开远市统筹城乡发展改革调研报告

麒麟区、开远市统筹城乡发展改革调研报告

2008年以来，乘省委、省政府《关于进一步深化改革的决定》 (云发〔2008〕6号)发布的东风，曲靖麒麟区和红河州开远市先后开展统筹城乡发展改革试点，并取得积极的成效。为了解两地的推进情况，总结经验，帮助研究破解发展中存在的问题和困难，省发展改革委体改处于近期到两地进行调研，现将有关情况报告如下。

一、曲靖市麒麟区梯级推进城乡统筹发展

2009年11月，麒麟区委、区政府下发了《关于城乡发展一体化建设试点的实施意见》，遵循突出重点、区别对待、分类实施的原则，按照经济社会发展水平、集体经济状况和城中村、城郊村、远郊村及城市规划区内与规划区外等不同类型村的特点，开展城乡发展一体化建设。

(一)全面统筹，科学规划，用清晰的思路引领城乡发展一体化建设

结合曲靖市2020年城市发展总体规划，按照“规划在先，建设在后;超前规划，分步建设”的原则，统筹编制城乡结合部城乡发展一体化建设规划，形成包括产业发展、小区建设、公共基础设施建设、社会事业发展、生态绿化、社会保障、精神文明建设等在内的整体规划。根据各社区经济社会发展、自然地理条件等方面的差异，坚持从实际出发，采取“三个一批”的办法，在科学规划的指导下着力推进环境建设与整治，不断改善城乡结合部居民的生产生活条件。一是城市社区化一批。以重点工程征地拆迁为契机，实施“农民上楼”工程，推行商住分离。新建居民小区基础设施的建设维护以及社区服务等，全部纳入城市建设与管理，一步到位实现城市化。二是规范完善提高一批。加强对已基本成型的村庄进行规范、完善和提升，全面开展村容村貌综合整治行动，切实改善居民生活环境。三是规划整建一批。对农户居住相对分散的村，紧紧围绕城市建设与发展，立足长远、科学规划、分步实施，逐步建成一批集中成型的居民新区。

(二)先行先试，率先突破，用创新的模式推动城乡发展一体化建设

近年来，麒麟区在全面推进社会主义新农村建设中，探索形成了城乡结合部城乡发展一体化建设的四种模式:一是迁村并点、商住分离模式。南宁潇湘三组和寥廓玄坛、南城门十组、西城街道三岔社区鸡街居民小组、珠街小河湾社区等，抓住城中村改造的机遇，盘活资源，融入资金，对接城市规划，融入城市发展，让农民在商业区经营发展，在小区单元房居住生活。二是培育市场、依市兴村模式。把专业市场、专业街建设纳入新村规划，由过去“只顾生产、不问市场”，转变为“市场主导、产销结合”，建立“农户+村组+市场”的模式。如潇湘社区先后建成货运物流一条街、旅店住宿一条街、特色饮食一条街，使农民失地不失业，收入稳步增长。三是统拆统建、集体盘活模式。白石江丰登一组、沿江庄家圩等村组，保护耕地，节约建设用地，引进学校和企业，拆旧村，建新村，统一规划、统一建设，实行土地合理流转，从而壮大集体经济，增加居民收入，让农民住小区，就近务工。四是镇村共建、延伸辐射模式。对沿江(含珠街)、温泉(含三宝)、越州三组团集镇、村庄进行统一规划，促进产业向园区集中、人口向集镇集中、居住向小区集中，使集镇和小区功能互补、共同发展。目前，全区城镇化率以年均1.5%的速度增长，已达57%。

(三)强化领导，形成合力，用有效的机制保障城乡发展一体化建设

麒麟区在加快城乡一体化建设的进程中，建立健全了五个机制。一是领导责任机制。区委、区政府制定下发《关于城乡发展一体化建设试点的实施意见》统领全区城乡发展一体化建设工作，成立由副市长任组长的城乡发展一体化建设领导小组，要求各试点乡镇(街道)和相关职能部门要及时成立相应的工作机构，配备必要的工作人员和落实必要的工作经费。二是全民参与机制。召开全区城乡发展一体化建设试点动员大会和建设现场会，增强各级领导干部推进城乡发展一体化工作的主动性、创造性和责任感。各试点乡镇(街道)结合学习实践科学发展观活动，把统筹城乡发展、推进城乡一体化作为学习实践科学发展观的主要抓手和整改重点，深入实际摸底调查，做到问计于民、问政于民、问需于民，制订了切合可行的实施方案。三是多方筹资机制。对每个试点村社，区财政补助100万元(西城街道的7个试点社区，由开发区财政每个补助100万元)，分两年到位。区财政安排城乡发展一体化建设试点考核奖励及工作经费60万元，2010年、2011年各安排30万元。同时，积极争取省、市资金支持，注重金融资本、社会资金多渠道投入，千方百计多方筹集经费，为城乡一体化试点建设提供资金保障。四是整体联动机制。在城乡发展一体化建设试点中，根据不同部门的职责，提出了不同的服务要求，以文件形式下发，并制定了一月一督查、一季度一碰头、半年一总结、一年一评选的考核机制，真正做到部门联动、齐抓共管。形成了区、乡镇(街道)、社区三级干部群众上下联动，全民参与的强大合力。五是督查奖惩机制。把推进城乡发展一体化的工作实绩作为考核各级干部实绩的重要内容，建立相应的统计制度和目标考核管理办法，把各项工作量化分解到各级各部门，实行目标责任制，加强对推进城乡发展一体化工作的督促检查。区城乡发展一体化建设领导小组办公室牵头对各试点乡镇(街道)的工作进行督促检查，建立责任明确、绩效考核的工作机制，确保城乡发展一体化建设的各项工作落到实处。

