青岛城市社区治理的困境及对策研究

中共青岛市委党校课题组

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标的设置。治理作为具有影响力的思想观念正在塑造着中国政治转型的方向和进程。社区是社会结构中基础的社会单元，社区治理是现代城市治理的基础性工程。加强社区治理，是提高居民文化素质、生活素质，维护城市社会稳定、和谐与发展的重要环节。随着青岛市社区的稳步发展，城市社区建设和管理必然成为青岛和谐社会建设与社会治理创新的重要内容和主要场所。

一、青岛城市社区发展的基本脉络

我国城市社区治理起步于20世纪80年代。青岛市城市社区治理起步较早，为我国社区治理模式转型提供经验素材。依据城市社区发展的理念，青岛市社区发展经历了三个历史阶段。

（一）社区服务阶段（1986年至20世纪90年代初）

该阶段的主要内容是进一步夯实城市社区建设的基本要素。改革开放后，原有的单位体制被打破，国家与社会高度同构的社会形态开始松动，政府、市场、社会相对分离独立的三元结构开始出现。以往由单位所承担的大量社会服务事项回落社会，沉到社区，单位人变成了社会人、社区人，由社区承担为居民提供社会服务。社区服务应运而生。1986年，民政部首倡在城市中普遍开展社区服务运动。青岛市根据民政部的统一部署，于1987年在全市7区普遍开展社区服务运动。这一时期的社区建设主要集中在社区服务上，主要内容是民政福利服务和便民利民服务。

（二）社区建设阶段（20世纪90年代初至2013年）

该阶段的主要内容是构筑城市基层管理与服务基础平台。社区服务的广泛开展带动了社区工作的全面发展，众多项目远超出“社区服务”范围。1989年《城市居民委员会组织法》颁布实施，使得“社区服务”概念已经难以概括当时社区工作全貌。1993年，民政部等14个部委联合下发《关于加快发展社区服务业的意见》，不仅标志着社区服务提升到产业化、社会化和实体化的高度，而且意味着社区服务由民政部一家倡导扩展到政府主要部门集体倡导。借鉴国外“社区发展”的基本理念，进行“社区建设”的思路成为人们的共识。1991年5月，民政部提出开展社区建设活动。青岛市委、市政府依据民政部要求，在全市范围内积极开展社区建设和理论研讨活动。1996年底，青岛市市南区根据市委、市政府领导同志意见，首先提出“社区建设”，成立市南区社区建设指导委员会，社区建设在全区普遍开展起来，逐步形成了社区服务、社区环境、社区文化、社区治安、社区互助6个体系。1998年6月30日，青岛市召开全市社区建设座谈会，明确提出社区建设是“一把手工程”，开启全市社区建设的新阶段。根据中央政府机构改革的要求，青岛市确定社区建设由民政局分管，其职能放在基层政权处，并改名为基层政权与社区建设处，逐步形成了“政府领导、民政主管、社会参与”的社区建设运行机制。1999年上半年，民政部将青岛市市南区和四方区确定为全国城市社区建设实验区；2000年，山东省将青岛市市北区和李沧区确定为全省城市社区建设实验区。2001年“全国城市社区建设工作会议”在青岛举行。2007年7月28日，全国和谐社区建设典型研究和宣传工作座谈会在青岛召开。2013年，黄岛区成为全省唯一“全国社区治理和服务创新实验区”。这一系列的事件给青岛市的社区建设带来了新的活力，社区建设开始进入深入和全面发展阶段。

