对农村经济制度的历时关联分析

8.2　对农村经济制度的历时关联分析

使农民陷入贫困的制度安排是如何形成的呢？我们分三个阶段考察：第一阶段是计划经济时期；第二阶段是计划与市场相结合时期（1978～1992年）；第三阶段是市场经济完善期（1992年至今）。

计划经济时期，政府对生产经营活动的控制围绕三条主线进行：第一条线是国家对工业投资的控制。政府控制工业积累的速度、投向——特点是重重轻轻（重视重工业的发展，轻视轻工业的发展），投资对象是国有企业，投资地域集中于城市，这些构成了工业投资体制。第二条线是控制粮食购销，政府决定农民种什么、以什么价格卖给国家，以及生产资料的购买等——这构成了粮食购销体制。第三条线是控制基础建设投资——主要涉及财税体制，特点是重工轻农。如图8－1所示。

发展重工业需要大量的资本，在第一条线上政府采取了压低工人工资水平（仅够最低生活保障）的办法强制把消费基金转化为投资基金；在第二条线上是通过对农产品价格的控制，利用交换“剪刀差”把农业剩余抽取到工业；在第三条线上则是推卸政府对农村提供公共产品的责任，把这部分资金投入工业（城市）。这使得农村的基础设施、文化教育等投资都远远落后于城市，农村财政缺口就转化为农民的长期负担。

由于分散的小农征收成本太高，为了从农业中挤出尽可能多的剩余，政府把新中国成立后分给农民的土地又收回来，农业实行了集体化。但是重工业是资本密集型工业，对就业的贡献较低。另一方面计划与需求脱节和国有企业的低效率，造成投资效益低、扩大再生产的能力远远低于潜在的水平。这使得国有企业有大量冗员，不能满足城市青年就业。历史上的知识青年上山下乡，目的是把城市的显性失业变为农村的隐性失业，劳动力已经严重过剩的农村反而成为吸纳城市无业人口的“蓄水池”。在这种情况下，户籍制度就成了自然的政策选择：它可以把农民束缚于土地上——以免农民逃避工业的剥夺，同时避免农村剩余劳动力到城市竞争就业岗位，减轻城市就业压力。

在第二阶段是农村实行了“包产到户”、“土地使用权承包”，城市实行国有企业放权让利改革、推行价格双轨制，并逐步实现工业品价格市场化，但是对国有企业的投资仍是政府拉动经济增长的主要手段。由于“重重轻轻”的政策取向和政府主导的投融资体制，使许多国有企业从诞生起就没有比较优势，加上国有企业自身体制原因导致的管理低效率、企业缺乏自生能力（Viability）（林毅夫，2002），需要农业继续“输血”，这导致国家继续维持对粮食购销的控制——继续利用“剪刀差”以农补工，使城乡鸿沟越来越深。相应地，户籍制度和农村土地集体所有制继续充当着剩余劳动力的“蓄水池”。

第三阶段是市场经济逐步完善阶段：一方面国有企业改革取得了一定成效，非公有制经济迅速发展，成为吸纳新增就业的主渠道；另一方面国有企业总体的绩效仍然较低，政府垄断和管制仍很普遍，民营资本面临很高的政策进入壁垒。这降低了资源配置效率，导致现实的就业机会远低于潜在的水平。企业（国有）低效率—新增就业机会少—保障城市居民就业—户籍制度（就业歧视）—减少农村劳动力转移，是户籍制度诞生的历史原因（在新环境下仍然起作用）。但是由于区域经济发展的不平衡，制度历时关联的强弱不同，导致不同地区改革户籍制度的成本收益不同。类似地，发达地区和欠发达地区对土地制度、粮食购销体制改革的需求也不同。

综观三个阶段，违反比较优势原理进行投资和国有企业治理低水平导致资本利用低效率是造成城乡分割的根本原因。这首先由行政权力替代市场（表现为政府办企业）引起，以更多的行政权力替代市场约束——控制劳动力流动、控制农产品购销。“三农”问题产生的过程就是一个行政权力代替经济权利的过程，这个过程同时也是经济效率下降的过程。户籍制度和土地制度通过把农民束缚于土地，以农民的贫困缓解城市的矛盾，这使城乡分割在中国长期存在，并且城乡差距的鸿沟逐渐扩大。如果详细审视当时的财税体制、金融制度、教育体制（教育体制对农民的歧视实际上是限制农民由此进城的数量），都是围绕这一政策服务的。违反经济规律以行政权力代替市场，是“三农”问题产生的根源，因此解决“三农”问题必须走市场化之路，消除行政权力造成的资源配置扭曲。目前已经出现对新制度的需求，部分制度的历时关联有所削弱，但是制度变迁不仅要克服路径依赖，也要克服制度共时关联带来的制度惰性。