中国共产党统筹城乡发展的指导思想更加明晰

一、中国共产党统筹城乡发展的指导思想更加明晰

城市与乡村作为经济社会发展的异质空间单元，有着不同的功能和作用。尤其是市场经济条件下，城市和乡村都是开放系统，二者的互动关系更为显著。国内外的实践表明，城乡经济社会发展不是孤立的运行过程，而是有着深刻的内在联系，在相互促进和相互作用中，共同推动城乡经济社会结构的转化以及进步和繁荣，实现城乡经济社会的协调发展。能否清醒地认识这个问题，关系到城乡发展的战略选择。

（一）中国共产党对城乡关系一以贯之的接力探索

新中国成立60多年来，中国共产党围绕城乡关系、工农关系进行了不断的理论和实践探索，最终形成了具有中国特色城乡统筹发展之路。

新中国成立初期，以毛泽东为核心的第一代领导集体大力强调农业的重要性及其基础地位，指出：“我国是一个农业大国，农村人口占全国人口的百分之八十以上”，“农民情况如何，对于我国经济的发展和政权的巩固，关系极大”。^[1]“发展工业必须和发展农业同时并举。”^[2]换言之，农业之所以重要，是因为它是各行各业发展的基础，没有这个基础其他领域特别是工业没法发展。由此可见，这个时期对农业的重视，更多是基于农业对工业发展的重要作用，而不是从农业本身的重要性和基础地位来认识的。

邓小平从农业和农村自身发展的视角，强调了农业的基础地位，指出“农业是根本”^[3]，“中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展。”^[4]“工业的发展、商业的其他的经济活动，不能建立在百分之八十的人口贫困的基础上。”^[5]农业和工业、农村和城市应“相互影响、相互促进”^[6]。

1995年，江泽民在中央农村工作会议上指出，市场经济越发展，工业化程度越高，越需要加强对农业的保护与支持。这是历史已经证明的客观规律。在发展社会主义市场经济的过程中，如果没有强有力的宏观调控，单纯靠市场调节，工业和农业发展差距，城乡居民收入差距，发达地区和欠发达地区经济发展的差距将会日益拉大。

2004年，胡锦涛在中央经济工作会议上明确指出：“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持‘三农’发展。”“坚持统筹城乡发展……充分发挥工业对农业的支持和反哺作用，逐步建立有利于改变城乡二元经济结构的体制，稳定、完善和强化对农业的支持政策，加快农业和农村经济发展，努力实现农民收入稳步增长，促进城乡良性互动、共同发展。”

自2003年底开始，中央农村工作会议上的讨论稿都会成为来年一号文件主题。从2004年至2013年，中央连续出台了10个指导“三农”工作的中央“一号文件”。它们是2004年的《关于促进农民增加收入若干政策的意见》；2005年的《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》；2006年的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》；2007年的《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》；2008年的《关于切实加强农业基础设施建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》；2009年的《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》；2010年的《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》；2011年的《关于加快水利改革发展的决定》；2012年的《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》和2013年的《关于加强发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》。分别以促进农民增收、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业和切实加强农业基础建设为主题，其核心思想是通过一系列政策措施，强调农业的基础地位，保障农民平等权利，给农村发展优先地位。系列文件勾勒出了新时期党和政府加强“三农”工作的战略思想，为形成相关政策体系，建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化的新格局，奠定了思想理论基础。

中国城乡一体化的战略思想，既有理论渊源，又有实践基础，是以马克思主义城乡融合思想为基础，立足中国城乡一体化的生动实践，逐步形成和确立的，是理论创新和实践推动交互作用的结果。说到实践，改革开放以来中国发生的巨大变化，最为集中地体现在城市，农村则相对滞后，要改变这种局面，必须实施城乡一体化发展战略。

“城乡一体化”的提法可以上溯到马恩，马克思、恩格斯曾经明确地将消灭城乡差别作为实现共产主义理想社会的重要目标和内容，并揭示了从城乡合一到城乡分离，再到城乡差别消失，是人类社会发展的客观规律。

