酒泉市移民区经济社会发展的制约因素分析

第三节　酒泉市移民区经济社会发展的制约因素分析

一、基本建设方面的制约因素

1.有较多的短缺漏建设项目

建设标准低,基础设施配套不完善。疏勒河移民安置项目在立项之初,为了争取能顺利通过世行项目评估,在项目论证时压缩了社会发展方面的资金,而仅仅以工程建设部分申请国家立项,项目规划没有涉及移民区社会发展的乡镇站所的建设。规划中没有建设配套的乡镇林业管护站、农业技术服务站、畜牧站、电管站、水管站等农经服务机构,没有文化、科技、公安、司法等社会管理机构。学校、卫生院没有配备相应的办公设施。

现已实施的移民安置基础设施建设、农田水利工程、农林牧配套等项目也是以九十年代初的标准设计建设的,只能为移民群众提供一些最基本的生产生活条件。例如:项目区农田水利工程建设包括开垦耕地、修建渠道每亩投资标准仅为295元。从瓜州、玉门项目区目前运行的实际情况看,工程项目建设还存在较多的缺陷。另外,疏勒河工程项目修建渠道建设由于项目建设总体规划的调整和变动,许多应该建设的项目被削减,经政府组织等相关部门清查梳理,约有125个项目需要开工建设,需要资金近3.2亿元。从项目区实际建设情况看,还有5个大项14小项工程需要继续完善。

2.基础设施建设滞后

由于移民区农田水利工程在设计和施工方面存在问题,农田灌溉渠道设计不尽合理,部分斗农渠过水量小而控制灌溉面积过大,不能完全保灌,而且经过几年运行均有不同程度的破损。部分已建成的渠道存在渠低地高,部分水利设施不配套,一些村组农田无法灌水。由于管护不到位,维修不及时,部分水利设施破损严重,影响农业生产的正常进行。加之建设周期较长,地理条件差,渠道破损严重,渗漏严重,生产成本增高。现有1096.8公里渠道无法满足灌溉,其中,支渠161公里、斗渠351.8公里、农渠584公里。

3.电力设施不配套

已建成的电力设施设备,相当一部分达不到建设规范和标准,10KW输电线路长度远远超出国家规定的15公里供电半径,缺少应有的变电站所,电损严重,且电力网络目前还没有纳入农村电网进行管理,农用照明电价高达0.8～1元,用户无法承受,还有近1500户移民没有实现电网入户。

4.移民乡村道路交通条件较差,部分村组道路不畅

项目建设初期修建的一些沙石道路,路况基础差,部分路段车辆通行困难。一些村组道路没有按计划铺筑黑色路面和砂砾路面,简易道路占移民乡村道路总里程的84%,群众出行难的问题十分突出,给群众的生产生活和出行带来了极大的不便,影响了经济繁荣与发展,移民群众意见比较大。

5.农田林网配套率低

新建移民乡镇农田林网配套率低,大部分耕地没有建设防护林、防风林。重点风沙口因土地开发,沙漠化程度加剧,生态进一步恶化,植树造林的任务非常重。有近10.9万亩农田没有实现林网化,加之因盐碱、板结而撂荒或弃耕,土地沙漠化趋势严重,局部地域已形成了流沙地,新的风沙口正逐步形成。基本农田防护林网建设滞后,抗御自然灾害的能力弱。

一是部分移民区造林成活率、保存率低。部分移民生态意识薄弱,不重视造林绿化,即使栽植了苗木,但由于树种选择不当、管护措施不到位、灌溉水资源紧缺等原因,导致造林质量差,苗木成活率、保存率不高,致使年年造林不见林。目前,移民区当年造林成活率平均为78.5%,造林保存率平均为60%,最低的不足30%。金塔县羊井子湾乡虽然建设十多年,但造林保存率仅为50%,农田林网化率不足40%。移交玉门市、瓜州县管理的独山子、沙河梁湖三个疏勒河移民项目区农田林网不配套,其中独山子项目区完成造林6000亩,但保存下来的不足500亩。

