产业政策的性质和特点

第一节　产业政策的性质和特点

一、制定和实行产业政策的重要性和必要性

过去，有些资本主义国家的产业政策是明确的，它们公开宣布推行产业政策，并在自己的实践中取得了明显的成就。这方面比较突出的是日本。也有些资本主义国家没有明确系统的产业政策，但是它们为了推动某些行业的发展，实际上也采取过一些产业政策措施。这方面比较典型的是美国。但是，近年来情况有所发展，不仅欧洲各国争先向日本学习，美国也不乏鼓吹在产业政策问题上与日本竞争的有识之士⁽¹⁾许多发展中国家不甘落后，为振兴民族经济也纷纷制定和实行产业政策。我国是一个发展中的社会主义国家，更应该制定和实行明确、全面、系统的产业政策。这是因为：第一，我国产业结构现状不合理而又落后，迫切需要逐步实现产业结构合理化和现代化，从而促进我国经济持续、稳定、协调地发展。第二，目前我国正处于经济发展战略转变和新旧经济体制转换时期，特别需要实行正确的产业政策，以促进和配合经济发展与改革，从而推动生产要素在产业间、区域间以及产业内部各企业组织之间的合理流动和优化配置。第三，我国发展有计划的商品经济和培育社会主义市场体系需要利用产业政策作为实行宏观经济管理的一个重要手段。产业政策对市场和经济运行的调节，主要是通过对产业结构、产业组织形式和产业区域布局的调整而实现的，因而它也是宏观经济调控的重要手段之一。

二、产业政策的性质、特点和作用

为了全面认识产业政策与市场发育的关系，首先必须弄清产业政策的性质、特点和作用。

1．产业政策本质上是一种结构控制政策。在现代商品经济中，产业政策成为宏观经济政策体系的重要组成部分。然而，它又具有不同于其他宏观经济政策的明显的特点。我们知道，以凯恩斯经济学为理论依据的宏观财政政策和宏观货币政策（亦称宏观金融政策），均属经济总量控制政策。宏观财政政策，主要是通过财政收入政策（主要是税收政策）和财政支出政策（主要是政府公共工程支出、政府对商品和劳务的购买、政府对居民户的各种支付等）的运用，来调节商品需求总量；而宏观货币政策，则主要是通过调整法定准备金率、中央银行对商业银行的再贴现率，以及公开市场业务，来调节商品需求总量。产业政策与此不同，它着眼于经济结构的控制，主要是通过产业结构、产业组织结构和产业区域结构的调整，使社会资源在产业之间、行业之间、企业之间和地区之间得到优化配置，促进经济增长和逐步实现产业结构高度化。诚然，经济总量平衡与经济结构平衡是互为条件、相互影响的，总量平衡以结构协调为基础，结构平衡以总量平衡为条件。但是，产业政策的直接作用是调整产业结构，而对总量平衡的影响是间接的。

2．产业政策主要是影响经济长期发展的政策。产业政策就其作用时限而言，可分为长期政策和短期政策，而以长期政策为主。这是因为，短期的产业政策只能涉及产业间某些表层比例关系的调整，不能触及深层产业结构的根本改造；它只能为宏观经济运行的短期平衡提供某种必要的保证（如运用财政、税收、信贷、资金和物资等手段来促进某种短线产品有效供给的增加等），不能把经济增长作为主要目标。而根本改变产业结构现状，逐步实现产业结构合理化和高度化，从而促进经济增长，却正是长期产业政策的首要目标，也是国家推行产业政策的根本目的所在。各国的实践证明，一个国家一定类型的产业结构，是由经济的长期发展而形成的。它一旦形成，在短期内就难以根本改变；要改变也必须经过长时间的努力。它既需大量增加投入，重点扶植战略产业（包括先导产业、支柱产业和“瓶颈”产业），进行资产增量结构的调整，又须下大决心进行关停并转，逐步淘汰落后产业，进行资产存量结构的调整和产业结构的根本改造。我们必须充分认识推行产业政策、调整产业结构的重要性和艰巨性。

3．产业政策主要是一种宏观经济调控政策。产业政策不是单一的政策，而是一种集合政策。产业政策体系的各个组成部分，大多是具有宏观调控意义的经济政策。国家产业结构政策包括若干不同层次，有国家第一、二、三次产业政策，还有部门结构政策、行业结构政策，这些都是带有宏观性的经济政策；区域产业布局政策也具有一定的宏观意义和作用。只有产业组织政策是直接影响微观经济发展的政策。之所以说产业政策主要是一种宏观经济政策，还在于通过产业结构政策和区域产业布局政策所进行的结构调控，是实行市场经济参数（价格、利率、工资等）调节的依据和方向，对企业微观经济的发展具有导向的作用，并影响着企业经济活动的外部环境和条件。有的同志认为，产业政策既不是宏观政策也不是微观政策，而是一种中观政策。这种看法只看到了产业政策所要调整的产业结构与总量政策的区别，忽视了二者之间相互联系的依存性，因而不能成立。