城乡一体化在全国范围内的广泛和深入推进，始于2002年党的十六大。我国进入了推进科学发展的新阶段，城乡一体化被突出地提上了议事日程。党的十六大实现了关于城乡关系认识的一个重大突破，“统筹城乡经济社会发展”的论断就是在突破的基础上提出的，标志着中共对城乡关系和“三农”问题的认识达到了一个新的理论高度。

2003年10月，党的十六届三中全会，正式提出了科学发展观，首度提出“五个统筹”的科学发展理念，不仅将统筹城乡发展置于实现科学发展的总体布局之中，还位列“五个统筹”之首。

2004年9月，党的十六届四中全会上，胡锦涛总书记提出了“两个趋向”的重要论断，科学地揭示了工业化进程中农业和工业、农村和城市关系的演化规律，进一步提升了对农业和工业、农村和城市关系的思想认识。

2005年10月，党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出了建设社会主义新农村的历史任务。党对城乡关系的认识进一步深化和丰富。

2006年10月，党的十六届六中全会，审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，城乡一体化的战略思想和工作思路逐步明晰。

2007年10月，党的十七大在对十六大以来统筹城乡发展的理论和实践成果高度概括和深刻总结的基础上，提出了“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的论断，形成了从根本上解决“三农”问题、统筹城乡发展总体目标。

特别是2008年10月，党的十七届三中全会对我国城乡发展做出了科学判断和准确定位，指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”这标志着中国共产党形成了关于城乡一体化发展的系统理论。会议决定到2020年，城乡经济社会一体化体制机制基本建立，由此判断，城乡一体化的实现已进入倒计时阶段。

会后，在城乡一体化战略思路的指导下，在不断总结各地实践经验的基础上，党中央开始大力部署实施城乡一体化战略，推进我国城乡一体化发展已上升为一项重大的战略任务。

2010年10月，党的十七届五中全会，通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，提出在“十二五”时期，要按照推进城乡经济社会发展一体化的要求，搞好社会主义新农村建设规划。也就是说，城镇化和新农村建设不能撇开城乡一体化发展的前提而孤立地进行。这是城乡统筹发展理念的进一步提升。

2011年12月，中央农村工作会议总结了“十一五”的5年，是农民物质利益和民主权利得到有效保障的5年，是现代农业加快发展、新农村建设加快推进、城乡关系发生深刻变化的5年。而且积累了解决“三农”问题的宝贵经验。把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，作为“十二五”时期农业农村工作的重要指导思想，并强调着眼统筹以增添农村发展的活力。

2012年12月，中央农村工作会议强调，要加大统筹城乡发展力度。此次会议继续强调了历年来的三大重点，即保供给、促增收、城乡统筹，2013年的亮点是在着重政策连续性的同时，首次提出创新农业生产经营体制机制，并置于十分重要的高度，这既是政策的创新，同时也突显出在新的发展中，我国农村经济面临新的瓶颈，必须通过体制机制的创新才能实现前三大目标。

综上，统筹城乡、和谐发展的战略思想是中国共产党在全面建设小康社会的历史进程中提出的。党的十六大以来，以胡锦涛同志为核心的党中央，不断推进党的理论创新，科学发展观和构建社会主义和谐社会就是全党深化理论创新形成的标志性成果，推进城乡一体化发展和建设社会主义新农村则是围绕贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会提出的重大举措，是全面建成小康社会目标的坚实基础，只有扎实推进城乡一体化发展和社会主义新农村建设，才能保障科学发展和社会和谐这一主题的落实。

这一发展战略和发展思路，将解决“三农”问题置于整个社会经济发展的整体框架下，突破了就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的局限。

（二）中国共产党城乡一体化发展的战略思路

发达国家和一些发展中国家的经历和经验清楚地表明，在推进现代化建设的过程中，必须通过一系列制度设计，使处于弱势地位的农村、农民在经济发展上得到支持，解决好城乡关系和城乡协调发展的问题。若把推进城镇化和新农村建设孤立起来，两者都不会走远。

连续十年的中央一号文件集中展现了中央推进城乡一体化发展的战略和决心，体现了中央解决“三农”问题战略逐渐具体化与系统化。统筹城乡是战略思路，保证粮食安全与增加农民收入是总体目标，以工补农、以城带乡是战略取向，建设社会主义新农村、提高农业综合生产能力则是具体路径或言手段，统筹、均等、交融、协调、平等是城乡一体化的关键词。

