中国小型水利工程市场化管理困境及其对策研究

中国小型水利工程市场化管理困境及其对策研究

中国小型水利工程市场化管理困境及其对策研究^[1]

张　宁

（杭州电子科技大学管理学院）

摘　要:为解决中国小型水利工程市场化管理困境，实现灌溉水资源的合理配置。本文基于随机前沿生产函数对小型水利工程技术效率进行了评估，并运用线性非效率模型和Logistic模型进一步分析了农户参与性机制对水利技术效率的影响。结果显示，中国小型水利管理市场化管理效率还有待于进一步提高，在经济发展水平和自然地理特征不同的地区，实行不同的农户参与性机制，小型水利工程效率会有较大差异，扩大非集体产权结构、建立用水收费制度和提高农户参与程度将有助于提高小型水利工程效率。研究结果对建立不同地区符合实际情况的农户参与式管理模式，促进中国小型水利工程的可持续利用，具有重要的实践意义和参考价值。

关键词:小型水利工程；技术效率；随机前沿面；参与性机制；实证分析

一、导言

随着全面推进新农村建设的战略实施，水资源短缺成为我国农村经济发展的瓶颈，提高农业生产能力，一个很重要的方面是改善小型水利工程条件，除了国家必须把大中型水利工程项目纳入国民经济和社会发展计划外，另一个很重要的方面就是如何管好、用好现有的小型水利工程，使当地各种零碎的水资源得到充分有效利用，切实做到兴利除害、开源节流、改善生态环境，是农业灌溉可持续发展且不可缺失的重要前提。

我国自实行农业经营制度改革以来，小型水利工程为适应市场化条件下农业分户经营的需要，解决“产权不清、主体缺位、工程老化、效益衰减”等现象，中国不少地区探索实行了“用水者协会”、“承包经营”、“股份合作制”等多种形式的小型水利工程管理模式，但由于小型水利属于准公共产品，一直靠国家投资、经营与管理，转型中的市场化效果并不显效，投资供给不足和工程效益衰减始终并存，市场化管理出现进退两难的困境。

中国是一个农业大国，不同区域的自然经济条件、作物类型都存在很大差异，因而对小型水利工程也存在不同的需求。长期以来，我国针对小型水利工程本身所具有的物理特征，擅长采用工程技术手段对其进行管理。实践证明，农业灌溉管理制度的执行恰恰是忽略了灌溉系统的科学管理方法及其经济效益的正确评价，造成灌溉管理制度改革出现了事倍功半的效果。尤其是小型水利工程建设与管理是一项更为复杂的系统工程，其工程产权及市场化改革不能“一刀切”，还需要考虑不同区域地形地貌、水资源条件与经济发展水平，对各阶层利益相关主体管理的投入方式进行理性分析。

小型水利管理与农业灌溉制度是分不开的。市场经济条件下，小型水利管理模式的变化来自于我国灌溉制度的变迁，而制度变迁不仅会影响到一个国家或一个地区水资源有效利用的问题，而且会关系到粮食安全及生态环境的问题。因此，紧随农业灌溉制度的改变，小型水利建设与管理也逐渐成为我国农村经济发展的一个不可忽视的问题。农业灌溉管理制度的研究一直是各国政府、经济学家和国际组织关注的重大理论和现实问题，且形成了较为丰富的研究成果或学术文献。而对灌溉系统中小型水利管理的问题研究不多，主要从工程产权与投资建设、用水者协会及农民参与式管理（PIM）几个方面研究了小型水利管理制度，但仍然对管理效率低下的问题不能一一解释。因此，实证研究不同区域小型水利工程管理模式与利益相关者共同参与的作用机理，不仅可以为构建中国区域特色小型水利市场化管理创新机制提供理论依据，理顺工程建管过程中的内外部关系，保证水利事业的良性运行，实现水资源可持续利用及高效节水生态农业奠定基础。同时，对建立符合区域特色的小型水利工程市场化管理模式，促进区域经济的协调发展，实现农业生产、保障粮食安全以及因地制宜的推进新农村建设都具有重要的现实意义。

二、小型水利工程管理技术效率影响的理论假设

从参与式灌溉管理在小型水利工程运行中的应用及现实出发，影响小型水利工程管理技术效率的因素主要包括:

（1）水利工程产权。我国小型水利工程是长期以来在政府资金投入支持下农户投工投劳建设而成的集体公共财产，是农村一定地域范围内的一种准公共物品。正如史密斯（Robert J.Smith，1981）所指出那样，“把资源当作公共财产来对待，我们就会被定在无法改变的毁灭之中，避免公共资源退化的唯一方法，就是通过创立一种私有财产权制度来终止公共财产制度”。王金霞（2006）等人的研究也表明，我国小型水利工程的集体产权程度每增加1%，可使工程的运行效率降低0.1%。因此，可以假定，工程产权性质将直接影响农户参与小型水利工程技术效率的水平。

（2）区域经济发展水平。改善农业生产条件是水利工程的主要功能。从当前农村经济发展情况来看，由于农业比较效益相对较低，如果在一定区域内非农经济比较发达，或非农收入占农民家庭收入的比重较大，那么当地农民从事农业生产的积极性就较薄弱，从而会进一步减少对小型水利工程的投劳和投资，进而影响小型水利工程技术效率的提高。反之，在一些经济发展水平薄弱的农村地区，由于大多数农民主要从事农业生产，小型水利工程工程将会直接影响农民的收入，因此农民会产生较高程度的关注或参与，有助于提高小型水利工程的技术效率。

（3）数量及规模。小型水利工程涉及面广、种类较多，其管理与运行效率不仅与当地的自然地理条件有关，同时与当地小型水利工程的数量及规模大小也有密切联系。按照规模效益理论，在投入一定的情况下，经济规模过大或过小都会影响管理者的能力发挥和资源的优化配置，从而不利于效率的提高。因此，小型水利工程整体规模的大小究竟在多大程度上影响了农户参与，还有待于进一步的实证检验。

（4）管理模式。为解决长期存在的“有人用、无人管”问题，提高小型水利工程技术效率，近几年来我国不少地区已突破以村委会为主的村集体直接管理模式，实行了“承包（租赁）经营”、“股份合作制”和“水利会”等多种不同形式的农户参与式管理。因此，可以假设，这些新的管理模式将在不同程度上有助于提高小型水利工程技术效率。

（5）水费机制。对水资源利用实行市场化收费制度，不仅可以促进水资源的有效利用与配置，同时更重要的是可以补偿部分小型水利工程管理的运行成本和维护开支，有助于缓减水利老化与失修。但在另一方面，由于农民是经济理性的个体，农业用水的收费会引起农业生产成本的增加，因此会使农民更加关注对小型水利工程的管理。Ahmad（2000）的研究也表明，水费机制作为改善水资源配置的经济手段，对灌溉用水效率的影响最大，同时水费收入对小型水利工程技术效率水平的影响也是必然的。

（6）农民参与程度。作为“理性的小农”，农民参与的意愿来自于这种参与是否给其带来经济福利。按照有关农民参与合作行为的理论假说，可以将影响农民参与的因素进一步细分为三种:一是农民个人特征，即农民的文化程度，文化程度较高，农民参与公共物品管理的意愿越高；二是农户劳动力从业结构，即农户家庭从事非农产业的劳动力比例，非农劳动就业的比重越大，农户家庭成员参与意愿就会越小；三是农户生产特征，分别采用农业收入占家庭总收入的比重和家庭土地经营规模来描述农户的农业生产特征，一般来说，这两个指标与农民参与程度会呈现正比关系。

三、参与性机制在小型水利工程技术效率中的量化方法

基于Farrell（1957）的技术效率理论及20世纪70年代末出现的随机前沿生产模型的理论框架与计量方法（Meeusen等，1977；Aigner等，1968；Battese等，1995），随着近10年来计算机技术的发展，前沿生产函数已成为国际学术界研究技术效率问题广泛采用的量化方法。为避免C-D生产函数所带来的中性估计偏差，基于面板数据（Panel data）的随机前沿生产函数的估计，由于农户参与性机制作为投入要素对小型水利工程技术效率的影响，不仅需要考虑技术进步因素，同时还必须考虑技术进步与参与性机制对管理技术效率的交互效应，以及它们之间的替代效应，因此可选用超越对数形式随机前沿生产函数:

其中，i和t分别表示地区和时间；y代表小型水利工程工程的管理产出^[2]，本文在实证分析中将分别采用农业供水量（万立方米）和有效灌溉面积（公顷）建立相应的随机前沿生产模型，并分别称之为“供水模型”和“灌溉模型”；L为劳动总投入（工）；K为资本总投入（万元）；D为地区虚拟变量。根据上述有关参与性机制影响水利管理技术效率的理论假设，并考虑承包（拍卖）、股份合作制、水利会、村委集体管理等四种不同参与性机制和农户参与程度之间可能存在一定的联系，我们分别采用式（2）和式（3）二个不同的线性非效率模型，实证分析影响小型水利工程技术效率的主要因素:

同时，为进一步分析农户家庭特征变量对参与意愿的影响，可选择下列Logistic模型:

D _par＝ρ₀＋ρ₁ Education＋ρ₂ Labor＋ρ₃Wage＋ρ₄ Field＋ε　　　（4）

上述非效率模型和Logistic意愿分析模型变量的具体说明见表1。

表1　非效率模型及Logistic意愿分析模型的变量说明

四、以浙江为例的实证分析

1.数据来源

样本乡（镇）的选择比较充分地考虑了当前在小型水利工程管理中实行“承包（租赁）经营”、“水业合作社（股份制）”、“水利会”和“村集体管理”等4种主要参与性机制在不同经济发展水平与自然地理条件上的区域分布，以保证调查区域的代表性。按调查样本的经济发展状况和自然地理属性，20个样本乡（村）可以划分为四种不同类型，即经济发达平原地区、经济发达山区、经济欠发达平原地区和经济欠发达山区。数据来自于浙江省11个县市20个乡（镇）村的调查样本数据，形成120个样本的面板数据，调查涉及乡（镇）村基本情况、小型水利工程建设与维护状况、农户家庭基本情况及参与情况等36个问题，共调查520人（户）。

2.实证结果与分析

（1）随机前沿生产函数的估计结果及其检验

基于样本调查数据，按照式（1）的模型结构，利用FRONTIER4.1计算软件，分别估计供水模型和灌溉模型的随机前沿生产函数，有关参数及检验结果列于表2和表3。

表2　随机前沿生产函数的参数估计结果

注:括号内为t值；LR为似然比检验，服从混合卡方分布；，，分别代表10%，5%和1%水平上显著。

从表2可知，地区虚拟变量在灌溉模型和供水模型中都具有较高的统计显著性，这表明自然地理及经济条件对小型水利工程的技术产出（供水量或灌溉面积）具有直接的影响。就灌溉模型而言，其r值达到了为0.98，且通过了极大似然检验，这表明该模型的随机误差项中有98%来自技术非效率的影响，而仅2%源于统计误差等外部影响。供水模型虽也具有较高的r值，但经似然比检验，其假设2和假设6的H ₀却被接受，即不存在技术进步和影响技术效率的随机效应。因此，选择灌溉模型的前沿生产函数比较合适。

（2）效率水平分析

表4是基于灌溉模型估计的全部调查样本及按不同区域划分的小型水利工程技术效率水平及其差异情况。从表中可以看出，全部样本平均技术效率为0.56，这表明从全省整体上看，当前浙江小型水利工程技术效率水平仍有待于进一步提高。如果消除非效率因素，那么浙江现有小型水利工程可增加近1/3的灌溉面积。从地区差异情况来看，在经济发达和经济欠发达的山区，小型水利工程具有较高的技术效率，分别达到了0.62和0.65，并且具有较低的标准差，表明山区小型水利工程技术效率水平相对比较均衡。但是，在经济相对发达地区，小型水利工程却表现出较低的技术效率，并且平原地区还明显低于山区。从2002年以来小型水利工程技术效率的变化情况来看，经济发达平原地区的技术效率水平不仅普遍较低，并且呈现急剧的下降趋势，2007年的效率水平仅为0.18；在经济发达的山区和经济欠发达的平原地区，小型水利工程技术水平基本保持稳定；在经济欠发达的山区，小型水利工程技术效率在2002年以后出现了明显的持续提高。从不同的参与性机制来看，可以发现，实行以“村委直接管理”的效率一直明显低于其他三种机制，且近年来出现明显的下降趋势；同时实行“股份合作制”和“水利会”的技术效率水平较高，其中“股份合作制”技术效率近年来呈现出进一步的改善，而“水利会”的技术效率却出现降低现象。

