主要结论和政策建议

主要结论和政策建议

本书主要的研究结论和政策建议如下:

一、关于“省管县”财政改革的成效和问题

1.实行“省管县”财政改革后，试点县(市)的社会经济呈现持续发展的势头，财政运行的基础和环境得到改善。100个样本县(市)改革后的人均收入、就业、经济结构调整情况普遍良好，标准财政健康指数均超过改革前的基准年。主要原因如下:

(1)改革形成了省—县直通车体制，省对县的转移支付增大、速度加快;

(2)改革减少了财政层级，使县级财政的收入分成比例和县的收入增加;

(3)改革遏制了地(市)长期占用县财力的状况，扩大了县级财政的自主权;

(4)与之配套的乡财县管和乡镇综合改革控制了乡镇对县财政不断增长的需求;

(5)税费改革和乡财县管改革使县财政直接保证村级组织运行，农民负担减轻。

在县级财力增加的情况下，县(市)政府的信心增强，一改“等、靠、要”的思想，积极提供地方服务、支持经济发展，使县域经济出现新局面。例如，湖北省大冶市2004年改革前一直处于财政困难状况，2004年改革后省财政提供转移支付达2000多万元，该市积极培育财源、重点支持科技开发园和工业园区的建设，2005年财政收入增加60%，2006年进入全省5强县(市)行列。又如，安徽省颍上县2003年全省综合考核倒数第一，2/3的乡镇不能按时发工资; 2004年改革后，当年生产总值增长20%，财政收入突破3亿元，增长91%，增幅居全省第一，县级综合实力由全省末位跃至中游。

2.实行“省管县”财政改革后，县级财政困难普遍缓解，出现了财政提供均等化、公共服务的能力提高、实际财政健康指数不断上升的趋势。其中，改革前财政状况最差的一些山区县的改善最大。主要原因在于:一方面，改革促进了县域经济的发展;另一方面，财政制度调整有利于县级财政。而在财政困难县，这两方面的积极影响由于基础差而显得突出。

3.“省管县”财政改革促进了各县(市)的新农村建设。例如，湖北省英山县在2004年改革后积极组织和推动以“五改五通”为基本内容的新农村建设，农村面貌发生了很大变化。又如，贵州省余庆县在2004年贵州省完善省管县财政体制的形势下，加大了支持新农村建设的力度，新农村建设由此全面展开。

4.“省管县”财政改革也促使地(市)增强自身的发展内力，而不再依赖对所属各县财力的占用。实证分析证明，改革后，地(市)人均公共服务的支出水平主要与市区的人均收入提高、省管县财政改革等相关。这表明“省管县”财政改革既有利于县(市)的发展，也有利于地(市)的经济和财政发展。

5.“省管县”财政改革中带有普遍性的问题如下:

(1)缺乏规范的改革安排。“省管县”财政改革对地(市)和县(市)经济与财政的推动作用，本质上是一种“断奶”和“供奶”的机制，同时运用了市、县领导普遍重视政绩的心理，主要通过变更财政条件来促使市、县领导推动本地经济发展，以逐步形成财政与经济的良性循环。但应看到，省级财政对这种“断奶”、“供奶”的适度性判断和控制有很大的随机性，而各市、县的反应也因市、县主要领导者的禀赋差异带有很大的不确定性——例如，如果一些县(市)将财力主要用于行政支出而不是提供市场服务，那就很难保证所有参与改革的县(市)的经济与财政状况都能得到改善。也许正是因为这一原因，我们发现，改革后仍有一部分财政困难县甚至一些经济和财政基础较好的县(市)的财政状况下滑。所以，改革中各省普遍缺乏科学的测算(包括对取消农业税对于县级财政影响的估计)和规范的制度安排(包括省与县的税收划分、省对各县的转移支付规则、各县提供公共服务的范围和质量与数量要求以及对地(市)、县(市)职能的明确界定等)，可以说是最明显的问题之一。

(2)行政体制与之不配套。“省管县”财政改革主要是一种财政体制和经济上的改革，对市、县之间的行政管理格局并无触动，市、县之间的事权也未作相应调整，例如，省级以上的一些支出政策(如计生经费等)仍需市级财政统一安排，县(市)的有关经济和行政事务仍需地(市)审批，尤其是县(市)主要领导的考核和任命仍由地(市)来决定。在这一背景下，县(市)的经济发展和财政运行客观上受到行政体制的牵制和影响——在有些地(市)这种影响可能还很严重，因为县级政府是不可能与管理它的市政府公平对话和平等博弈的。所以，为了保证“省管县”财政改革的成效，客观上要求加快“省管县”行政改革的步伐，实行完全的“省管县”体制。