二、红河州开远市综合推进城乡统筹发展

开远市委、市政府高度重视统筹城乡工作，成立了以市委书记为组长的统筹城乡发展领导小组，组建“统筹办”负责具体工作，制定出台了《开远市统筹城乡发展试点指导意见》和《开远市统筹城乡发展试点实施意见》，明确了统筹城乡发展规则、新型空间格局、产业发展、基础设施建设、社会事业发展、劳动就业、社会管理、生态建设、综合改革“九大统筹”任务，推进产业向优势特色区域集中、农村土地向合作经济组织和种植大户集中、工业向产业园区集中、人口向中心村和城镇集中“四个集中”，采取有力措施推进试点，取得了明显成效。

(一)以基础设施建设为突破口，促进城乡基础设施迈向一体化

以解决农民行路难、饮水难、就医难、就学难、用电难、看电视难、照明难、入厕难、洗澡难、安居难、燃气难、娱乐难、养老难、保健难等“十四难”为统筹城乡发展的切入点，狠抓农村交通、水利、环境、能源和信息化等工作，构建了城乡衔接的路网、水网、电网、信息网、销售网和生态网，推进了城乡生产、生活、生态一体化。

(二)以产业建设为根本支撑，促进城乡经济统筹发展

开展了土地集零为整工作，实现土地集零为整3 753亩，带动了土地流转18 295亩，方便了群众，推进了农业规模经营。实施了“ 5510”工程，发展了5万亩优质稻、5万亩甘蔗、5万亩烤烟、5万亩温带特色水果及10万亩以核桃为主的林产业、10万亩蔬菜基地，农业产业化进一步形成，现代农业建设取得了新进展。加大对有机绿色食品、无公害生产基地、农产品以及商标注册的扶持、促进，目前，全市已建成无公害生产基地17.58万亩，无公害认证农产品3个、绿色食品2个，农业生产的层次和水平得到了较大提高。扶持和引进农业龙头企业31个，发展农民合作经济组织42户，农民协会15家，提升了农业产业化经营水平。推动了农村劳务经济的发展，解决了农村1.9万人的就业问题，有效增加了农民的收入。大力推进新型工业发展。实施“上大项目、大上项目”战略，推进新型工业化，突出发展新型煤化工、电力、建材等支柱产业，制定特殊优惠政策着力推动中小企业发展，

(三)以社会事业建设为重要内容和重要抓手，促进城乡社会事业统筹发展

市委、市政府提出新农村建设“三大主体论”。三大主体即党委政府、基层组织、农民。党委政府干公益的事，基层各种组织发动和组织农民干集体的事，农民干自己的事、参与集体的事、支持公益的事。市委、市政府把加快农村社会事业发展作为重要抓手来看待、作为不可缺少的重要内容来抓，促进了农村社会事业的全面、较快发展。

(四)以社会保障建设为着力点，促进城乡社会保障统筹发展

逐步建立起的广覆盖、保基本、多层次的农村社会保障体系，在促进农村和谐、稳定等方面发挥出了积极的影响和作用。开远市2006年建立了农村低保制度，对人均年收入低于840元的农民给予补贴，共有2 118户、7 000人享受农村低保。深入实施新型农村合作医疗，实行城乡居民同比例报销医疗费，农民大病报销最高额度达15万元，为红河州最高标准。为失地农民提供生活保障，对全市5 600多名失地农民每人每月给予156元的生活补助。率先实施了农民工养老保险补贴，对全市辖区内为农民缴纳养老保险的企业，财政给企业每人每年500元的补贴。在全州率先实施农民工参加基本医疗保险补助，将农民工纳入城镇居民基本医疗保险。采取免费、补助、奖励、保险等方式实施了覆盖城乡的83项民生关爱工程，涵盖了社保、济困、助弱等方方面面，其中有多项在省内外领先。