1．为农业现代化增添活力和后劲

新型城乡关系，需要现代化的新型农业。从“四化”同步发展的视角看，随着工业化、城镇化的加快推进，信息化滞后，需要跟进，农业现代化的短板也是显而易见的。

（1）培育新型农业生产经营主体，解决谁来种地的问题

第二次全国农业普查表明，全国共有农业生产经营户1.98亿户，其中纯农户1.67亿户。当前伴随农业机械化快速发展，农业科技创新加快推进，农业社会化服务蓬勃兴起，发展农业规模经营的基础条件日渐成熟。对此，中央做出了及时的安排。

2013年的中央一号文件强调，要着力培育新型农业生产经营主体，以充分激发农村生产要素潜能。前提是尊重和保障农户生产经营主体地位，以自愿为原则。这意味着既要注重引导一般农户向采用先进适用科技和现代生产要素的方向转变，又要采取奖励补助等多种办法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场，鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多类型、多元化的农民合作社。在不断提高农户生产经营集约化、专业化水平的同时，发展多种形式适度规模经营，形成农户、农民合作社、龙头企业之间相互合作、优势互补、互惠互利的新型生产经营组织形式。

目前全国土地流转规模占土地承包合同面积的20％，近2.6亿亩，大多数是农民自愿的。创新农业经营体制必须守住一条底线，就是要尊重农户的生产经营主体地位，保障农民的土地承包经营权。

（2）解决土地问题，从根本上为广大农民谋利益

土地不仅是农业最重要的生产资料，也是农民最重要的资产，是农民的命根子。土地制度也是农村的基础制度，是农民的最根本利益所在。稳定现有土地承包关系并保持长久不变，是对农民安心务农的激励，也是留住农村高层次人才的定心丸。

中央要求，要抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度。坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度。规范土地流转程序，逐步健全县、乡、村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设。

在谈到土地流转和稳定土地承包合同时，国务院发展研究中心副主任韩俊表示：农民权益易被侵犯，根本原因是我国土地制度与管理体制改革还不到位，核心是在农民土地权益保护方面仍存在重大制度缺失。

中国社科院学部委员、农村发展研究所原所长张晓山解读了土地流转和稳定承包合同的深远意义：首先，我国的现代化过程，在某种程度上说就是土地增值和土地资本化的过程，而农地资本化后增值收益的分配问题一直是利益相关者关注的重点；其次，这部分资本化的土地资源如分配和使用得当，完全可以支付消除城乡二元结构、促进城乡经济社会协调发展、实现农业现代化所需的运作成本，从而使农民能真正享有土地增值收益中应得的份额，合理分享城镇化的“红利”，所以，在未来十几年间，农村土地资本的分配方式与分配格局在很大程度上将左右城乡经济发展一体化的进程；再次，这是对“三农”发展最大的“多予”和“少取”；最后，在相当长的时期，农村土地制度改革将在深化农村改革、统筹城乡发展、形成城乡经济社会发展一体化新格局的大战略中处于关键性位置。

（3）创造良好的政策和法律环境，增强农业的职业吸引力

如何保护农民一直是一个重要的社会问题。20世纪60年代前后，当工业化发展到一定程度时，西方发达国家先后通过制定农业宪章，大张旗鼓地着手解决保护农民利益的问题。最早的是瑞士1951年制定的《农业法》，1955年德国紧随其后颁布了《农业法》，1957年荷兰也制定并颁布了类似的新法案，用以促进农业、渔业产品生产和销售，并对其价格及其形成做了相应规定。法国《关于农业发展方向的法律》是在1960年发布的。

这些法律的一个核心，就是正视各国经济发展中存在的工农和城乡差别问题，基于公平和正义原则，以法律的形式确立农村发展的目标和准则。

2013年中央一号文件强调，要引导农户采用先进适用技术和现代生产要素，加快转变农业生产经营方式。采取奖励补助等多种办法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场。大力培育新型农民和农村实用人才，着力加强农业职业教育和职业培训。充分利用各类培训资源，加大专业大户、家庭农场经营者培训力度，提高他们的生产技能和经营管理水平。制订专门计划，对符合条件的中高等学校毕业生、退役军人、返乡农民工务农创业给予补助和贷款支持。