(3)省级管理的难度加大。“省管县”财政改革前，省级的财政管理主要面对几个或十几个地(市)。“省管县”财政改革后，省级财政部门一下要面对几十个县和市，无论是信息沟通、统计、部署，还是监督、实施，都很难到位，客观上存在许多制度空白和管理盲区。据我们调查，目前试点省份县级财政的运作主要靠自觉，省级财政部门仍然习惯于对少数市进行检查和部署工作，主要是因为县(市)数量多，集中开会和研究的成本高、工作量大，各处级部门普遍感到压力大(当然，这也是改革的优点，即可以减少会议，特别是避免经常开大会)。所以，要保证“省管县”财政体制的有效运行，还需要进行地方财政管理制度的创新和探索，包括研究和借鉴美国的财政联邦主义体制和各州对县、自治市的管理经验，建立促使市、县财政自主、自律的机制。

(4)乡镇的定位和动力问题。作为“省管县”财政改革的配套改革——“乡财县管”改革启动以后，乡镇干部的信心受到影响、乡镇工作的动力不足。目前大部分乡镇基本上就是上传下达、处理日常事务，乡镇财政只能维持乡镇机构运转而无力提供具有实效的公共服务。从贵州省余庆县的情况来看，在开展新农村建设的过程中，各乡镇主要处在“配合”(县政府)和“协调”(各村)的位置上，在独立性上它甚至不如村级组织。但是，从我国县域面积大、人口多、村级组织的能力又很弱的情况来看，假如没有乡镇的“配合”与“协调”，县(市)的新农村建设和农村公共服务的提供工作将会大打折扣。所以，如何对乡镇合理定位、发挥乡镇政府的积极性，也是一个需要研究和解决的重要问题。

二、关于新农村建设的经验与问题

伴随“省管县”财政改革，绝大部分县(市)近年来已经开始了建设社会主义新农村的伟大实践，并取得了一些成功经验。根据调研，我们认为，应当肯定和鼓励各地农村的积极探索和建设创新，但是，从市场经济条件下地方政府提供地方公共品和公共服务的职能或责任来看，从全面推进农村社会经济发展和完成社会主义新农村建设这一重大历史任务的要求来看，我国社会主义新农村建设应当采取由县(市)政府统一领导和部署、财政大力支持、依靠社会各界的广泛参与并逐步推进这一模式。在这方面，贵州省余庆县和浙江省义乌市已经为我们提供了具有推广和运用价值的经验与模式。

余庆模式的主要特点是:制度创新——建立专门组织机构，实行领导挂牌包片，抓村级组织和集中建设点;方法创新——搞县、乡、村3级联创，采取县乡村和部门4方共建，依靠村民、因地制宜逐步推进;全面建设——围绕富、学、乐、美，搞“五通三改三建”，抓村级集体经济和产业发展。余庆模式适用于中西部地区的广大县(市)。而且，我们的研究发现，近年来遵义市推广、运用余庆模式不仅改变了全市农村的面貌，同时也对提高全市各县的农民收入具有重要作用(比县域经济增长的作用更大)。

义乌模式的主要特点是:按城乡一体化目标统筹规划，分区域分类型分步骤展开，开展大规模投入、高水平的建设。义乌模式主要适用于东部地区和经济发达的县(市)。

尽管余庆模式和义乌模式不同，但它们也具有以下一些共性特征。

1.在建设的领导方面，由县(市)委和县(市)政府统一规划和部署、直接领导，广泛动员和组织群众、逐步开展建设。县(市)政府不因为广大农民群众是社会主义新农村建设的主体，也不因为村级基层组织是社会主义新农村建设的具体组织和实施者，就忘却自己提供农村公共服务、组织和领导农民开展社会主义新农村建设的责任。县(市)政府主导和推动的必要性在于:

(1)农民收入低，集体经济弱，农村普遍缺乏资金、技术和其他建设要素，单靠农民自己和农村集体不可能建成现代化的社会主义新农村。从历史来看，在中华人民共和国成立前的几千年中，农村民生凋敝、发展极其缓慢，就是因为历代政府专制腐败，只索取不回报，农民的生产和生活全靠农民自己，结果是:农村贫困积累、民怨积累，官民对立、官逼民反;国家则是积贫积弱、内忧外患。

