甘南藏区发展中税收制约因素分析与改革建议

甘南藏区发展中税收制约因素分析与改革建议

■　甘南州国税局课题组

甘南藏族自治州是全国30个民族自治州、10个藏族自治州之一，位于甘肃省南部，甘、青、川三省交界处，是青藏高原、黄土高原和陇南山地的过渡地带，地势西北高东南低，积石山、西倾山、岷山由西向东蜿蜒，平均海拔3000米左右，年均气温1.7℃，幅员面积4.5万平方公里，占全省总面积近十分之一。自治州成立于1953年，辖夏河、玛曲、碌曲、卓尼、迭部、临潭、舟曲七个县和合作市。州内有藏、汉、回、土、蒙等24个民族、总人口68.03万，其中藏族人口37.9万，占总人口的55.7%。

甘南州是一个自然条件差、经济落后、税源稀缺，目前仍然处于底子薄、欠发达、欠开发、经济总量低、产业结构性矛盾突出的少数民族地区。2009年，甘南州国民生产总值57.7亿元，仅占全省的1.4%,在全国30个少数民族自治州中排在第25位；地方财政收入为3.01亿元，仅占全省的1%；全州大口径财政收入5.46亿元，仅占全省的0.9%；全州可用财力为23.3亿元，而其中19.7亿元的一般性转移支出都规定了明确用途，当年全州可供地方支配的可用财力仅为3.56亿元，地方财政自有财力仅占当年可用财力的15.3%。大多数综合经济指标一直排在全省14个市（州）的末位；实现小康程度比全省低33%，总体落后近10年，与全国差距更大。2009年地方财政自给率只有4.94%，加上财源结构单一，“吃饭”与“建设”的矛盾突出。

一、制约甘南州经济发展的主要因素

（一）经济因素

1.资源开发上仍缺乏相关政策的扶持。甘南州与全国其他少数民族地区一样，拥有明显的资源优势，目前，全州虽初步形成以水电资源开发、采矿冶金、畜产品、旅游产品开发和藏中药产业为主的五类特色优势产业。但是资源开发上仍缺乏系统性的规划和相关政策的扶持，资源优势还不能很好地转化为经济优势。如：甘南境内河流众多，草原、森林广袤，高原湿地独特，河流众多，是黄河、长江上游重要水源补给生态功能区。水能资源得天独厚，黄河、白龙江、洮河、大夏河四条河流及其120多条支流纵横全州，水力资源理论蕴藏量361.37万千瓦，占全省水能总蕴藏量的21%，可利用量215.86万千瓦，目前仅开发利用占可开发量的24.5%，还有相当部分水能没有得到很好发挥。

2.不同经济类型发展不平衡，税收结构单一。2009年，全州国有企业和股份公司入库的税收占总收入的84.6%；涉外企业入库税收40万元，占总收入的0.22%；而个体、私营经济入库税收分别为85万元和542万元，仅占总收入的0.46%和2.94%。全州非公有制经济发展缓慢，国有及国有控股经济比重大，虽然全州私营企业和涉外企业的发展比较快，由于规模较小，效益低下，产生的税收较少，2009年实现税收582万元，仅占3.15%。同时，税源结构非常单一，如2009年，全州水电业增值税9547万元，供电业增值税1872万元，分别占增值税总额15128万元的63.11%和12.37%，两项电力实现的增值税就占全州增值税总额的75.48%。

3.高耗能企业影响生态环境，经济可持续发展不强。由于甘南州经济规模较小，后续税源缺乏，相当部分县的财政困难，在引进和发展经济项目时，往往追求短期经济利益，大量引进高耗能、高污染企业，忽略了后续税源的培植，造成财源结构较为单一的现象。2009年，全州冶炼企业共有10多户，实现增值税264万元，占当年国税总收入的19.72%。这些企业基础脆弱，受到国家政策影响大，对资源依赖性和破坏性较大。

4.基础设施滞后，发展硬环境较差。全州尚无铁路、航空、水运，交通格局仅靠公路，且公路等级低,没有一条高速公路、全州公路总里程5648.8公里，其中二级公路289公里，仅占5.1%，等外公路2775公里，占到49.1%。现有电网不能完全满足电力输出，影响着州内水电资源的开发利用。

（二）税收因素

1.现行财政体制与分税制在运行中不合拍，制约了民族地区的经济发展。1994年税制改革以来，增值税属于中央和地方共享税种，现行增值税分成比例为中央75%、地方25%（州10%、地县15%）。我州经济不发达，投入多产出少，经济效益不大。主要是基础设施差，投资规模小，初级产品比重大，产品技术含量低，市场竞争能力弱，资源丰富但不能形成产业优势，与发达地区在经济基础、人口素质、投资环境、地方财力上存在相当大的差距。在遵循加强中央集权、统一税制、分灶吃饭的原则下，地方的很大部分收入主要靠中央按比例返还。由于我州经济总量小，财政自给率低，每年所获得的税收返还数额相对要小得多，常常会出现入不敷出的状况。这种以税收基数返还为特征的转移支付制度，实质上是加剧了贫富地区间的财政能力差距，也给我国中西部少数民族地区的经济发展留下了很大的弊端。

