经济制度的共时关联分析

8.3　经济制度的共时关联分析

（1）农村土地承包制度。农村土地的集体所有制以及按人口平均分配土地使用权的家庭承包制，是一种在“人多地少”和工业不发达的条件下，为实现低水平就业保障而产生的制度安排。但是土地不断均分的制度安排不可避免地导致土地的细碎化，从而导致规模不经济。农用地细碎化的直接原因是人地矛盾，一方面是耕地面积的绝对减少；另一方面是农业人口的绝对增加。人口的不断增加和我国农村土地集体所有的产权制度相结合，使得土地在不断平均分配的过程中趋于细碎化。

土地细碎化增加了使用机械的物质费用，降低了粮食生产的劳动生产率、土地生产率和成本产值率（王秀清、苏旭霞，2002）。土地细碎化导致的边际报酬递减是农民增产不增收的重要原因。1999～2001年农民人均纯收入仅增长了7%，而家庭经营费用支出竟增长了24%。边际报酬递减现象使农民家庭的生产费用增长快于生产增长，从而成为农民家庭直接的减收因素（王建，2002）。所以在土地细碎化导致规模不经济的前提下，通过增加农业科技投入，只能使农业生产成本增加，并使农业内部的劳动力剩余情况更加严重，而农民的贫困状况不会从根本上得到缓解。

这就产生了第一个反馈环：农民就业保障需求—土地均分家庭承包制—土地细碎化—规模不经济—低报酬率—农民贫困—农民就业保障需求。

由于集体土地的不断重新分配，农民的土地使用权是不稳定的，因而导致农民缺少对土地长期投资的积极性。姚洋的研究结果显示，地权的稳定性对农户的长期投资具有显著的推动作用，由地权不稳定所导致的长期投资的减少必然会导致土地质量的下降，影响中国农业的可持续发展（姚洋，1998）。事实上，中国农地质量的下降实际上已经到了非常严重的地步。而土地质量的下降，又进一步降低土地的报酬率。

这就形成了第二个反馈环：土地均分承包制—土地产权残缺—缺少长期行为—低努力程度（低投资水平）—低报酬率—农民贫困—农民就业保障需求—土地均分承包制。

这两个反馈环使得农民对土地的保障需求在农地不断均分的过程中，不是削弱而是增强了，而土地作为生产资料的价值则是不断下降的。农民处于该反馈环中无法通过增加对土地的投资而根本改善自己的境况。而农民的贫困和教育制度的不公平（例如大学的实际录取线城市低于农村、农村义务教育普及程度不足、基础教育经费负担不公平等），使得农民缺乏受教育的机会，这又阻碍了农村剩余劳动力的转移、加剧了人地矛盾、增强了农地的就业保障功能，这就形成了第三个馈环：低报酬率—农民贫困—缺少受教育机会—阻碍剩余劳动力转移—人地矛盾—农民就业保障需求—土地均分承包制。但是土地报酬率的不断下降，最终会使土地失去保障作用。

（2）粮食购销体制。国家控制粮食购销的目的一方面是维持“剪刀差”、以农补工；另一方面是控制粮食价格波动、维护粮食安全。虽然国家实行农产品保护价收购政策，但农民的利益更多的是受到了损害而不是受到了保护，因为大多数情况下国家收购价低于市场价。另外，在低价出售农产品的同时农民必须花高价购买农业生产资料。1990～1993年，国家采取了很多政策措施，使粮食收购价格提高了9.8%，但生产资料价格却上涨了28.5%。1997～2000年，农产品收购价格指数逐年下降，其下降速度高于生产资料价格下降速度，使工农业产品价格“剪刀差”更加扩大。⁽¹⁾

许多当初执行国家粮食政策的机构、企业在市场化过程中演变为控制农产品购销的垄断利益集团。他们垄断地位的获得不是通过竞争，而是由于政策的支持，使得他们在向农民购买时支付垄断低价，出售时卖出垄断高价。分散的农民在与这些垄断利益集团打交道时，处于不利的地位。这些企业（一般是国有企业）往往与政府结合，用行政权力代替经济权利，不仅强买强卖甚至强迫农民生产某一种农作物，部分农民失去了交易自由权和种植自由权，出现了所谓“橘子事件”、“蒜薹事件”、“大棚事件”等。政策性垄断不仅使农民在交换时受到剥夺，也使农民无法通过自己建立组织进入这些具有规模收益的领域，无法分享规模经济的好处。

人们所以会充分利用个人知识、收集信息、用最有效率的方法进行生产，是由于个人的选择会影响结果。政策性垄断从外部决定了农民的收入水平，相应地农民生产、投资的积极性就大大下降。土地使用权的价值与农民的自由权利紧密相关，政策性垄断抵消了土地制度保护农民土地使用权的努力。

这就是第四个反馈环的传导路径：政府行政干预—控制农产品价格—交换“剪刀差”（农民预期收入不确定）—农民贫困。行政干预导致农民贫困有两个影响路径，一个是使农民预期收入不确定，因而努力程度降低，导致低报酬率；另外是交换“剪刀差”直接对农民剥夺导致贫困。