（4）创新农村社会管理，提高农民的组织化程度

农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体。要大力支持发展多种形式的新型农民合作组织。

2013年中央一号文件指出，要按照积极发展、逐步规范、强化扶持、提升素质的要求，加大力度、加快步伐发展农民合作社，切实提高引领带动能力和市场竞争能力。鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社，政策重点扶持示范社作为。安排部分财政投资项目直接投向符合条件的合作社，增加农民合作社发展资金，用以支持合作社改善生产经营条件、增强发展能力。逐步扩大由合作社承担农田水利建设、农技推广等涉农公共产品供给的规模。抓紧研究修订农民专业合作社法，创新适合合作社生产经营特点的保险产品和服务，探索合作社联社登记管理办法，从人财物、规范和服务等多方面保证合作社的健康运行和发展。

农民合作社是带动农户进入市场的基本主体。统计显示，入社农户的收入通常比其他农户高出20％以上。2013年中央一号文件将加大对合作社的扶持力度，分级建立示范社名录，作为政策扶持重点。安排部分财政投资项目直接投向符合条件的合作社，引导国家补助项目形成的资产移交合作社管护，增加农民合作社发展资金。在税收和信贷方面，合作社也将享受到优惠政策。

（5）鼓励并扶持农业的产业化，用好市场这个杠杆

《中共中央国务院关于加强发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》指出，创建农业产业化示范基地，推动龙头企业与农户建立紧密型利益联结机制，采取保底收购、股份分红、利润返还等方式，让农户更多分享加工销售收益。鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。增加扶持农业产业化资金，支持龙头企业建设原料基地、节能减排、培育品牌。逐步扩大农产品加工增值税进项税额核定扣除试点行业范围。适当扩大农产品产地初加工补助项目试点范围。

由于长期存在的城乡二元结构的影响，农民不仅在收入上与城市居民有较大差距，农村社会事业发展也严重滞后于经济发展，农民在享受最基本的公共服务和社会福利方面与城市居民的差距很大。农业政策的终极目标，就是改善或提高农业生产力，缩小农业与其他产业的生产力差距，增加农业就业人员所得，并享有平等生活。虽然这是一个较为长期的过程，但通过国家政策的调整，改变初次分配和二次分配方面的国民收入分配格局，在较短的时间内缩小城乡之间、发达地区与欠发达地区之间的基本公共服务和社会福利差距是可能的。

2．用好财政支农补贴，为农业助力

（1）持续加大农业补贴力度，让农业获得合理利润

目前，我国农业进入了高投入、高成本、高风险发展时期，为适应新的客观要求，必须更加自觉、更加坚定地加强对农业的支持保护。要在稳定、完善、强化行之有效政策的基础上，着力构建“三农”投入稳定增长的长效机制，确保总量持续增加、比例稳步提高。

中央提出，按照增加总量、优化存量、用好增量、加强监管的要求，一是不断强化农业补贴政策，完善主产区利益补偿、耕地保护补偿、生态补偿办法，加快让农业获得合理利润、让主产区财力逐步达到全国或全省平均水平。二是继续增加农业补贴资金规模，新增补贴向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜。三是落实好对种粮农民直接补贴、良种补贴政策，扩大农机具购置补贴规模，推进农机以旧换新试点。四是完善农资综合补贴动态调整机制，逐步扩大种粮大户补贴试点范围。五是继续实施农业防灾减灾稳产增产关键技术补助和土壤有机质提升补助，支持开展农作物病虫害专业化统防统治，启动低毒低残留农药和高效缓释肥料使用补助试点。六是完善畜牧业生产扶持政策，支持发展肉牛肉羊，落实远洋渔业补贴及税收减免政策。七是增加产粮（油）大县奖励资金，实施生猪调出大县奖励政策，研究制定粮食作物制种大县奖励政策。八是增加农业综合开发财政资金投入。

（2）用好财政支农补贴，给农民种粮托底

2004年的中央一号文件提出对农业生产进行直接补贴，即种粮补贴、良种补贴和农机购置补贴，后来增加了农业生产资料价格综合补贴。补贴规模已由2004年的140多亿元增加到2012年的1653亿元。