2.由于国家政策因素影响，导致出现税收转移州外现象。一是目前电力、石油企业税收逐渐成为甘南州的收入支柱，但随着电力、石油核算体制的变化（主要依据是《中华人民共和国增值税暂行条例》第二十二条：增值税纳税地点：固定业户应当向其机构所在地的主管税务机关申报纳税。总机构和分支机构不在同一县（市）的，应当分别向各自所在地的主管税务机关申报纳税；经国务院财政、税务主管部门或者其授权的财政、税务机关批准，可以由总机构汇总向总机构所在地的主管税务机关申报纳税。）由原来独立的机构变为非独立的分支机构，税收缴纳方式也随之发生变化，我州石油、电力核算体制变化前石油公司实际税负2%左右，电力公司实际税负9%左右，实行总机构合并统一纳税后，石油按销售收入的0.9%预征，电力按4%预征，税负分别下降1.1个百分点和5个百分点，对当地财政收入每年影响数百万元，且影响逐年加大。

二是由于现行财税体制允许企业所得税集中汇缴，尽管国家制定了跨区经营，集中缴库企业所得税地区间分配办法，但因执行不到位或其他种种原因仍引发了税收从边远、落后地区向中心发达城市流入。

一方面中央企业所得税全部汇缴到北京。如我州金融、保险、电信等10户企业，2009年实现所得税3159.8万元，全部集中汇缴到北京缴纳。

另一方面，近几年在我州投资新建的部分水电企业，如九甸峡电站、迭部尼敖电站等，由于受新企业所得税法的影响，有可能在外地注册，其贷款结算及财务核算也在外地，导致企业所得税自然转移到外地，出现了经济落后的民族地区向发达地区输送电力资源的同时又输送税收的现象。根据《中华人民共和国民族区域自治法》第六章第五十六条：“国家在民族自治地方开发资源，进行建设的时候，作出有利于民族地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活，国家采取措施，对输出自然资源的民族地方给予一定的利益补偿”。以及《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第八条的相关规定。资源是项目开发的前提和基础，这类水电站大量占用了甘南的资源，特别是在开发和建设中，土地的淹没，移民的搬迁，都会给甘南经济社会带来重大影响。

3.所得税税收优惠的力度不够，优惠政策的比较优势不明显。新《企业所得税法》中规定：“民族自治地方的自治机关对本民族自治地方的企业应缴纳的企业所得税属于地方分享的部分，可以决定减征或免征”。这项优惠政策目前来看只对地方分享的部分，给予了一定的权限，相对于原有企业所得税法的优惠政策来说，并不能减免全部税额，而只能就其中属于地方分享的部分进行减免。按照所得税分享改革的有关规定，中央与地方所得税收入分享比例为中央分享60%，地方分享40%（省20%、州10%、地县10%），因此，民族自治地方只能对企业缴纳的所得税的40%部分进行减免，减免权限还在省政府。且新所得税法关于民族自治地方减免税权是为民族自治地方设定的唯一的可以长期使用的区域性税收政策。优惠政策的比较优势不够，这对吸引内外部投资，加快民族自治地方的经济发展起到了限制性作用。实践已证明实施足够份量的税收优惠，是改善地区投资软环境的行之有效的经济政策。不适当的区域税收优惠在某种程度上必然加剧民族地区经济发展的滞后性。对企业而言，为了享受更多的税收优惠政策，必然会将资金投往可以享受税收优惠政策较多的经济特区、经济技术开发区、沿海开放城市等，而较少选择享有税收优惠较少的民族地区，使税收优惠政策的激励作用不强。

4.所得税税收产业优惠政策滞后，导向性不明。民族地区迫切需要投资的是能源、交通、通信、原材料以及高新技术产业，但现行西部大开发税收优惠政策主要针对的是国家鼓励类产业和新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，基本上都是为吸引投资而定的，税收优惠政策往往鼓励内外资向建设周期短、利润高、风险低的传统工业和加工工业投资，而对西部民族地区那些投资规模大、经营周期长、见效慢的基础设施、交通能源建设、农业开发等项目缺乏支持力度。必然会造成短期投资增多，投机行为扩大，不利于产业结构调整，加剧了经济的无序竞争。

