天水市城乡一体化发展情况调研

天水市城乡一体化发展情况调研

加快城乡经济社会一体化发展是全面建设小康社会、改变城乡二元经济结构的重大举措，也是有效破解“三农”问题、缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的根本途径。对于天水市这是一项全新的工作，涉及面广，需要探索的问题多，机制创新的难度大，要不断总结试点经验，制定一套符合天水市实际的工作机制，为全市城乡一体化发展奠定基础。为此，课题调研组就目前天水市城乡一体化建设情况进行了专题调研，结合全市大局，分析问题，提出了对策建议。

一、发展现状

统筹城乡发展，推进城乡一体化，是党中央、国务院做出的一项重大战略决策，党的十七届三中全会明确提出到2020年全国要基本建立城乡经济社会发展一体化的机制体制。2008年，省委十一届五次全委会正式决定在兰州、金昌、嘉峪关三市和一些条件较好的县（市）开展城乡一体化试点工作。2010年，市委、市政府对天水市统筹城乡发展工作做出了安排部署，确立了到2025年全市基本建立城乡一体化发展机制体制的目标，并在全市范围内选择了秦州区玉泉镇七里墩村等17个发展基础较好的村，计划用三年时间完成城乡一体化建设试点。目前，试点工作开局良好。

统筹城乡发展的工作机制初步形成。自2010年4月，天水市成立由市主要领导任组长，市直有关部门负责人为成员的城乡一体化建设领导小组以来，先后制定出台了《关于加快推进城乡一体化工作的指导意见》和《天水市推进城乡一体化试点工作方案》，并在17个试点村实行市级领导联建、市直及驻市有关部门帮扶的工作制度。为支持试点工作，市财政下拨“以奖代补”补助资金770万元（从2011年起，补助资金增加为1000万元），各县区通过招商引资、整合支农资金等方式，筹集资金5997万元，重点用于推进村庄整治和产业发展。为缓解农业企业融资难问题，2011年初，市、县(区)政府和全市34家农业龙头企业共同出资组建了天水市农业龙头企业信贷担保公司，有效促进了农业产业化发展。

城乡一体化试点有序推进。各县区按照“分类指导、分层布局、分步实施、重点突破、整体推进”的思路，在认真编制县区城乡一体化总体规划和试点村村庄整治及产业发展规划的基础上，从推进公共服务均等化入手，加大村庄整治力度，积极培育壮大支柱产业，探索总结出了以玉泉镇七里墩村、花牛镇曹埂村为代表的商贸物流带动型，以大像山镇五里铺村、莲花镇上河村为代表的片区开发推动型，以张家川镇西关村、城关镇陈门村、永清镇李沟村为代表的公共服务促动型，以麦积镇后川村、山丹乡车川村为代表的优势产业拉动型等四种发展模式，为全面推进城乡一体化积累了经验。

二、存在的问题和困难

（一）城乡一体化发展缺乏科学规划

城乡规划分割的局面仍未彻底改变，绝大多数乡镇在城镇规划及布局上缺乏鲜明特色和互补性，产业结构雷同，规模小，档次低，辐射带动能力不强。在新农村建设中，未能充分考虑农村生产实际和农民生活习惯，存在照搬城市规划的问题。乡村建设规划滞后且缺乏有效监管，建设用地“散、乱、空”的问题突出。

（二）城乡居民收入差异较大

由于规模化、产业化发展缓慢，农业大而不强的状况没有根本改观。同时，农村二、三产业，特别是县域工业发展滞后，农民增收渠道有限，城乡居民收入差距进一步拉大。近三年，天水市城乡居民收入净差分别为6902元、7528元、8458元。

（三）失地农民利益保障难

一是土地征用机制不完善，征地补偿标准低，应为农民拨付的补偿款和社保金往往无法及时到位；二是大多数农民缺乏专业劳动技能，失去土地后，短时间内难以找到就业门路，几乎失去收入来源，民怨较大，影响了社会的安定团结。如2011年3月，麦积区花牛镇峡口村4组张亚梅等24位村民因渭滨中学新建项目征地补偿标准低集体上访。

（四）社会保障及公共服务城乡统筹难

近年来，天水市公共财政对农业农村的投资逐年增加，但相对于城市建设而言，比重依然偏低。以2010年为例，全市共完成固定资产投资245.56亿元，其中农村固定资产投资51.13亿元，仅占投资总额的20.82%。投入的长期不足，致使农村公共基础设施欠账较多，教育、文化、卫生、社保等公共事业发展失衡。