(2)在市场经济条件下，地方政府存在的基本理由就是提供地方公共品、为地方公众服务。在县域农村，最大的公众群体就是农村居民，所以，领导和组织农民、动员群众进行新农村建设、提供农村公共品是地方政府的基本职能和义不容辞的责任，而县(市)政府又是地处农村、唯一适宜承担提供农村公共品任务的地方政府。

(3)乡镇政府限于自身的地位和条件，不仅在财力上存在困难，而且在组织提供农村公共服务的技术能力、人员组成和机构配置上都难以承担领导和组织社会主义新农村建设这一重大历史任务。

(4)在目前实行“省管县”和“乡财县管”财政改革的形势下，县级政府的自主权和财政能力大大加强;同时，县级政府的辖区面积大、人口多，可以动员的人力物力资源多;此外，县级政府的服务机构和服务部门齐全、具有足够的技术能力来提供农村公共服务，可以保证在较大的地域范围内提供服务的效率，也可以保证在较多的服务种类、质量和数量标准上达到县际均等水平。

(5)在各级政府的职能由管理向服务转变、各级财政由传统的建设财政转向公共财政的过程中，作为县域农村最重要的基层政府的县(市)政府与财政，是否能够领导和组织社会主义新农村建设、是否能够承担提供农村公共服务的任务，在很大程度上决定着整个政府与财政转型的状况。因为当面向占人口大多数的广大农村居民的县(市)政府与财政成功转型时，我们才可以说建设服务型政府和公共财政的任务完成了一大半，才可以说我国服务型政府和公共财政的基础已经确立。

2.在建设的组织制度方面，应在各个县(市)建立具体负责规划、组织、协调、配置投入资源的专门机构或职能服务部门，如社会主义新农村建设办公室、社会主义新农村建设局、社会主义新农村建设委员会等。因为只有建立正式的专门机构，才能名正言顺地争取资源和组织建设，才能将社会主义新农村建设作为一项重要的政府职能和经常性工作，才能形成一种相对稳定的制度和规范，才可能避免运动式的社会主义新农村建设、随意性的社会主义新农村建设、走过场式的社会主义新农村建设、装点门面式的社会主义新农村建设、加重农民负担的社会主义新农村建设。应特别注意到，在目前县(市)的政府部门中和部门预算的框架下，还没有一个真正可以综合提供农村公共服务的部门(现在的农业局、水利局、林业局等，它们的服务只涉及当前社会主义新农村建设内容的很少一部分，而且它们实际提供的农村服务更少)，也就没有一个为广大农村居民的服务提供争取财政资源的县级预算单位;也就是说，当每年县级各部门进行预算博弈、财政蛋糕被切块分割时，总是没有人(机构或部门)来为农村建设和发展争取一块——这正是农村公共服务的提供长期不足的制度原因。实践表明，建立专门负责社会主义新农村建设的机构或部门，是县(市)进行社会主义新农村建设的关键和最重要的切入点。

3.在建设的基础和前提方面，建立坚强有力的村级组织，如选派干部、技术人员和大学生担任村党支部和村委会领导，将村级组织建设成为领导农民开展社会主义新农村建设的“前沿”指挥所。其客观必要性如下:

第一，农村实行家庭联产承包责任制后，农民分散经营，村级组织无力，集体公益活动难以开展，个人利益至上，农村日益变成“原子”型社会，而社会主义新农村建设要求有组织、有计划的共同行动，要求农民群众的广泛参与;另外，行政村又是社会主义新农村建设的基本组织单位。

第二，选派干部进村工作可以改善村级组织结构，提高村级组织的政策水平、组织动员能力、服务意识和提供服务的技术水平，重建村级组织的信誉和威信。

第三，选派干部进村工作可以扩大农村与外部的联系与交流，引进外部资源和建设要素，打破农村封闭和发展滞后的局面。

第四，选派干部进村工作可以加强农村与县乡政府、机关部门的信息沟通，缩小县乡政府与农村居民的距离，使各级政府和部门更好地组织和领导社会主义新农村建设、更好地提供农村公共服务。

第五，县、乡干部进村工作本身就是政府提供农村公共品、为农民服务的表现;况且，在目前财政保证村级组织运行、保证村干部工资和津贴的情况下，县、乡干部进村担任村干部也有利于减轻财政负担。