二、用税收促进甘南经济实现跨越式发展的政策建议

促使少数民族地区快速发展，缩小贫富差距，是社会主义制度的本质要求，关系到民族团结和中华民族长治久安的整体利益。今年元月，中央召开了全国第五次西藏工作会议并作出了关于加快四川云南甘肃青海四省藏区经济社会发展的战略部署，国务院办公厅5月2日下发了《关于支持甘肃经济社会发展的意见》，为甘南藏区发展带来了前所未有的机遇，甘南州也将成为吸收和承接投资的重点地区。当前，甘南与全省、全国的差距不是在缩小，而是在不断地扩大。专家预测，西部地区至少要经过30年的努力才能缩短与东部地区的差距，少数民族地区差距更大。这就是说，实现甘南跨越式发展将是一项长期的、复杂的、艰巨的战略性任务。因此，甘南急需要借鉴国内的超常规发展战略，按照更加优惠的原则，从三个方面进行政策扶持，即扶持经济或者说是企业发展的税收优惠政策，以增强其吸引投资、促进经济发展的力度；维持地方财政正常运转的财税扶持政策，以缓解在落实税收优惠政策中地方财政因经济总量小而难以承受的压力；保证地方经济又好又快发展的税收、财税等相关政策，营造宽松的政策扶持环境，加大对甘南的税收减免力度，延长减免时间，尤其是加大对中小企业的扶持力度，使他们尽快发展壮大，成为当地经济发展的生力军，才能改变这种现状，实现甘南提速发展，逐步缩小与全省、全国的差距。

企业所得税方面

（一）企业所得税就地缴纳或财政全额返还的建议

1.凡在甘南境内的中央和省属企业如：金融、保险、电信等企业就地缴纳企业所得税，或者通过财政渠道给予全额的专项返还。

2.凡在甘南境内开发水电等资源、投资生产的企业无论核算体制如何变化其企业所得税一律就地缴纳。这样就能保住财政收入不受影响，推动甘南州资源优势向经济优势的转化。

3.按《西藏自治区人民政府关于改革和完善财政管理体制若干规定的通知》（藏政发〔2004〕14号），西藏地区现行政策，企业所得税全部返还地（市）、县（市、区），因此，我们建议将所得税上缴中央、省上部分全部返还给甘南州、县（市）。

（二）建议在甘南实行西藏地区实行的税收优惠政策。目前，西藏地区除执行《中华人民共和国企业所得税法》及其实施条例规定的税收优惠政策外，还根据自身实际，为进一步改善投资环境，鼓励各类投资者在西藏投资，提高西藏对外开放和经济发展水平，促进经济的持续快速发展，制定了《西藏自治区人民政府关于印发西藏自治区企业所得税税收优惠政策实施办法的通知》（藏政发〔2008〕33号），对许多产业或项目就属于西藏区地方分享的部分，给予企业所得税优惠。甘南州和西藏自治区相比较，无论是在人文环境还是在自然、经济环境等方面都基本相同，为促进甘南州经济快速发展，结合甘南州实际情况，建议在甘南州可按西藏地区实行的税收优惠政策规定给予税收优惠。除执行《中华人民共和国企业所得税法》及其实施条例规定的税收优惠政策外，对我州下列产业或项目给予企业所得税优惠。

一是为促进农牧区经济发展，对下列项目或企业在一定期限内免征企业所得税，具体规定如下：

1.农牧民群众在农牧区开办的旅游接待服务项目，暂免征企业所得税。

2.在农牧区兴办扶贫企业或项目，暂免征企业所得税。

3.符合我州产业导向政策的乡镇企业（除矿产业、建筑业外），免征企业所得税7年。

4.从事农林牧渔产品生产和加工的企业，免征企业所得税5年。

二是对手工制作氆氇、藏毯、围裙、藏被、木碗、酥油桶、马鞍具等民族手工业产品，暂免征企业所得税。具体免税目录由甘肃省国家税务局明确。

三是从事下列社会事业的，按以下规定给予税收优惠：

1.在县以下城镇（不含县城）和农牧区从事卫生事业的，暂免征企业所得税。

2.对兴办各类学校、文化培训班、学习班、幼儿园以及文艺团体演出、体育比赛、展览馆、博物馆、寺庙、公园等的门票收入和电影放映收入等，暂免征企业所得税。

3.对福利院、养老院、陵园、图书馆、博物馆、宗教场所从事与本主业有关的生产经营所得和其他所得，暂免征企业所得税。

四是对符合以下条件的企业，按规定在一定期限内给予免税优惠：

1.投资水利、交通、能源、城市（镇）公共设施等基础设施和生态环境保护项目建设、经营的，上述项目业务收入占企业总收入70%以上的，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，免征企业所得税7年。企业承包经营、承包建设和内部自建自用的项目除外。

2.投资太阳能、风能、沼气等新能源建设经营的，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，免征企业所得税6年。企业承包经营、承包建设和内部自建自用的项目除外。