（三）社区治理阶段（2013年至今）

该阶段的主要内容是开创稳步推进城市社区治理的新局面。“社区治理”作为社区工作的观念和工作部署是在党的十八届三中全会以后，党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，增强社区服务功能，实现政府治理、社会调节与居民自治三者良性互动的具体要求，赋予了社区治理模式创新更为深刻的时代内涵。2014年，青岛市出台《关于深化城市社区服务管理体系建设的意见》，提出要严格实施社区工作事项准入制度。随后又出台《青岛市市直部门社区工作事项准入制度实施细则》、《2015年青岛市社区工作目录》和《2015年开展社区减负专项治理行动实施方案》。通过政策落实，2015年全市进入社区的工作事项由118项减少到48项。社区工作减负的目的是让居委会回归本位，有更多的时间服务居民，同时，积极探索以社区为平台、社会组织为载体、专业社工为支撑、社区志愿者为补充的“四社联动”社区管理服务机制，提高为民服务的效率和效益。

此间，黄岛区成为全省唯一的“全国社区治理和服务创新实验区”，实验探索“三会共治”、“三园协同”、“三社联动”的城乡社区社团化治理和项目化运作的新模式。民政部专家组在对黄岛区“全国社区治理和服务创新实验区”中期检查评估时，对其实验成果给予高度评价。随着“互联网＋”管理模式的兴起，青岛市在“互联网＋社区建设”方面也做了积极探索并取得了初步成效。2015年，青岛市民政局在市北区召开了互联网＋社区建设现场会。同年，青岛市减负增效和互联网＋社区建设的经验做法被民政部在全国推广

二、青岛城市社区治理的成效

回顾青岛市社区建设、治理过程，社区作为保障和改善民生的重要依托、加强社会管理和公共服务的重要平台、巩固党在基层执政地位的重要基石，在社会建设领域和社会管理体系中发挥着不可替代的基础作用。

（1）提高了各级党委、政府治理意识。工作中将社区治理的各项目标任务全面落实到位。全市形成了社区治理一盘棋的局面。

（2）加大社区工作队伍建设和资金投入力度，城市社区治理保障能力稳步提升。青岛市社区建设真正实现了“有钱办事、有人办事、有地方办事”。

（3）不断完善制度，为城市社区治理提供制度保障。1998年以来，青岛市委、市政府共出台了12个关于推动社区治理的综合性文件，不断引领社区建设向更高层次、更高标准推进。

（4）实施创新驱动，不断增强城市社区治理的活力。青岛的社区建设始终走在全国前列，其主要原因在于推进理念、制度等的创新。“两级政府、三级管理”模式，实现管理服务重心向基层社区的转移。“一个中心、两支队伍、三大体系、四级网络”社区服务体系，率先全面推行为民服务代理制。在依靠手段方面，青岛积极推行标准化，积极引入互联网。

（5）激发群众参与意识，不断凝聚城市社区治理的动力。“社区是我家，建设靠大家”处处可见、家喻户晓、深入人心。青岛的社区治理之所有能够取得成效，得益于坚持广泛发动居民、紧紧依靠居民、始终为了居民。

三、青岛城市社区治理困境与成因分析

（一）青岛城市社区治理的主要困境

1．社区治理行政化思维依然厚重

虽然《城市居民委员会组织法》确立了城市社区的自治性质，但“城市管理和基层社会管理的最小行政区划”的思维定式依然稳固，社区规模、结构几经调整；城市管理中心下移；扩大基层政府职能均着眼于政府管理。现实中，还有个别地方将社区工作站确定为街道办事处派出机构的做法。这种行政社区的定位，必然导致政府承担了社区主要建设者和管理者角色，居民成了“被建设者”和“被管理者”，社区建设是政府的事，而不是居民自己的事。行政社区的必然结果是社区的行政化。社区行政化表现在功能和职责上承担了更多的行政性工作，作息时间与机关等同，区政府职能部门和街道办事处使用机关考核制度与办法考核社区工作，社区党组织和社区居委会成员特别是书记和主任职业化与干部化等等。社区成了政府的“腿和脚”，甚至成了准政府，在居民眼中，社区党组织和居委会就等同于政府；行政权力没有任何阻拦，干预社区自治事务。过多的行政性事务与多功能定位使得社区不堪重负。

