研究结论和政策思路

五、研究结论和政策思路

（一）结论

明确促进农村发展和增加农民收入的基本前提：

把深化农村改革和深化宏观经济体制的改革相结合，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的某些深层次问题。尤其是着力于中央和省一级的行政管理机构的改革和县级综合配套改革，转换政府职能，调整国民收入分配结构，调整既得利益格局，协调“条条”与“块块”的关系，中央与地方以及地方的上级层次与基层之间的利益关系，建立一个更为公平的国民收入分配体系。在此前提下，提出3点主要结论：

（1）农产品生产者的增收主要不是生产技术问题，而是制度障碍问题。农产品生产者交易地位的增强，与市场之间交易条件的改善，取决于制度创新和组织创新。农民增收的一个重要方面是大力发展市场和政府之外的第三部门（农村的非政府组织、社区自治组织、农民的合作社及协会等），提升农村弱势群体的社会资本和组织资本，改善农民的交易条件和交易地位，这将直接增加农业生产者的家庭经营收入。

（2）只有在初次分配大体不产生系统性扭曲的情况下，运用再分配手段改变实际运行中产生的偏差可能才是有效的。在初次分配上，要使农民工的工资报酬能够随着国民经济的增长不断提高，其社会福利也能随着经济的发展而逐步得到保障，则农民收入的另一个重要来源和组成部分就能得到加强。

（3）农民增收的治本的关键点是调整国民收入再分配格局，改善农村义务教育、公共卫生、医疗保健等基础性公共产品的供给状况，扭转“能力”被剥夺的状况，提升农村劳动者的人力资本的质量，以适应城市和农村劳动力市场的需求，使他们有能力获取和利用就业机会，增加收入。

（二）可行性政策的基本思路

在本书中围绕上述结论展开的各个章节的结尾部分都提出了具有可操作性的政策建议，这里仅阐述政策建议所依据的基本思路：

1．关于发展现代农业

（1）改善农产品市场的交易条件，促进农业结构调整的进一步深化。没有农产品交易的稳定性和可持续性，农民根据市场的变化，频繁地调整农业结构，就不可能实现优势农产品区域化。因此，无论是出于增加农民收入的目的，还是保障农产品有效供给的目的，在农业结构调整中加强和改善农业的宏观调控，实现农产品市场交易的稳定性及可持续性，应是我国农业政策的重要着力点。

（2）在产业化经营中，鼓励和促进农民专业合作社的发展，改善农民的交易环境。在目前阶段应鼓励和支持分散、弱小的农户联合起来组成合作社或协会，使他们在与农业龙头企业的交易中处于一个相对均衡的谈判地位。许多地方的实践经验也证明，“龙头企业+合作社+农户”是当前发展现代农业产业、增加农民（初级产品生产者）收入的可行的和现实的途径，要着重鼓励和支持其发展。但合作社与龙头企业之间较为平等的伙伴关系以及双赢的局面不是自发形成的，需要创造一定的条件、增强合作社的实力才能实现。作为合作社社员的专业农户对技术、资金、信息、销售渠道、品牌等“统”的需求，在很大程度上要靠龙头企业来满足，这就使农户组成的合作社在与企业打交道时处于不利的地位。但龙头企业也需要规模化的、质量有保证的原料基地，以避免与单个农户打交道的一次性博弈的弊端。如果合作社能在某种或某些种农产品的销售上占有相当的份额，在市场上形成“合法的垄断”，^[12]既可以满足龙头企业对原料的需求，也增强了合作社的谈判地位，这是合作社与农业龙头企业之间建立平等伙伴关系的一个重要条件。同时在促进农业产业化经营和农民组织创新中，政府政策应更多地倾向于支持农民专业合作社，而不是“公司+农户”模式。只有通过发展农民专业合作社，提高农民的组织化程度，才能更稳定、可靠地提高农业商品化程度，促进农民增收。

（3）将技术创新和制度创新相结合，使公共农业科技推广体系建设成为政府扶持农业、促进农民增收的一项重要内容。在新一轮的农村行政管理体制改革中，应当坚持公共科技推广体系在新农村建设中不可替代的地位，它应当成为政府实现工业“反哺”农业、城市支持农村，遵循WTO准则，与国际接轨的重要切入点。基层农技推广部门在改革中应当被加强而不是被削弱，并且应当通过改革使基层农技推广组织与行政系统脱钩，与商业公司划清界限，放弃以推广促经营的理念和做法，将公共农技推广组织改革成为真正中立的公益性推广组织。同时，大力促进以农民专业技术协会、农民专业合作社为代表的各类民间组织的发展，为农民提供更多的辅助和信息渠道支持，建立起农民广泛参与的农业技术创新推广体系。

（4）深化农村土地制度的改革，遏制地方政府以地生财、随意支配农民土地资源的权力。农民土地承包权实行独立化、长期化和商品化。在农地转为非农用地的过程中，要对失地农民给予公平合理的补偿，确保他们的生存权和发展权。进行各项配套改革。在严格限定国家征地行为符合“公共利益需要”的前提下，经营性用地不征为国有，在政府有关部门批准的农地转为非农用地的前提下，允许集体建设用地入市，使农民通过土地市场能平等地进行交易，发展二、三产业，从中获取土地级差收益。