二是部分移民区在规划之初没有进行林业规划或规划不当。一些移民项目区在设计及建设过程中,没有按项目实施方案完成生态林的建设和投资,也没能按照市、县的林业生态建设规划营造生态林网,更没有制定乡镇具体造林绿化近期和远景规划,造林随意性较大,个别造林地点、林网走向选择不当,农田林网防护效益差,农耕经济发展无绿色屏障保护。

三是受资金和项目因素制约,林业生态建设难度大。有的移民区虽然在移民区项目建设过程中,安排了一定的资金进行生态恢复和林业建设,但实际生态建设投入较少,资金落实不到位,且后期林木管护无法保障,所以总体效果较差。一些非计划移民,自己没能力搞渠、路、林等基础设施建设,又不愿意交纳基础设施建设费,一定程度上加大了移民区林业生态建设的难度。

二、生产发展方面的制约因素

1.农业新科技推广普及率较低

移民项目中没有规划建设农技推广站所及相应的服务设施,无农业科技服务体系和农技人员,无法开展农业技术培训。移民群众缺乏灌溉农业种植生产技术,只能自己摸索或依靠家乡传统经验,种植自己熟悉的小麦、大麦、荞麦等作物,目前还无法掌握适应本地水土气候条件的粮食、棉花、瓜菜、酒花等作物的种植技术。

2.移民乡镇农业机械化程度低

移民农业生产与本地农业机械化程度相差悬殊,移民农业机械化程度低,移民家庭没有基本的农业机械,移民发展生产需要租用当地农民的农业机械,大大增加了移民群众运用农用机械进行生产的成本。同时,移民区没有规划建设农机油料供应站,大大增加了移民群众运用农用机械进行生产的成本。

3.基本农田地力较差

酒泉市各类移民区共开垦荒地45.8万亩,已经耕种42.6万亩,还有2.3万亩土地因改造难度大而撂荒。移民区土壤盐碱沙化率平均达56%,双塔、独山子、沙河、七墩、梁湖、广至等移民区的土壤盐碱沙化程度高达70～ 80%,基本农田中80%属于中低产田,需要进行大规模、长时间的洗盐排碱和中低产田改造。移民乡镇新开垦的耕地大多为盐碱地、漏沙地,盐碱化程度严重,土壤质量差,产出效益低,虽经移民多年来进行精心耕作,但绝大部分耕地土壤贫瘠,耕地板结,可种植农作物单一,且农作物亩产很低,有时甚至绝收。目前农户耕种的土地中,因为大部分是盐碱地,作物需水量大、出苗率低,因此移民在生产中要投入比当地农民更多的种子、化肥,浇水次数也要多2～3次,亩均产粮100公斤左右,扣除投入成本后几乎没有什么效益。移民经济条件差,对土地投入少,部分移民还没有掌握灌溉农业的技术技能,地力改造缓慢,移民从种植业上获得的收入非常有限。

据调查,在疏勒河项目区所开发的土地中60%以上的耕地为中、重度盐碱地和风蚀地。虽然在项目规划中建设了部分排碱设施,但排碱功能有限,移民群众又缺少改造的能力,导致部分已开垦耕地至今无法耕种。2007年,项目区播种面积不足开发面积的一半,在播种面积中也只有部分耕地能达到三、四百斤的产量。

如瓜州县移民区需改造的低产田面积达到22.85万亩,占移民总耕地的80%。其中,盐碱地面积16.57万亩（重度盐碱地达到7.92万亩）,占移民总耕地的58%；板结地面积6.28万亩,占移民总耕地的22%。

瓜州县九甸峡移民区经省土肥站对安置区土地进行抽样检测,部分土地为不适宜农作物生长的板结地,且盐碱化严重,已经分配的2.7万亩土地中,有2000亩经过2至3年的改良,基本达到农作物正常出苗生长；有8000亩经过3至5年的改良,基本达到农作物正常出苗生长；有1.7万亩的重度板结地,改良难度非常大。

酒泉市移民主要安置在乡镇边缘和各农林场站,移民点大多靠近戈壁滩,近几年自然环境虽然有所改善,但还是相当恶劣。恶劣的生产生活条件使部分移民因无法维持正常的生产生活而重返原籍,严重影响群众脱贫和区域经济的发展。