2013年的中央一号文件明确提出，新增补贴一是要向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体倾斜。目的就是转变“撒芝麻盐”的补贴办法，把补贴发到真正肯种地、能种地、会种地者的手中，更好地发挥补贴对培育新型经营主体的引领和导向作用。对于种粮大户，目前全国尚无统一标准，但原则上种粮大户户均种植规模不能低于30亩。二是现代农业生产发展资金重点支持粮食及地方优势特色产业加快发展。

（3）有效发挥财税杠杆与金融政策的合力

中央要求，一要充分发挥政策性金融的作用，加大商业性金融支农力度，运用合作性金融的合力，确保持续加大涉农信贷投放。二要创新金融产品和服务，优先满足农户信贷需求，加大新型生产经营主体信贷支持力度。三要加强财税杠杆与金融政策的有效配合，落实县域金融机构涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴、农户贷款税收优惠、小额担保贷款贴息等政策。四要强化农业发展银行政策性职能定位，探索农业银行服务“三农”新模式，鼓励国家开发银行推动现代农业和新农村建设。五要加强涉农信贷与保险协作配合，建立多层次、多形式的农业信用担保体系。扩大林权抵押贷款规模，完善林业贷款贴息政策。六要健全政策性农业保险制度，完善农业保险保费补贴政策，加大对中西部地区、生产大县农业保险保费补贴力度，适当提高部分险种的保费补贴比例。七要推进建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。八要支持社会资本参与设立新型农村金融机构。同时，鼓励社会资本投向新农村建设。引导国有企业参与和支持农业农村发展。鼓励企业和社会组织采取投资筹资、捐款捐助、人才和技术支持等方式在农村兴办医疗卫生、教育培训、社会福利、社会服务、文化旅游体育等各类事业，按规定享受税收优惠、管护费用补助等政策。落实公益性捐赠农村公益事业项目支出所得税前扣除政策。鼓励企业以多种投资方式建设农村生产生活基础设施。

这意味着财政支农已经进入了新的阶段，从加大农业的财政投入，发展到有效发挥财税杠杆与金融政策的合力，由输血到加强造血机能。

3．以生态和经济协调为前提促进城乡接轨

良好的生态环境是城乡居民健康和城乡经济社会发展的前提条件，工业社会所伴随的工业化和城市化，已然使人类感到了资源、环境与经济社会发展之间的功能紧张。因此，新型城乡关系，一定要倡导绿色经济、低碳发展和循环产业，一是城乡可持续发展的需要，二是城乡生态权益平等的体现，三是生态功能互补、生态文明共建、生态效益共享的主题。

为此，2013年中央一号文件要求，一要加强农村生态建设、环境保护和综合整治，努力建设美丽乡村。二要加大三北防护林、天然林保护等重大生态修复工程实施力度，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。三要巩固退耕还林成果，统筹安排新的退耕还林任务探索开展沙化土地封禁保护区建设试点工作。四要加强国家木材战略储备基地和林区基础设施建设，提高中央财政国家级公益林补偿标准，增加湿地保护投入，完善林木良种、造林、森林抚育等林业补贴政策，积极发展林下经济。五要继续实施草原生态保护补助奖励政策。六要加强农作物秸秆综合利用。搞好农村垃圾、污水处理和土壤环境治理，实施乡村清洁工程，加快农村河道、水环境综合整治。七要发展乡村旅游和休闲农业。八要创建生态文明示范县和示范村镇。开展宜居村镇建设综合技术集成示范。

这必然要求城乡一体化发展以生态和经济的协调为前提，淘汰存在严重污染的产品和工艺，大力发展绿色产业，减少资源消耗；选择环境保护与经济健康发展相统一的产业结构、生产结构、能源结构、技术结构和消费结构；在生态保护区、限制开发区给予财政投资贷款支持，加大投资税收优惠，引进外资和国外先进技术等措施，促进绿色产业的发展。既要充分发挥资源优势，又要充分发挥保护区的多种功能。加强生态法制建设，将生态与经济协调发展的理念纳入立法。