2．关于加速城镇化进程

推进城镇化进程，就必须制定和贯彻落实各项政策，尤其是在采用城镇化发展促进农民收入增长的政策上，应采取长期政策而非短期政策，力求避免其短期性行为。同时，还要注意城镇化发展政策供给的多样性和区域性选择。不同区域经济、社会、自然禀赋状况决定了不同区域、不同经济主体的收入状况，城乡居民的收入之间、区域之间的居民收入差异显著。不同区域实际情况不同，城镇化发展政策的选择动因亦会不同，效率也就有所差别。因此，需要注意城镇化发展政策和模式的多样性和区域性，要以多样化的不同发展模式满足区域性差异的需求，以不同的城镇化发展模式取向推动城乡、区域之间的平衡发展，逐步形成农民收入增长的长效机制，建立健全促进农民收入增长的政策和政策框架。

3．关于改善农民工的工资报酬和福利待遇

以牺牲劳动者合理工资待遇和基本社会福利，以及牺牲环境为代价的低成本扩张的发展模式是不可持续的，必须转变发展观念和发展模式。

（1）转变政府职能。政府的一项重要职能是维护公正。改革开放以前，中国政府扮演着全能型的政府角色，开放以后试图扮演经济型的政府。当前，中央提出构建社会主义和谐社会，把社会公正上升到社会主义本质的高度，预示着中国政府职能定位的回归。2004年的中央1号文件明确指出农民工对公共服务和社会福利的需求（国家应承担的部分）将由城市的公共财政加以解决。但企业应承担的部分怎么办？对于资本拥有者来说，尽一切可能来挤压劳动是一种理性的选择。关键问题是政府要切实转换职能，确立科学的发展观和正确的政绩观，从与资本结盟转为公正地仲裁和协调资本与劳动之间的矛盾，保障劳动拥有者的合法权益，协调各方的利益关系。如果权力继续和资本结盟，政府就不可能维护公正，职能定位的回归也将落空。

（2）增强农民工的谈判地位。农民工谈判地位的增强取决于两方面的因素，一是劳动力供求状况的改变，二是农民工的组织化程度。2003年开始一些发达地区企业出现的“民工荒”使人们必须正视下列问题：以牺牲环境和劳工权益为代价的低成本扩张的工业和经济发展的道路是否还能继续走下去？自改革开放以来，由于近期劳动力供求状况的改变，农民工第一次具有了一定的谈判地位，他们有可能通过“以脚投票”等各种手段来捍卫自己的合法权益，促使劳动力的价格向其真实价值调整。同时，企业从自身经济利益考虑，除了产业升级换代、加速产业结构调整外，也不得不注重改善工人劳动环境、提高工人工资待遇、加强工人的技能培训，提供一些最基本的福利，这就为经济增长模式的转变、以人为本的科学发展观的落实提供了契机。

但农民工的组织化程度仍然较低，许多农民工还被排斥在企业的工会之外，一些工会也没有起到维护工人（不仅是农民工）合法权益的作用，这是迫切需要解决的问题。

（3）加强农民的能力建设，提高农村劳动力的素质。劳动力素质的高低是报酬性收入差异的根本原因，劳动力素质低下是劳动力供给和市场需求不对称的根本原因。农民工资性收入和家庭经营收入中的一部分构成报酬性收入，为劳动力资源的贡献所得。农户家中的劳动力资源包括数量和质量两个方面，劳动力质量通常又称为劳动力素质。改革开放以来，我国平均每个农户家庭劳动力数量相对稳定，20世纪90年代以来有缓慢减少的迹象。通过横向比较，也表明农村中的富裕户和贫困户劳动力资源数量总体上没有明显差异，这些现象都表明农户中的劳动力数量对其收入水平高低的影响趋于零。

农户家庭拥有的劳动力资源对收入的影响主要在于劳动力素质方面。2003年，中国农村居民人均受教育年限仅为7.6年，比城镇居民低3年。测算表明：我国农村劳动力受教育程度与其平均工资性收入水平高度相关，受教育年限对其工资性收入的弹性系数为5.48，通过教育提高劳动力素质对其工资性收入十分敏感。据此计算，改革开放以来，我国农民家庭劳动力每增加1年的教育，农户平均工资性收入水平至少可以增加1000元。我国农户劳动力所受教育程度对农民收入的效应最明显，贡献最大。

只有农民自己的就业能力得到提高，才有可能增加收入，而提高人力资源质量是提高就业能力的最主要途径。例如，根据有的学者的研究，人口增长率每下降1个千分点或学龄儿童入学率每提高1个千分点，经济增长率可分别提高0.35～0.6个百分点（胡鞍钢，2001），而农民收入增长又与经济增长率具有较大的相关性。而改善农民受教育的状况又涉及再分配格局的调整问题。