4．产业政策基本上是一种供给管理政策。大家知道，财政政策和货币政策是以需求管理为特征的两大宏观经济政策。它们运用价值或货币管理形式，通过扩张或紧缩有支付能力的货币需求，来调节市场运行中的主要矛盾——社会商品总需求与总供给的关系。它们不能对供给发生直接的影响，却能够通过对总需求的调控来发挥间接的影响。与此恰恰相反，产业政策是以供给管理为特征，它的主要目的和作用是：通过促进或者限制某些产业的发展，来改变产业结构的现状，调整各产业之间的相互关系，合理配置社会资源，提高经济效益，从而影响生产，增加社会商品发给。产业政策对社会需求也不是无所作为，只是它对社会需求的调节是间接的，是通过对产业结构变化和产业发展的影响来实现的。

5.产业政策要体现计划与市场相结合，直接和间接调控相结合。在发展有计划的商品经济条件下，我们实施产业政策，既不能像在传统的计划经济体制下那样，把所有产业、产品的生产和基本建设无所不包地纳入国家计划，完全排斥市场机制的作用；也不能像有些西方国家那样，让其产业发展和产业结构的变化，完全听任市场机制去自发地调节。正确的做法应当是：（1）实行计划调节和市场调节相结合。各主要产业和产品的生产、基本建设和技术改造必须纳入国家计划，由国家统一规划，并进行干预；而对部分产业、产品则放开竞争，由市场供求关系进行调节。（2）直接调控和间接调控相结合。属于能源、交通运输和原材料工业等基础产业，以及其他重点产业的重点项目和企业生产，要列入国家直接计划，并在资金、物资、电力、运力等供应和分配方面给予必要的保证。而对其他产业、产品的生产、基本建设和技术改造，国家则应主要通过经济政策、经济杠杆和经济法规等间接管理手段，辅之以必要的行政手段，来影响企业的决策，引导企业来实现宏观目标。

6.产业政策还体现着发展与改革相结合。产业政策以经济发展为目标，通过产业结构的调整，优化产业间的资源配置；通过产业组织结构的调整，优化产业内部的资源配置，从而提高产业供给能力，促进经济持续、稳定、协调地发展。产业政策又能够推动经济改革，为经济发展提供体制上的保证。比如，实施产业组织政策，既可以推动企业改组、联合，形成企业集团，实现规模经济效益；又可以促使企业实行自主经营、自负盈亏，增强市场竞争能力和创新能力，从而提高产业的整体活力和效益。又如，实施区域产业布局政策，有利于促进财政体制改革，打破地区封锁和市场分割，形成统一市场，有利于实现资源在地区间合理流动，发挥各地区的比较优势，促进整个国民经济的繁荣和发展。

三、产业政策和市场的关系

如前所说，我们要建立的市场是国家计划指导下的社会主义市场。产业政策和市场的关系，在一定意义上体现着计划和市场的关系。二者是相互制约、相互促进的。就市场对产业政策的影响而言，市场的发育和运行直接制约着产业政策的施行。其一，市场商品供求结构的变化影响着产业政策的方向。国家产业政策（主要指短期产业政策）在一定程度上必须以市场信号为导向，并根据各种商品供给和需求平衡的不同趋势，确定鼓励、支持一些产业和产品的发展，控制、限制另一些产业和产品的发展。其二，市场发育可以为实施产业改革创造有利的条件。比如，建立和完善生产资料、资金等要素市场，能够促进社会资源从行政直接分配转化为市场引导和调节分配，从而使产业政策实施过程的摩擦和矛盾得到缓解；改革不合理的价格体系和僵化的价格管理体制，能够提供各种市场参数作为实施产业政策的有力经济杠杆。就产业政策对市场的影响而言，产业政策的根本作用在于：它是市场发育和运行的导向依据，诸如：（1）以产业政策为指导，可以改善商品供给，实现供求平衡，为改革价格创造有利的环境。而以产业政策为导向改革不合理的价格体系，又可以解决产业政策和市场价格信号导向的矛盾，促进市场有效商品供给的增加。（2）按照产业政策的要求，调整商品供求结构，有助于实现市场商品供求总量和结构的平衡，从而达到市场的稳定。（3）根据产业政策和产业发展序列的要求，通过差别利率等信贷倾斜政策对资金市场进行调节，有利于资金合理流动和优化配置。（4）遵循产业政策来调整地区产业结构，有利于打破地区封锁和市场分割，促进区域市场和全国统一市场的发育和形成。