2．社区主体缺失且地位不平等

一是社区党组织地位作用较弱。社区党组织发展不平衡、服务能力弱的问题依然不容忽视，特别是一些老城区、“村改居”和经济薄弱的社区，不同程度地存在班子带头人能力不强、党员队伍数量不足、工作人员素质偏弱、群众工作比较薄弱等问题。二是社会组织服务管理不到位。对基层社会组织的发展培育力度不足，导致一些基层社会组织缺乏活力、作用发挥不明显；对社会组织的监管不规范，还存在某些基层社会组织出现谋求不当利益行为；基层社会组织获取资源的能力较低。不少基层社会组织日常管理及活动开展的资金来源，主要是靠政府资助和补贴、接受捐赠以及服务性收入，面临财力资源不足的窘境。此外，基层社会组织还面临志愿者缺失和专业人才培养体系不完善等问题。这些问题都不同程度地制约和影响基层社会组织的健康发展与作用发挥。三是居民有序参与严重不足。社区居民是社区治理的群众基础。近年来，虽然居民参与有了长足进步，但是从整体来看仍然处于“弱参与”的状态。存在参与意识不强、参与主体年龄偏大、对公共事务关心程度不够等问题，影响社区治理的成效。

3．社区管理资源缺乏且制度相对滞后

一是基层社区普遍缺乏管理资源。当前从事社区治理与服务工作的人员多数没有经过社会工作专业培训，缺乏社会管理知识，面对社区各项功能社会化服务显得心有余而力不足。另外，社区工作人员工作强度很大，薪酬普遍偏低，吸引不了高素质人才，社区工作者队伍青黄不接。二是社区管理政策及制度相对滞后。社区治理缺乏相应的政策支持，很多条例过于笼统，执行起来难度较大，政策缺乏有效衔接。一方面，街道办事处指导下的社区居委会，对自身行政服务和管理的范围没有制定明确的制度规范，容易造成管理缺位或越位的现象；另一方面，社区内的市、区属机关和企事业单位，分别按各自上级指令行事，与社区之间的关系缺乏有效的政策和法律依据，往往造成社区事务相互推诿扯皮。三是社区管理运行尚未形成行之有效的监督机制，难以制约一些权力集中部门的工作。

4．社区治理主体目标不一致且手段匮乏

一是社区治理主体目标不一致。城市社区多元化治理主体的需求、目标以及实施路径等多方面存在较大差异，作为政府一方，寄希望于增强社区活力，建立良好的公共生活秩序，而其他主体的需求，仅限于各自利益的索取；城市社区的多头管理，权责不一致，人、财、物等相关资源未能真正下沉到社区，居委会存在一定的行政化倾向。特别是，由于个别参与社区治理主体的缺失，也会导致社区治理目标的差异等。由于目标差异或不一致，最终导致社区治理的效果差、效率低。二是社区治理方式与手段匮乏。随着社会的进步与发展，社区治理的方式与手段都有了较大的变化，陈旧的治理方式已远不能适应当前社区的快速发展。提出的“互联网＋”、智能社区、项目制以及网格化管理、心理疏导等都有了雏形，对一些方式的实施细节和相关权责界限尚未梳理清楚。

（二）青岛城市社区治理困境成因分析

1．政府和社区职责边界不明晰

随着社会管理体制的转型，人们需求的多样化和非政府组织自治能力提升，特别是政府提供的服务已不能适应当今社会需求，导致社区治理效率下降、问题多、矛盾多。一是政府未理顺其与社区其他治理主体之间的关系，承担太多本该交由市场和社会去管理的事务，没有真正地做到有所为有所不为。二是政府对社区的非政府组织培育不到位，青岛市非政府组织，因受各种条件的限制尚未成为一支能够有效地推动社区发展的主力军。三是政府对社区居民社区意识的培养重视不够。