4.移民乡镇企业基础薄弱

移民区乡镇企业、产业基础几乎为零。发展乡镇企业、重点产业、特色产业缺乏项目和资金。产业发展亟待科学详实的研究和论证。

三、社会发展方面的制约因素

1.学校教学设施简陋

移民区教育资源短缺,教育事业发展存在严重缺陷。移民区学校校舍及附属配套设施严重不足,缺乏必要教学设施设备。大多数移民安置点已建成中小学校舍面积都不符合“普九”标准,不能完全容纳所有适龄儿童入学,要满足移民区现有学生上学,还需要扩建校舍2.89万平方米,并配备必要的教育教学设备。已建成的中、小学校园没有进行硬化和绿化,部分设施已损毁,应配备的电教室及配套设施、实验室及实验仪器、图书室及配套设施、图书、计算机、体育器材、运动场地等设施设备建设几乎为零。师资力量不足,缺少配套的高中教育、民族教育。部分移民安置点学生上学路途较远,最远达25公里,远远超出了国家规定的服务半径3公里的要求。移民只能将子女送到就近的乡镇中小学就读,遥远的路途和高昂的借读费用导致相当部分的移民子女辍学在家。这部分辍学少年在成为新一代文盲的同时,其违法犯罪行为,给社会带来了新的不稳定因素。

2.卫生防疫工作机构不健全

卫生防疫工作严重滞后,新建的卫生院、卫生所场地不足,无医护人员、无设备,根本无法满足移民安置区基本医疗和防疫工作的需要,移民看病难的问题比较突出。乡镇卫生院没有住院部和疾病隔离区,开展正常医疗服务工作所必需的氧气瓶、X光机等基本配套设施一无所有,医务工作人员严重不足,专业技术水平较低。缺少防疫工作人员和必要的防疫设施。一些偏僻的移民点没有规划建设村卫生所,部分村组群众看病就医路途较远。由于移民群众经济困难、文化落后、免疫意识差,疾病免疫工作在移民中无法进行,一些传染性疾病也由移民传染给当地群众。移民区公共卫生安全存在极大的隐患,大量的移民使传染性病源的不可预测性因素增多,2003—2006年就曾先后在移民区发生过群体性细菌痢疾和麻疹疫情。移民安置县原有的医疗条件和设施设备在较长一段时间内并没有得到增加和补充,无法与人口增长的速度相适应。

3.社会管理服务体系不完善

移民基地建设以来,公安派出所、法庭、计生服务站、信用社等一系列社会管理机构和服务机构,在项目规划中没有立项建设。由于移民在酒泉有稳定的种植收入,在原籍有优良的生活环境,部分移民成为在酒泉生产、原籍生活的“侯鸟”,致使各类统计数据不准,出工出力的公益劳动无法正常开展,许多政策难以落实。学生在迁入地上学,享受的“两免一补”的转移支付却拨在迁出地,造成政策落实的“错位”。移民区域内治安较乱,超计划生育问题和宗教矛盾问题突出,群众有了纠纷打官司难、发展生产贷款难等问题。

4.基层管理政权机构不健全,干部队伍缺口大

移民区社会管理秩序混乱,个别地方呈无政府状态。有些移民点只是临时指定负责人,由于报酬低或无报酬,负责人缺乏工作积极性。原籍政府难管理,所在地政府由于体制不顺而无法管理,整个移民点的管理呈现出无政府状态,各项方针政策根本无法得到有效落实,农民的合法权益也得不到有效保障,严重制约了经济社会的健康稳定发展。移民安置区出现一个地方一个政策、一个单位一个办法的状况,致使在移民管理上政出多头,管理混乱,一些国营农垦企业只管租地收租金,对移民的其他问题不管不问。一些移民点至今还没有党和政府的基层组织,社会管理呈无政府状态,极个别的地方甚至由移民自生自灭,成为社会管理中的真空地带。

移民基地原先设有工作站,工作站工作人员工资待遇由原移出地政府供给。移交后,工作站的一部分同志返回了原籍,村组一级无党组织和正规的管理机构。村组干部人数少,素质参差不齐。尤其是有一定文化程度,懂得党和国家民族政策,工作水平和能力较高,号召力较强的少数民族干部奇缺。原有的村组干部因工资待遇不明确,意见情绪大,村组管理较乱。