4．关于调整国民收入分配格局

这里要提出的第一个问题是，如何调整再分配格局？改善农民生产生活条件的钱从哪里来？

（1）改变分税制的结构，财政向地方让利，保证县及县以下有一定的税源；着眼于促进县域经济的发展，开发当地的资源优势，培植和涵养税源，逐步增加县及县以下的财政收入，形成县域经济的良性循环。

（2）适度发行国债，可以考虑发行专门用于农村的国家债券。

（3）改变专项补助的发放形式和办法。在现行转移支付中，专项补助占有较大比重。但是，专项补助种类繁多，重点不突出，而且带有较强的人为因素；同时许多专项补助在配套资金时也没有充分考虑不发达地区财政拮据的状况。因此，现行专项补助制度需要在调整（缩小）规模和种类、规范的前提下，强化和突出其在解决中西部地区社会和经济发展中的重大问题上的作用，这包括两个方面：①专项补助向中西部地区、中西部农村地区倾斜。②提高专项补助使用的规模效应，专项补助要集中使用，重点用于中西部地区的突出问题，重点用于中西部地区自身难以解决的跨区域的基础设施建设、重要的农业水利工程建设、农业结构调整、民族地区经济发展、缓解贫困等方面。此外，应尽量减少中央财政专项补助的地方配套资金数量。

要提出的第二个问题是，钱怎么才能真正用在刀刃上？

即使有了钱，由于固化的既得利益格局以及现行的行政管理体制，一是钱的使用效率成问题，二是掌握钱的地方官员的资金使用目的有可能会与老百姓的需求不一致。为此必须深化行政管理体制的改革和乡村治理结构的改革。

（1）加速行政管理体制的改革，打好改革的攻坚战。国家应调整既得利益格局，大幅度地减少专项资金，从源头上削减中央各部门配置资源的权力，建立规范的横向和纵向财政转移支付体系，增大体制性、制度性的转移支付。把财权与事权一起下放，做到转移支付的制度化、规范化、法制化，这样可以减少寻租行为和决策的随意性，有利于杜绝腐败，提高经济效率，真正使财政体制能具有平衡地区间提供基础性公共产品和社会服务的能力，从而满足广大农民对最基本的公共服务和社会福利的需求。

（2）加速建设农民群众政治民主权利的保障制度。正如温家宝总理所指出的：“没有村民自治，就不可能建成社会主义新农村。没有基层民主，就不可能有社会主义民主政治。”^[13]应在乡村两级建起一种有效的民主制衡机制，改变各级领导只对上负责不对下负责的局面，解决“老板（广大农民群众）缺位”的问题，使农民群众的民主决策、民主管理、民主监督不至于流于形式，农民增收的长效机制才有坚实的政治基础。

（3）提升农民群众的组织化程度。如何使政府真正成为对人民负责的政府？如何改变政府的职能，使其财力、人力、物力真正用于公共服务领域，造福于广大农民群众？这就要建造有效的监督机制、群众的参与机制，其中一个重要的方面是大力发展农村的非政府组织、社区、农民的合作社及协会等，提升农村弱势群体的社会资本和组织资本。斯蒂格利茨曾提出一个总量生产函数Q=F（A，K，L，H），其中Q是产出，K是资本，L是劳动，H是人力资本，A是一系列因子，包括信息、知识、社会和组织资本等，他认为这些因子构成了发达国家和发展中国家在产出上的主要差异。^[14]投资于社会资本、组织资本和人力资本，往往能得到更高的回报。提高农民的组织化程度，不仅能提高群众对公共事务的参与度，使他们对行政管理机构的监督更为有效，再分配更为透明、公平，这也将有利于增加产出、提高效率，并有助于农民增收长效机制的最终建立。

【注释】

[1]这部分的内容参见本书第三章、第六至十二章。

[2]农业部课题组：《建设社会主义新农村若干问题研究》，中国农业出版社，2005年版，第199页。

[3]参看张晓山等著：《联结农户与市场——中国农民中介组织探究》，中国社会科学出版社，2002年版。

[4]关于这部分的假设条件和结论的推导，请参看本书第十章。

[5]这部分内容参看本书第三、四、五、十二章。

[6]见《中国农民工问题研究总报告》，《改革》2006年第5期。

[7]汪海波：《试论“十五”期间投资率和消费率的运行特征及其变动趋势》，中国社会科学院《首届中国经济论坛》论文集，2005年10月22～23日。

[8]李立青、李燕凌著：《企业社会责任研究》，人民出版社，2005年版。

[9]记者：程义峰、文远竹：《农民工生存现状调查》，新华网广西频道，2003年3月17日。

[10]见《关注民生问题，构建和谐社会——全国人大常委、中国人民大学郑功成教授做客人民网》。

[11]第四和第五部分内容参看本书第三、十、十三、十四、十五、十六章。

[12]张晓山、苑鹏：《合作经济理论与实践——中外比较研究》，中国城市出版社，1991年版，第6页。

[13]温家宝总理2006年9月1日在全国农村综合改革工作会议上的讲话，见《求是》杂志第18期。

[14]Joseph E.Stiglitz：Development Thinking at the Millennium，Annual World Bank Conference on Development Economics，2000，p.19.