3.投资者从事地质勘查的，自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，免征企业所得税3年。

4.经国家、自治区认定为高新技术企业，且高新技术产品产值达到国家规定比例的，自被认定之日起，可分别免征企业所得税10年、8年；高新技术产品产值达不到国家规定比例的，仅对该产品进行免税。

5.对具备下列条件之一的药品生产企业，自开业之日起，免征企业所得税6年：

（1）对传统藏药剂型改良、配方革新和规模化生产，新型药品研究、开发、生产，并经自治区食品药品监督管理局认定且取得《药品生产许可证》的企业。

（2）根据《中药材生产质量管理规范》要求，经行业管理部门批准，从事藏药材种植、养殖、经营的。

五是为了支持和鼓励发展第三产业企业，可按以下规定免征企业所得税：

1.新办的旅游企业或项目，自开业之日起，免征企业所得税5年。旅游企业或项目具体内容由甘南藏族自治州旅游局确定。

2.对新办的独立核算的从事咨询业（包括科技、法律、会计、审计、税务等咨询业）、信息业、技术服务业的企业或经营单位，自开业之日起，免征企业所得税2年。

3.对新办的独立核算的从事公用事业、商业、物资业、物资回收业、对外贸易业、仓储业、居民服务业、餐饮业的企业或经营单位，自开业之日起，免征企业所得税1年。

六是为促进国有企业的改革与发展，实行以下税收优惠：

1.兼并、收购甘南国有微利或亏损企业，被兼并、收购企业属于企业所得税独立纳税人的，对被兼并、收购企业，自兼并、收购签约之日起，免征企业所得税8年，同时对兼并、收购企业，按照被兼并、收购企业经营性资产占兼并、收购企业经营性资产的比例享受同比例免征企业所得税8年的税收优惠。

被兼并、收购企业与兼并、收购企业融为一体、合并经营，不作为企业所得税独立纳税人的，自兼并、收购签约之日起，按被兼并、收购企业经营性资产占兼并、收购企业经营性资产的比例享受同比例免征企业所得税8年的税收优惠。

2.托管、租赁甘南国有亏损企业的，对所托管、租赁企业，自托管、租赁签约之日起免征企业所得税6年。

七是就业与再就业的税收优惠：

1.对商贸企业、服务型企业（除广告业、房屋中介、典当、桑拿、按摩、氧吧外）、民族用品生产企业、加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体在新增加的岗位中，当年新招用持《就业和再就业优惠证》人员或应届高校毕业生，与其签订6个月以上期限劳动合同并依法缴纳社会保险费的，按实际招用人数每人5000元的限额，依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税。

2.对国有企业通过主辅分离或企业改制分流安置本企业富余人员兴办的经济实体（从事金融保险业、邮电通讯业、娱乐业以及销售不动产、转让土地使用权，服务型企业中的广告业、桑拿、按摩、氧吧，建筑业中从事工程总承包的除外），凡符合以下条件的，经有关部门认定，税务机关审核，3年内免征企业所得税。

（1）利用原企业的非主业资产、闲置资产或关闭破产企业的有效资产。

（2）独立核算、产权清晰并逐步实行产权主体多元化。

（3）吸纳原企业富余人员达到本企业职工总数30%以上（含30%），从事工程总承包以外的建筑企业吸纳原企业富余人员达到本企业职工总数70%以上（含70%）。

（4）与安置的职工变更或签订新的劳动合同。

以上称各项企业所得税免税额均指属于甘南州地方分享的部分，建议省政府尽快出台既符合国家产业政策又切合民族地区实际的税收优惠政策，并将定期减征或免征企业所得税的审批权下放给甘南州政府，以便将新企业所得税法仅存的区域优惠政策尽早落实到位，以推动民族地区加快发展，逐步缩小与其他地区的差距。应上缴中央的部分仍需照章纳税。

增值税方面

（一）增值税全部返还给地方的建议。按《西藏自治区人民政府关于改革和完善财政管理体制若干规定的通知》（藏政发〔2004〕14号）文件精神，西藏地区现行政策，增值税上缴中央75%部分的70%返还地（市）、县（市、区），30%由自治区通过调控转移到地（市）、县（市、区）。为了促进民族自治地区发展，解决甘南在发展中遇到的问题，如果国家能够完善财政转移支付制度，在增值税政策上给予民族地方倾斜，向支持西藏发展那样，增加民族地区转移支付，将现行增值税中央与地方共享部分也全部留给地方，给予甘南有力的财政扶持政策，这样能极大地解决民族自治地方发展财力不足问题。

（二）电力、石油企业的税收分配与管理政策建议。建议对在甘南州境内的电力、石油分支机构企业按照实际税负一律就地缴纳增值税。

课题组组长：阿　　桑

成　　　员：扎西当周　王学彦　王永录

执　笔　人：何　　江　舒召矿