5.文化设施建设严重滞后

移民点没有配套建设乡（村）文化站（室）等设施,没有配套建设为农村服务的广播电影电视传输设备和基础设施,现有的广播电视设施收不到当地广播电视台发射的视听信号,群众了解不到移入地党委、政府的方针政策,接受不到先进的农业科技信息及发展经济的信息。移民基本没有文化娱乐活动,文化生活相当匮乏,移民群众的精神面貌普遍不佳。处于日出而作、日落而息的传统耕作状态。

四、生态环境方面的制约因素

1.水资源严重不足

随着移民工程的相继实施,水资源不足的问题非常严重,表现为:

一是移民垦荒导致耕地大幅度增加,林草植被大面积减少。如瓜州县,耕地面积由上世纪八十年代的19.8万亩增加到目前的49.3万亩,增长了2.5倍。移民垦荒及配套设施占地致使林草植被面积减少近50万亩,同时加剧了水资源供需矛盾,灌溉用水每年缺口达1亿立方米,79%的耕地被迫采取不同程度的井灌。

二是截流打井导致地下水位急剧下降,荒漠化程度加剧。由于疏勒河上游昌马水库建设中广泛应用防渗措施,加之向玉门赤金峡水库大量调水,使疏勒河上游来水量锐减,地下水补给严重不足,水位持续下降。“两西”移民项目、疏勒河流域农业开发及移民安置项目实施以来,为满足移民区耕地灌溉和人畜饮水需要而大量打井,使机井数量由上世纪八十年代的238眼增加到目前的1409眼,增长了5.9倍,其中移民区有机井228眼。据水利部门监测,由于超采地下水,大部分移民区地下水位与上世纪七十年代相比平均下降了近20米。瓜州县双塔地区近5年内地下水位下降了4米,西湖、瓜州、南岔、县城一带地下12米以上已经难见地下水。2000年以来,地下水位已累计下降4米,局部地方下降6～8米。全县57座塘坝中有34座存在不同程度潜流断流,20座因枯水而废弃,占塘坝总数的35%。特别是瓜州县泉水灌区内的布隆吉乡、锁阳城镇桥子村地下水位的下降,已严重影响到了群众生产生活和生态保护。

2.地面植被破坏严重,荒漠化加剧

由于移民群众的生活普遍比较困难,无力购买生活燃料,为了生存,除用农作物秸秆解决燃眉之急外,大多数燃料特别是冬季取暖都是靠采伐周围甘草、红柳、白刺、梭梭等天然植被来解决。由于移民群众法制观念淡薄,破坏生态环境的违法行为时有发生,部分移民在草场围栏内大量采挖甘草、白刺,给当地生态环境造成了严重的破坏。大量的野生天然植被遭到严重破坏,乱砍滥挖导致天然植被保有量下降,使本来就脆弱的生态环境更加恶化,给生态保护造成很大压力。

如瓜州县,自“两西”与疏勒河移民项目实施以来,有序移民3.8万人,无序移民1.3万人,开发土地超过20万亩。由于移民过度开荒,天然草场面积减少27.6万亩,湿地面积减少287万亩,戈壁荒漠草原减少391万亩,盐生草甸草原减少35.2万亩,草原草层平均高度降低20.39厘米,植被覆盖度减少32.4%,全县75%的草地植被生态严重退化,“三化”面积达到300.99万亩。无序和无限量的开垦荒地因为受投入资金制约,水利灌溉等基础设施建设速度缓慢,无法满足已开垦土地灌溉和耕种的需要,使其已开垦的土地形成沙化,而且沙化土地面积不断扩大,已经对移民区形成合围之势。移民开发区生态严重恶化,但建设经费严重不足,生态治理恢复缓慢。

大量移民开发垦荒,使荒漠化、沙漠化呈扩大趋势,造成扬沙天气和沙尘暴增多,生态环境进一步恶化。近年来大风扬沙天气频频出现,仅瓜州县近两年沙尘暴天气出现的次数就比过去有明显的增加,5级以上的大风扬沙天气达41次之多。生态环境日益恶化,荒漠化、沙漠化、沙尘暴影响日趋严重。对酒泉市农村和农业经济的发展造成了极为不利的影响,每年因风沙危害造成的直接经济损失以及耕地沙化,沙尘污染、土地生产力下降等间接经济损失近千万元。