2．社区治理缺乏参与利益机制

社区居民是社区最基本的组成单元，既是社区治理的主体又是社区组织服务最重要的客体。农村社区居民在自治过程中表现出极大的积极性和创造性，根源于农村社区建设的好坏关系到每个村民的切身利益，如村级经济的发展、土地承包、宅基地管理、公用水电等。而在城市社区，由于大部分居民工作不在社区，其经济收入来源并不在社区，只是需要一个安定、清洁、便利的居住环境。因此，居民与社区建设的利益关系度不如村民与农村社区建设的利益关系度高。对于社区单位来说，同样缺乏参与社区建设的利益机制，社区建设从某种意义上说是利益由社区单享，而不是社区与社区单位共享。

3．社会组织能力弱发育不完善

非政府性、非营利性的社会组织是社区活动中的活跃力量，在丰富社区生活、满足居民需求、活跃社区氛围方面都有重要作用。青岛市大多数社会组织经济状况不佳，资源动员能力较低，发展后劲不足。这种状况的成因主要有：一是城市社区社会组织的相关法律法规缺失。2016年4月，全国人大常委会出台了《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》，但是相关法律法规仍有待完善。国务院颁布的条例和暂行办法、各省市相关的地方性法规和规章有待梳理和统一，这在一定程度上阻碍了社会组织的正常运作和快速发展。二是城市社会组织的监管乏力，导致部分社会组织在开展活动时出现违法乱纪现象，不利于社会组织的长远发展。三是社会组织的外部发展环境受阻。一些基层管理者在实际工作中没有充分认识到社会组织发展的重要性和必要性，在其培育和管理上有政策导向不明、资金扶持不足、监管不力等问题，也限制了社会组织的健康发展。

四、青岛城市社区治理的对策建议

（一）强化党组织的引导作用，确保城市社区治理改革方向

党的领导是中国特色社会主义制度的本质特征，在社区治理中要充分发挥党组织的政治引领、思想领导等宏观统筹作用，发挥党组织的优势，不断提高党在基层的执政能力和水平。

1．增强社区党组织的凝聚力

一是健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城市社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。二是加强和改进党的建设，全面落实党建工作责任制，建立健全党建工作长效机制，确保党的建设各项部署在社区落到实处。三是健全权力运行制约和监督机制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。

2．积极共建，激发社区活力

一是按照条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建的原则，着力构建由社区党组织牵头、驻区单位党组织参加、“双向承诺、双向服务、双向反馈、双向监督”的社区党建工作协调机制，明确规定社区党组织、驻区单位党组织和在职党员在社区共建工作中的职责。二是贯彻落实社区党建工作联席会议制度，定期沟通情况，交流经验，及时研究、协调社区党建工作中遇到的重要问题。三是社区党组织要不断增强为驻区单位服务的意识，以共同需求、共同利益、共同目标为纽带，充分调动驻区单位参与社区党建的积极性。驻区单位党组织要自觉接受驻地社区党组织的指导与协调，大力支持社区党组织开展工作，并教育引导本单位的党员积极参加社区活动，努力形成共驻共建合力，共同推动社区党建工作的发展。

（二）切实转变政府在社区中治理职能，增强在公共服务和发展规划中的职能

就社区建设来说，政府职能转变是改革城市管理体制的关键。政府职能转变是将社会行使的职能交还给民间组织、社区自治组织等社会组织形式。清理街道的经济职能，将街道办事处与所属企业脱钩，实行人、财、物彻底分开，街道办事处不再负责本辖区的经济发展与建设职能，不再直接从事经营活动；将其主要职能真正转化为社区公众提供公共服务和公共产品。