（五）制约城乡一体化的体制性障碍依然存在

城乡二元结构性矛盾由来已久，公共服务、劳动就业、户籍管理、社会保障、行政管理等诸多方面体制性差异明显。武山县作为城乡一体化建设省级试点县，在深化户籍制度改革，促进农业人口向城镇集中方面做了积极探索，但受制于现有政策，还难以在劳动就业、住房保障、医疗保险、子女就学等方面实现城乡均等化。

三、发展对策建议

（一）提高思想认识，增强城乡发展规划的科学性和前瞻性

推进城乡一体化，是一项系统工程和战略任务，要加强对城乡一体化工作的宣传力度，使各级领导干部深化认识，增强工作的责任感和紧迫感。各级党委、政府要把推进城乡一体化和谋划、部署各项工作结合起来，使各方面的工作相互渗透、相互促进，在全社会形成统筹城乡一体化发展的良好氛围。

将制定完善城乡发展规划作为一项基础性、超前性和全局性的工作，逐步打破城乡规划分割的格局，做好城乡一体的产业发展、基础设施、公共服务、生态环境、扶贫开发以及新农村建设等专项规划，促进城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖。健全城乡规划管理体系，探索建立各项规划实施的动态评价机制，严格县区、乡镇、村规划管理，实现城乡“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”。

（二）优化产业结构，拓宽农民增收渠道

建立城乡产业合理布局、互动发展的导向机制，加快城乡产业对接、项目对接和生产要素对接。以天水农业高新技术示范园区为依托，形成一批以产销一体化为主的现代化农业园区和循环农业示范区。以各类园区、重点项目建设为载体，围绕工业主导产业的区域性分布，促进工业集约集群发展。大力发展现代服务业，加快建立和完善现代服务体系及市场体系，因地制宜地发展休闲观光、特色餐饮、商贸物流等新型服务业。通过城乡产业的融合，加快形成一、二、三产业相互配套、融合发展的多条产业走廊和产业带。

（三）推进小城镇建设，完善统筹城乡发展的空间布局

将统筹城乡发展与“关中—天水经济区”及新农村建设结合起来，遵循“择优扶持、重点突破、协调发展”的原则，努力形成以两区为中心，五县县城为骨干，建制镇和乡集镇为支撑，布局合理、层次清晰、特色鲜明的城镇化发展格局。要以市场为导向、以产业为依托，根据各乡镇特点，积极引导城市二、三产业向乡镇转移，并重点培育各类农业龙头企业，通过城乡产业协调发展，增强城镇吸纳人口和聚集要素的能力，推进农村转社区、农民转市民。在试点工作中，玉泉、马跑泉、城关等中心乡镇，应重点加大城中村和旧城改造力度，改善农（居）民居住条件，提高土地利用价值，增加居民财产性和经营性收入；太京、大像山、兴国、永清等近郊镇，重点加快市政设施建设，加强与市区基础设施的衔接，承接市区产业转移，扩大城区规模；麦积、莲花、磐安、洛门、红堡、龙山等经济强镇，重点发展特色农业、农副产品加工和商贸旅游，积极承接农村人口转移就业；远郊的区域中心乡镇，重点改善基础设施条件，发展具有自身优势和竞争力的主导产业，增强城镇经济实力和辐射带动能力。

（四）大力发展农村社会事业，建立覆盖城乡的社会保障和公共服务体系

推进城乡教育均衡发展。健全完善农村教育财政投入保障机制，组织实施学校危房改造、寄宿制项目建设和教育信息化建设，加强农村师资队伍建设和培训力度。深入实施农村中小学布局结构调整，加快推进“四个集中”（高中教育向城市集中，初中教育向城镇集中，小学教育向乡镇集中，小学教学点向中心村集中），并为农民工子女在城镇入学提供便利。充分利用中小学布局调整后的富裕教育资源，多元化的推进农村幼儿园建设。

健全城乡公共卫生服务体系。合理配置城乡医疗卫生资源，完善以市、县综合性医院为核心、乡镇卫生院为纽带、中心村（社区）卫生所为基础的公共卫生服务网络。加大地方病防治力度，建立健全市、县两级疾病防控体系和突发公共卫生事件医疗救治体系。巩固提高新型农村合作医疗标准，逐步推动城乡医保并轨。加强基层医疗卫生人才培训和医疗设备投入，开展城乡医院对口支援和医务人员互派交流。