上游截流,下游垦荒,超采地下水,使地下水位急剧下降,使本来就稀缺的地下水资源大量减少,境内许多野生植被日益枯萎,草场和湿地锐减,土地大面积沙化、盐渍化。因此要全面落实国家、省、市、县制定的生态建设政策和环保法规,加大执法力度,严厉打击乱打井、乱移民、乱开荒、乱挖滥砍地面植被的“四乱”行为,切实保护生态环境。

五、移民自身方面的制约因素

1.文化水平低,思想观念较为落后

移民迁出区社会状况的一个显著特征是文化教育落后,文盲、半文盲人数占总人口的46%,是酒泉市的3.67倍。每千人大学、小学、初中和高中文化程度都大大低于全省和酒泉市的平均水平。而酒泉市文化教育事业发展较快,各类文化程度人口所占比例,高于全省平均和迁出区水平。

移民大多来自贫困地区,办学条件较差,收入水平较低,接受义务教育的意识淡薄,失辍学现象比较严重,移民群众人均受教育年限不足5年,比当地平均水平少3.6年。“两西”移民小学、初中入学率接近当地平均水平,疏勒河移民小学、初中入学率不到90%和80%,分别比当地低10%和20%。酒泉市移民区高中阶段入学率不足40%,远远低于当地90%的水平。一些回族、东乡族家庭,家长让孩子到清真寺做小满拉,当寺院的宗教学徒,一些家长认为笨孩子才要到学校上学读书,聪明孩子不用上学就会做生意。无视义务教育法,使孩子不能接受义务教育。一个地区的未来发展主要取决于区内人们的受教育程度,特别是青少年一代的文化科技教育程度,如果不加大扫盲力度,改变适龄儿童受教育状况,会影响移民区的未来发展能力。

2.劳动生产和外出务工技能低

由于移民大都来自贫困山区,来自旱作农业地区,习惯靠天吃饭,种“撞”田,耕作方式原始简单,不熟悉移民安置区的气候特征及灌溉技术和耕作技术要求,移民群众大多对灌溉农业不适应。生产工具落后,生产方式比较原始,农业机械几乎没有,大部分生产只能靠人工操作,生产效率低下。普遍文化水平低,接受农业新技术的能力弱,不能够很快地掌握当地成熟的农业生产技术,造成土地产出效益低。

由于移民经济条件差,文化水平低,知识技能差,外出务工没有路费、基本生活费,在原迁出地也没有参加过劳动技能培训,缺乏出去创业的技能、观念和胆识,劳务输出少,干的活脏、苦、累,但收入低。

九甸峡库区移民项目论证早,实施晚,有些移民知道早晚要搬迁,没有心思在原籍发家致富,听天由命,搬迁来时家庭财富很少,家具用品少而简陋,农业生产用具也很少。生产条件比当地农民差,加之离乡背井,重建家园,困难比较多、负担比较重,发展经济投入不足,使之与当地农民生活水准和收入差距较大。

3.老弱病残人口在总人口中所占比重相对高

多种原因导致迁入的移民中文盲人口、残疾人口比例较大。如九甸峡库区移民的移民类型分为四种——搬迁安置、就地后靠、投亲靠友、自谋职业,其中搬迁安置的移民占多数。移民项目实施时,移民迁出区有些能力强、家底好、身体强壮的人口,在原籍生活得比较好,发展能力强,不愿离开原籍,或宁愿到比酒泉更好的地方去发展。迁出区的有些地方因为山大沟深,交通不便,生产生活条件差,通婚范围狭窄,出生人口身体智力素质低下。移民本来就是贫困人口,营养状况不佳,甚至吃不饱肚子,原籍有些地方医疗条件差,贫病交加,成为贫弱无劳动能力或劳动能力低的人口。劳动生产能力低的弱势人口只有服从安置迁移,但农业生产劳动强度大,需要强壮的农业劳动人口。移民大多享受低保,自身发展能力弱,需要国家加大扶持力度。