2.影响因素分析

根据上述有关影响小型水利工程技术效率的理论假设，我们采用两步估计法，分别对式（2）和式（3）的管理技术无效率函数进行了实证估计，结果见表3。

从表3可以看出，模型（2）与模型（3）的两个随机变量的误差平方和σ₂以及r值的统计检验都呈现统计显著性，显示很好的回归效果，同时大部分模型变量在1%和5%的水平上显著，系数符号符合理论假设。而模型η值小于0，说明2002年以来小型水利工程技术效率呈现下降趋势。从模型变量来看，非集体产权结构的系数为负值且在1%水平上显著，表明了小型水利工程产权结构向非集体转变将有利于提高其技术效率，这不仅验证了上述理论假设，同时从提高效率的角度看，非集体产权将是小型水利工程改制取向的一个正确方向。人均纯收入的显著性水平达到了5%且符号为正，表明当地经济发展水平越好，小型水利工程将会呈现出较低的技术效率。从目前农村经济发展状况来看，农村人均收入较高的地区主要是因为非农收入占家庭收入的比重较大；而在一些人均收入较低的地区，农民却通常以农业为主业，对农业生产表现较大的依赖性，表现出当地小型水利工程建设与管理较为关注，致使小型水利工程管理技术能取得较高的效率水平。工程数量及规模因素虽具有较高的显著性水平，但其系数值却非常小，这表明数量及规模影响小型水利工程技术效率的程度并不高，因此，针对当前我国小型水利工程数量多、面广的实际情况，现阶段如果管好用好现有的小型水利工程，重视对其管理与投资，提高现有小型水利工程管理的技术质量，应该成为当前地方政府和水利部门的工作重点之一。

表3　技术无效率函数及农民参与意愿Logistic模型的实证估计结果

续　表

注:LR为似然比检验，服从混合卡方分布；、、分别表示10%、5%和1%水平上显著。

模型结果还显示，是否建立水费收缴制度也会对小型水利工程技术效率产生显著的影响，因此，建立农业用水收费制度，不仅可以促使农民节约水资源，也可以进一步加强农民参与的力度，提高小型水利工程技术效率。值得关注的是，实行不同的参与性机制也对其技术效率产生明显的影响；与“承包（拍卖）”相比，“水利会”机制对小型水利工程技术效率的提高具有显著的正效应，但“村委会直接管理”对技术效率的提高产生了负效应，而“股份制”的增效率作用却没有得到统计上的验证。

此外，Logistic模型结果还显示，具有不同家庭特征的农户对小型水利工程管理的参与意愿表现出明显的差异。其中，户主文化程度较高、非农劳动力较多和农业收入较大的农户家庭将表现较高的参与意愿，但家庭土地经营规模大小却没有得到显著的联系。

五、结论及政策启示

本文以浙江省为例的实证研究表明，当前小型水利工程技术效率的总体水平仍处于较低水平，消除技术非效率因素可利用现有小型水利工程增加近1/3的灌溉面积。同时，不同区域的经济发展水平和自然地理特征及实行不同的参与性机制，小型水利工程技术效率也具有明显的差异。其中，在经济发达的平原地区，小型水利工程技术效率水平不仅普遍较低，而且近年来出现了明显的下降趋势；相反，在经济欠发达的山区，小型水利工程技术效率却有明显提高。同时，实行以“村委会直接管理”的技术效率水平明显低于实行“承包制”、“股份制”和“水利会”等用水户参与性机制。在影响小型水利工程技术效率的众多因素中，“水利会”表现为一种对提高技术效率水平相当有效的管理机制，扩大非集体产权结构、建立农业用水收费制度和提高农民参与程度将有助于提高小型水利工程技术效率，其中农民参与意愿与农户户主文化程度、非农劳动力及农业收入比重之间出现明显的正向关系，但与家庭土地经营规模大小却没有显著联系。

根据上述实证研究结论，为解决小型水利工程管理中解决长期存在的“有人用、无人管”问题，提高小型水利工程技术效率，政府应尽快改革以村委会为主的农户参与性机制，而应采用产权化、协会化的参与性管理机制。根据不同地区的自然与经济条件，因地制宜，讲求实效，营造有利的政策环境，在合理界定水利工程产权归属、实现产权明晰化的基础上，根据农民的意愿，构建“水利会”和“股份制”等各种形式的参与性机制，推进小型水利工程工程产权改革，成立由农民组成的、具有法人地位的民间水利管理组织，让农民自己进行民主管理。在此基础上，进一步完善农民水利合作组织的内部管理机制，建立完善的内部管理监督制度和合理的农业用水收费制度，实现我国小型水利工程的和谐发展和可持续利用。

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【注释】

[1]本文受国家自然科学基金项目（71203053）和浙江省社科规划重点课题（11ZJQN002YB）的资助。

[2]农田水利工程所发挥的功能是多方面的，既有保证农业生产用水、满足灌溉需要的功能，又有防洪排涝、减轻洪水灾害的作用，因此采用单一指标将难以全面衡量农田水利的技术产出。在此，本文借鉴有关文献（王金霞等，2003；周玉玺等，2005），采用农业供水量和有效灌溉面积，来分别量化农田水利的产出。