繁荣农村文化体育事业。加强基层公共文化体育设施建设，完善农村公共文化体育服务体系，拓展乡镇（街道）综合文体站及村（社区）文体活动室、农家书屋服务功能。建立文化科技卫生“三下乡”长效机制，深入开展群众性精神文明创建活动，繁荣农村文化事业。加快电信宽带和广播电视等信息共享服务“村村通”步伐,推进农村信息化建设，使广大农民与城市居民共享现代文明成果。

加大基础设施建设和环境保护力度。加快道路、给排水、污水和垃圾处理、集中供热、供气、通信、绿化等城镇基础设施和公共服务设施建设。实施“三北四期”、退耕还林、中德财政合作造林、凯迪生物质能源林等重点建设工程，建设高效的农业生产生态防护体系、城乡宜居的森林生态环境体系、持续稳定的生态安全体系。建立城乡一体的污染防治监控管理体系和监管运行机制，加大村庄整治力度，着力抓好“三清五改”，改变农村环境脏、乱、差的现状。

建立健全农村社会化服务体系。建立健全农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等村级公共服务站点，加强农村信息网络建设，为农民提供产前、产中、产后全方位信息服务。大力发展农民专业合作社，深入推进示范社建设，切实提高家庭经营和农业生产的组织化程度，鼓励他们采取产销直挂、连锁经营及网上交易等方式，拓宽农产品流通渠道。积极开展各类农业技术和职业技能培训，提高农民科技致富和农村剩余劳动力城镇就业能力。

建立覆盖城乡的就业和社会保障体系。建立城乡统一规范的人力资源市场和就业服务网络，为城乡劳动者提供便利的就业信息服务。完善农村最低生活保障制度，逐步扩大农村低保覆盖面，缩小城乡低保差距。建立完善农村社会养老保险制度、老年人基本生活保障制度、大病救助制度、救济救灾制度，逐步将试点单位的老年人、残疾人、孤残儿童以及需要救助的特殊困难人群纳入保障范围。建立健全覆盖城乡的社会保障信息网络，努力实现城乡居民“应保尽保”。

（五）创新机制体制，增强城乡一体化发展活力

建立服务“三农”的公共财政制度。按照“存量适度调整、增量重点倾斜”和“公共服务均等化”的原则，优化财政支出结构，加大转移支付力度，确保财政支农资金逐年增加。进一步增加用于支持城乡一体化重点项目建设的土地出让收益提取比例，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益。采取财政贴息、税收减免、适当补助等手段，引导社会资金服务农村基础设施建设和公共事业发展。

完善征地补偿和土地流转机制。严格执行同地同价，及时、足额向农村集体组织和农民发放征地补偿，并解决好失地农民就业、住房和社会保障等问题，使他们当前生活水平不降低，长远生计有保障。加快土地确权颁证工作进度，促进农村集体建设用地和农民承包地依法规范流转,推进农民宅基地置换，使土地向种养大户、龙头企业集中，提高农业经营规模，提升农业综合效益。

实行城乡一元化户籍管理制度。稳步深化户籍制度改革，取消农业和非农业户口的性质划分，并逐步放宽户口迁移的限制，引导人口随就业和住房合理、有序流动。按照承包地与宅基地分开、征地与拆迁分开的“两分开”原则，鼓励在城镇稳定就业的农民工家庭自愿退出宅基地使用权或土地承包经营权，到城镇购买经济适用房，享受城镇居民社会保障和公共服务。加快“城中村”、城镇危旧房、棚户区改造步伐，并按照属地化管理的原则，逐步建立起以常住人口为基础的社会管理、财政投入、转移支付和考核评价制度体系。建议在武山县先行试点，为全市推进一元化户籍制度改革探索经验。

构建支持城乡一体化的金融体系。深化农村信用社改革，依托农村信用联社组建农村合作银行或村镇银行，鼓励兴办直接为“三农”服务的多种所有制的新型投资开发组织，探索建立政府支持、企业和银行多方参与的农村信贷担保机制。加快金融支农信贷管理机制创新，从农户家庭经营的实际出发，采取农户家庭资产抵押贷款、自然人保证贷款及农业贷款担保公司担保贷款等方式，支持农户从事个体工商业。逐步试办农村住房抵押、农田承包经营权质押、农作物抵押等贷款担保方式，多渠道缓解贷款担保难的问题。支持发展农业保险，逐步形成以保险公司为主体，农业生产者互保为补充，政府适当补助的农业保险机制，降低农业经营风险。

2011年春季年轻干部培训班

冯荣：天水市委农村工作部

杨栋：秦州区太京镇

杜欣：天水市科技局

指导老师：李新一中共天水市委党校常务副校长、教授