在社区治理格局演化的过程中，政府相当长一段时间里还必须在提供公共服务和规划指导等方面扮演重要角色。一是政府要充当社区的发展规划者和制度供给者。厘清社区治理中政府、社会、市场的作用，避免政府“越位”；规划和制度供给是政府在社区治理中最为重要的职能，避免政府在这一领域的“缺位”。二是政府要充当社区建设和运营资金的资助者。政府财政资金的投入是社区建设的重要资金来源。我国的社区建设起点低、起步晚的状况更决定了政府必须承担起提供社区建设和运营资金的责任。特别是难以市场化、产业化的项目更需要政府的财政支持。三是政府要充当社区公共服务项目的购买者与绩效评估者。项目合同外包，是世界范围内广泛采用的一种社区公共服务供给模式。政府将社区服务设置成若干个项目，公开招标，允许多方参与竞争，政府以“购买服务”的方式给付报酬，并分配公共服务。另外，政府还是社区公共服务项目有效运行的重要绩效评估者。

（三）制定和完善城市社区治理相关配套制度

健全良好的制度是社区治理模式创新的重要推力和保障。我国已基本形成了包括《宪法》、《城市居民委员会组织法》、《人民调解委员会暂行组织通则》和《物业管理条例》等有关社区治理的制度体系和各省市相继颁布的规章与相关政策措施，应进一步在城市社区方面健全保障社区发展的配套制度。一是进一步完善社区物业管理制度。提升《物业管理条例》的约束效力，根据新形势增减内容，以更好适应社区治理的发展。二是健全社区治理的财政制度。社区治理在现实中面临着资金来源短缺、资金渠道不畅等问题，必须转变传统的社区财政思维，通过社区募捐等形式吸引社会资金。增加社区自身的经济来源。同时还要健全社区财政的监督制度，防止贪污腐败行为，保证社区治理资金合理使用与及时到位。三是建立有效的社区治理监督制度。保证各社区主体直接参与监督或者被监督，明确各自监督的目标、对象、内容以及范围；将监督制度流程化，确保社区监管的现实可操作性。

（四）积极创新社会治理体制，加快转变城市社区治理方式

一是理顺街道办事处与社区关系。不断探索政府行政管理和居民自治的良性互动与有效衔接，完善基层政府及其派驻机构与社区自治组织的公共服务供给机制，为居民自治创造宽松的环境和条件。

二是明确社区自治组织的职能和事项。要在法律框架内、坚持党的领导下，切实落实社区公共事务和公益事业的自主决策权与组织管理权；社区自治章程和居民公约的制定权；对不合理的行政事务摊派的拒绝权；自主的社区人事管理权；自主的社区公共财政权；对政府公共事务决策和执行的监督权等等。通过以强化社区归属感为先导，以增强居民参与为基础，以组织创新、再造为重点，以落实社区自治权力为前提，明确社区自治组织构成、职权、职责、监督等多方面内容。

（五）构建城市社区治理平台，引导社会力量参与社区治理

1．积极培育和发展社区社会组织

提高对发展社会组织的认识。各级领导、各政府部门应高度重视社会组织的培育发展与监督管理工作，树立像重视发展民营经济一样重视社会组织发展，像重视培育市场资本、政府资本一样重视培育社会资本意识。

2．给予社区社会组织发展地位

不少社区社会组织处于“非法”运行状态，这不利于社区治理。对于社会组织的发展我国尚未形成完备的法律制度体系，相关法律法规的制定明显滞后于社会组织的发展步伐。尽快完善相关法律法规是保障社会组织正常运作和快速发展的前提条件。一是建立社区社会组织人才培养机构，为社会组织提升管理水平和专业化程度提供平台。二是在条件允许的情况下，成立城市社区社会组织联盟，制定社会组织自律准则，定期开展相关自律活动。三是推行依法监管，加强相关部门对社会组织运行过程的监管和评估。四是增强社区社会组织的透明度，使社会组织的行为持续受到社区居民的监督。