（3）农村财税体制。农民负担主要由以下两个方面的因素造成：

首先是国家对农村、农业的投入不足，农民被强制提供过多的公共品——第五个反馈环，例如基础建设、教育经费等，对制度的历时关联分析揭示了这种现象形成的历史原因。目前全国接受义务教育总人数约为1.9亿人，有70%在农村，在我国义务教育经费总量中，政府财政预算内拨款所占的比重维持在50%～60%，剩下的40%～50%的经费是通过捐款、集资、摊派、教育费附加和学杂费等形式，由农民、企业和受教育者负担。⁽²⁾政府对基础教育的忽视，不仅直接增加农民负担，也限制了农民劳动素质的提高，这又间接阻碍了农村剩余劳动力的转移。

其次是土地产权残缺导致的乱收费、乱摊派——第六个反馈环，这是农民负担不断加重的深层原因。市场经济中政府的主要职责是界定产权和保护产权，充当最后的仲裁人，但对财产的监护要靠具体的所有者来执行。农村的土地归集体所有，没有明确的自然人所有者——全村的人包括未出生的婴儿，将嫁娶的人都是所有者。农民最主要的财产是土地使用权，而它的归属又是不明确的。

基层组织同时也是土地承包、土地调整的执行人（村级组织）或监督人（乡镇），事实上拥有了发包方的权利（名义发包人是村民集体），农民处于弱势地位。土地产权残缺导致农民的利益不明晰，有效监督主体缺位，因而基层组织费用的非正常膨胀就难以受到有效抑制。反过来，土地产权不明晰又使得农民的利益容易被侵害，调查中发现有的基层组织向农民征收宅基地占用费，以规划为名强制拆迁，从中转嫁负担，把农民的土地低买高卖、截留土地增值收益以及所谓“权利田”等问题，表明“土地腐败”已到了非常严重的地步——农村土地产权不明晰是根本原因。

政府的监管链条只对纳入预算的正常的组织开支有效，由于信息不对称，上级政府对基层组织非正常组织费用膨胀的约束是无效的。国家财税管理体制造成的基层政权的财政缺口，的确增加了农民的负担，但是地方政府财权与事权不对称—财政缺口—税费负担—农民贫困，只是问题的表层。单纯消除财政缺口并不能管住基层组织乱收费的手，由于农村有一部分利益是缺乏监护的，它一定会利用自己的有利条件去获取，在自己的小团体内再分配。这才是农民负担不断加重的根源，而合法的弥补财政缺口掩饰了乱收费的事实。农民就业保障需求—土地均分承包制—产权残缺—监督主体缺位—非正常基层组织费用膨胀—税费负担—农民贫困—农民就业保障需求，这个环很容易被大家忽视。但是由于制度之间的关联，土地制度安排对参与人的影响必然改变参与人在税费负担博弈过程中的策略空间，从而使农民在博弈过程中处于弱势地位。据报道，在实行费改税的一些地区出现了增加农民负担的新途径，农民的整体负担不但没有下降，反而上升。⁽³⁾

（4）户籍制度。推进我国城市化进程有两个支点：一是大城市的发展；二是小城镇的建设。这其中又以农民的自由流动为纽带。劳动力流动在缩小城乡差异、促进农民增收方面具有显著作用。根据劳动人事部的统计数字：2002年，农民外出务工总收入约5278亿元，其中，约有3274亿元返回了农村，接近于当年中央政府对农村地区的全部财政投入。输出农村剩余劳动力，已经成为西部和中部地区获得经济建设资金、逐步缩小和东部地区的经济差距的有效渠道。⁽⁴⁾

然而，户籍制度和与之紧密联系的歧视性的城市就业和社会保障制度阻碍了农村劳动力向城市转移。显性的壁垒有城市增容指标、增容费、就业行业限制等；隐性的壁垒，如对受教育程度的刚性要求、社会保障的歧视、子女入学难、赡养老人难等。许多在城市打工多年的农民工最后仍不得不回流农村，城市难以逾越的高门槛是主要原因，绝大多数农民在城里难以扎根，不得不成为候鸟式的“迁徙人”或“城市边缘人”。

户籍制度也阻碍了农村不同区域之间的劳动力转移。由于区域经济发展、人口分布的不均衡，不同地域农民的人均土地占有量差距很大，土地的报酬率也不相同，有的地区土地出现了大面积撂荒，而有的地方农民在失去土地后由于没有其他技能而失去了谋生手段。但是我国的土地承包制度是和户籍制度连接在一起的，只有户籍在本村的农民拥有集体土地的承包权和分得宅基地的权利，不同地域的农民很难实现长期的劳动力流动。

对于到城市打工的农民也是如此，按照《农村土地承包法》的规定，承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包地交回发包方。农民没有土地所有权，使得农民不能通过转让土地筹集进入城市发展的资金（也难以获得土地增值收益），因此难以越过城市的门槛。承包权与农民身份的联系也使得农民工不敢专业化自己的人力资本、放弃自己的农民身份，完全参与到工业分工之中，也就难以提高自己的劳动力价格。农村土地承包制度在向农民提供有限就业保障（就业是不充分的，大量的剩余劳动力处于隐性失业状态）的同时，也把农民束缚于土地，客观上阻碍了劳动力转移、阻碍了城镇化进程。人地矛盾—农民就业保障需求—土地均分承包制—户籍制度—阻碍劳动力流动—人地矛盾加剧，形成了一个恶性循环。人多地少的矛盾本来是要靠剩余劳动力的转移来解决，但是户籍制度和土地制度为了解决眼前的就业矛盾反而阻碍了劳动力流动，结果是长期人地矛盾的加剧。