(五)以努力形成多渠道筹融资机制为杠杆，为促进城乡统筹发展提供有力保障

致力于形成多元化的投入机制，提供资金保障。一是调整分配格局，财政资金大幅度向农村倾斜。2008年，开远市财政对“三农”投入就达1.6亿元，占财政总支出的14.5%; 2009年，开远市财政对农村和城市投入，基本形成了对半分的格局。二是积极构建融资平台。成立了云南首家新农村投资公司、新农村投资担保公司、城市开发投资公司、小额贷款等公司，拓宽了融资渠道。3年来，这些融资平台同其他各金融机构一起，为统筹城乡建设提供了3亿多元的资金。2009年，各金融机构投入“三农”的贷款资金达10亿元。三是充分调动社会各界的投入积极性。3年来，各类龙头企业投入“三农”的资金累计达6.4亿元。四是充分发挥农民群众投入的主体作用。通过补助水泥、财政奖励、财政补助及贷款贴息等方式，引导、带动农民投入3.2亿元资金用于村庄建设和改造。

三、继续推进我省统筹城乡发展的五点建议

2010年9月9日，我委发布了2010年第8期《云南改革报告》，在全面总结成都市统筹城乡发展的主要做法和成功经验的基础上，提出了推进我省统筹城乡改革发展的六点建议。结合麒麟区和开远市实地调研情况，我们再提出以下五点建议。

(一)进一步加强领导，建立健全工作机制

统筹发展是全面贯彻落实科学发展观的必然选择，是正确处理工农业关系的根本途径，是破解城乡二元结构的客观需要。目前我省正处在改革开放和全面建设小康社会的关键时期，统筹城乡发展肩负着完善社会主义市场经济体制、推动科学发展的重大任务，做好这一工作将对保持全省经济社会持续、快速、健康发展和建设富裕、民主、文明、开放、和谐云南具有重大而深远的意义。从麒麟区和开远市推进城乡统筹来看，两区(市)都高度重视此项工作，成立了由区(市)长挂帅的领导小组。但由于职权相对较小，推进中困难较多，进展亦不够快，亟待在更高层次加以推进。因此，建议在省级和州(市)级成立相应领导机构，由省、州(市)级领导挂帅，进一步加强领导，推进我省城乡统筹发展。

(二)进一步发展壮大经济，增强城乡统筹发展的动力

统筹城乡发展，要协调推进工业化、城镇化和农业现代化，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城市之间自由流动，推动城乡经济社会发展，加快建立以工促农、以城带乡长效机制。麒麟区、开远市及我省其他地区，在推进城乡统筹时，要将发展壮大区域经济、特色经济作为工作重中之重，统筹协调三次产业全面发展，避免将城乡统筹片面认为仅是建设新农村，要高度重视工业的发展，用工业化推进城镇化，用发展工业的理念来促进农业现代化，进一步增强经济实力，只有经济实现了全面发展，才能激发城乡统筹的活力，增强统筹的动力。

(三)进一步深化改革，扫除城乡统筹发展的体制机制障碍

一要合理配置土地资源。要积极推进全域规划的制订和实施，将农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩有机结合，着力盘活农村存量建设用地，引导和规范农村闲置宅基地合理流转，更多利用市场机制探索进城农村人口土地承包权、宅基地退出和补偿机制，促进土地向适度规模经营集中、居住向中心村镇集中、产业向园区集中。二要大力推进城乡公共服务水平的均等化。对涉及区域、城乡和不同社会群体的利益格局进行调整，深入推进涉及面较宽的户籍制度改革，尽快实现城乡之间基本公共服务制度的衔接和统一。三要加快产权制度改革。我省在城镇化进程中，一部分农村土地要转变为城市建设用地，将会产生巨大的土地级差地租，要继续探索建立归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利和农户宅基地用益物权，建立健全土地承包经营权流转市场和城乡统一的建设用地市场，通过明晰产权和健全市场机制切实保护和提高农民的财产性收入。

(四)进一步加大支持，形成统筹城乡发展改革的合力

麒麟区和开远市开展统筹城乡发展改革，得到了省委、省政府有关文件的批准和认可，省有关领导也给予了高度的关注。省级各相关部门特别是发改、财政、农业、建设、国土、交通等应进一步提高对统筹城乡发展的认识，加大支持力度，从规划、基础设施建设、产业发展、社会事业建设等方面给予项目、资金、政策等扶持，形成部门联动、上下互动、社会推动的改革试点工作推进机制，形成统筹城乡发展改革的合力，增强两地及其他开展同样工作地区的发展动力。

(五)进一步加强宣传引导，鼓励支持有条件的地区积极开展城乡统筹探索

在我省滇中等相对发达地区，已初步具备了以工促农、以城带乡、统筹城乡发展的基础和条件。要加大宣传动员，鼓励和引导有条件的地区积极探索，从不同领域、不同方向开展试点实践，加强对先进省区的学习借鉴，探索更多适应本地区发展的经验和模式。在其他相对落后的地区，也要树立城乡统筹发展的理念，创造条件开展工作，加快推进我省统筹城乡的步伐。

(《云南改革报告》2010年第9期)