3．给予社会组织良好的外部发展环境

基层政府和管理者要在社会组织发展中出台导向明确的政策、提供充足的资金扶持、进行有力的监督管理，让社会组织在一个良好的外部环境中快速健康发展。

4．激发社区居民参与社区治理

激发社区居民参与社区治理，实现由原来的被管理对象到现代城市社区治理主体之一的转变。一是树立社区居民主人翁意识，积极参与社区的公共事务决策和公益活动，通过合理的渠道表达自身的利益诉求，共同塑造良好的社区精神风貌，秉持合作、协商的原则来解决社区公共问题，促使社区治理的效果达到最优化。二是从社区公共利益的大局出发，社区居民发挥对于其他社区治理主体的监督作用。居民对其他社区治理主体的工作进行评价和反馈，并提出合理的意见和建议，有利于其他社区治理主体各司其职，最大限度发挥自己的优势和作用。

（六）更新城市社区服务理念，改革社区公共服务提供方式

1．科学划分社区公共服务类型

将社区服务定位于社区公共服务，并明确划分为福利性服务、公益性服务和互助性服务三大部分。福利性服务是针对社会弱势群体所提供的免费或低偿的服务或商品；公益性服务是由公共筹资并公开免费提供给所有社区成员的服务；社区互助性服务是社区内具有互补性的不同成员之间的互相服务。便民利民服务大多是经营性有偿服务，完全可以通过市场提供。作为政府和居民自治体的社区居委会不应参与市场竞争，应将此类服务从社区公共服务中剥离出去。

2．改革社区公共服务提供方法

一是改革政府包办社区公共服务方式。政府不再直接提供社区公共服务，而通过购买或竞标的形式交由社会组织、企业或个人等第三方来提供，政府对社区公共服务的责任主要体现在制定社区公共服务政策和规划、提供社区服务资金和设施资助、指导社区公共服务的发展、制定公共服务标准和对社区公共服务的生产、提供进行监督等，解决社区公共服务的社会化问题。二是改革社区居委会直接提供社区公共服务。交由第三方来提供，社区居委会等自治机构重点履行对社区公共服务的组织和管理。三是建立社区公共服务资金筹集及运行机制。有效整合或调动社区资源和整个社会资源提供社区公共服务。强调政府在社区福利性和公益性服务提供上的责任；通过各种途径与方式动员社会捐助和海外资金支持，建立有奖募捐基金，以解决资金投入不足问题。四是建立专业化服务、互助性服务和志愿者服务相结合的社区公共服务提供机制。要实现社区公共服务的专业化，积极谋划建立具有专业化技能的社区工作者队伍。

3．改革社区服务中心主体职能

一是实现职能剥离，将社区服务中心中有偿的、经营性的、用者付费购买的便民利民服务项目剥离，推向市场，由需求者在市场中购买，政府或社会组织没有必要再提供资助，社区公共服务协会只负责社区福利性、公益性和互助性服务的组织、管理与协调。二是组织与管理职能和直接提供服务职能剥离，作为中介机构或行业管理机构，社区公共服务协会不再提供具体的社区公共服务，而是由社会或社区社会组织来提供。

（七）积极营造城市社区治理的社会发展环境

一是营造良好的社会环境。包括引导居民形成积极向上的社区风貌，促进社区形成健康的价值观念；改善和增进良好的邻里关系；培养和践行社区的文明举止。二是引导社会组织参与社区治理。社会组织一方面要独立自主开展与社区的合作，积极参与社区治理；另一方面要在尊重、服从国家基本制度和党委、政府领导的大前提下参与社区治理。三是扩大社会工作专业服务供给。一方面，积极发展社会工作专业化服务机构，另一方面不断壮大社会工作专业化队伍。

（八）借助科学方式创新城市社区治理模式

网络技术的发展和进步，使得信息化已经成为世界发展的潮流，出现了“大数据”、“智慧社区”、“社区信息化”等新形式。“智慧社区”是“智慧城市”建设的基础和有机组成部分，对于社区自身的治理完善和服务提升具有重要意义。推进社区信息化建设，构建综合服务平台是“智慧社区”的重要内容。网络和新型计算方式是构建综合服务平台的技术保障。

课题组组长

韩　萍　中共青岛市委党校

课题组成员

窦泽秀　中共青岛市委党校

金　花　中共青岛市委党校

李国宇　中共青岛市委党校