4.在建设的内容方面，应从改善农民生活条件、村庄环境和调整产业结构或发展农村经济这三个基本方面着手，逐步推进。改善农民生活条件和村庄环境、完善农村基础设施和提供基本服务是当前农民最迫切希望解决的问题，最受农民欢迎、也最容易得到农民群众的响应，这是推进社会主义新农村建设的首选项目，也是目前各地开展社会主义新农村建设的重点内容。但同时，也应重视引导和组织农民进行经济结构调整、发展农村工商服务业、发展农业产业化经营，探索扩大农村就业、提高农民收入的途径，包括组织农民开展股份经营、发展和壮大农村集体经济(在市场经济条件下，家庭和个体经营很难保证农民收入稳定增长)等，这是农村社会经济长期稳定发展的基础，也是不断提高农村生活水平、建立完善和高水平的农村社会保障和福利体系、实现完全城乡一体化的重要前提。

5.在建设的方法上，应坚持农民自愿申报参与、村级协商和具体组织、乡镇审批和县(市)统筹、县乡财政大力支持和引导、设立集中创建点开展规模化建设、政府职能部门提供技术服务和指导、鼓励社会各界(机关、企业、团体和个人)积极赞助和参与建设的原则。

以上也是农村建设的国际经验。此外，日本、美国进行农村建设的经验表明，对落后区域农村发展的支持行动和对农村困难家庭的扶贫计划等，本身就是农村建设的重要组成部分，完全可以与各地方的农村建设活动相融，只是区域发展项目和扶贫行动是由中央政府的专门机构通过在各地的分支机构具体实施的，同时要求某些农村服务和公共品提供必须达到国家要求的标准。一般来看，在中央政府驻各地的农村服务机构中，最重要的是信贷提供服务和资助机构(主要支持农民改善住房、进行农村基础设施建设、资助农民创办工商服务业和发展农业生产);在中央政府的农村建设和发展项目中，近年来主要有农村企业区或发展区建设项目，这些项目由中央政府机构管理、由农村社区和所在地政府共同实施。这些经验值得我们学习和借鉴。

目前各地在进行社会主义新农村建设时存在的主要问题如下:

1.大部分县(市)虽然完成了建设规划，但尚未全面推动实施，财政支持力度较小。这包括几种情况:一是主要运用省级社会主义新农村建设的项目资金，集中在少数村搞试点;二是利用上级下拨的扶贫、修路等专项资金进行专项建设;三是倡导各村自己想办法、搞建设。大多数调查县(市)的解释是资金紧张，其实是因为县(市)领导一般认为搞工业园和工业发展项目的经济与财政实效更明显，搞社会主义新农村建设主要靠农民自己，县里只要好好利用已有的各种支农资金就行了。

2.在社会主义新农村建设的内容方面，各地主要集中于“村”的建设，对发展经济特别是组织农民经营和发展集体经济、提高农民收入不够重视。主要原因是，农民目前最希望解决家庭的基本生活条件问题，村干部则希望改善村庄面貌和环境问题，县乡领导主要重视工业企业的发展问题，很少有人关注农村产业发展、规模经营和集体经济的发展问题。但是，农村经济发展、农民收入持续增长毕竟是农村长期稳定发展的基础。

3.农民对社会主义新农村建设的认识不足，也不怎么相信村干部和上级领导，但是，只要村干部和政府真正行动了，他们认为这些行动对自己有利无害时也会参与。所以，各地农村和农民中等待、观望的现象比较普遍。这也表明:农民缺乏认识和主动性、农村缺乏有力的基层组织、县乡政府缺乏长期发展的战略和眼光、各级财政支持引导不力是制约社会主义新农村建设的主要原因。显然，突破困境的关键在于县(市)政府的认识转变(而不是财政困难);进一步看，省级以上政府只注重下拨资金解决县乡财政困难而不提出明确的任务要求，没有具体的硬性的制度约束则是产生上述问题的根源。应当看到，现代政府良好运作的基础在于科学、合理的制度设计，而不是靠执政者的道德修养、能力和自觉性。

三、政策建议

(一)关于完善“省管县”改革和地方财政体制

1.在试点的基础上启动完全的“省管县”改革，使市、县成为省以下并立的行政和财政层级。市主要致力于大、中城市和城区的社会经济发展及公共服务提供;县主要负责县域农村的社会经济发展与公共服务提供。

2.从保证全省市、县公共服务均等化的财力需要和财政健康的角度来进一步完善地方财政制度。包括:省与市、县之间的税种划分和收入比例，设计市、县公共服务的基本范围、基本支出水平，设计省对市、县的转移支付标准等。

3.在省政府和财政部门内设置“区域协调部”，按地域或片区进行管理，建立省与市、县的联系和管理协调机制。在市、县并立体制建立并稳定运行后，再推动各片区的市、县尝试组建区域性合作、协调会议及相关机制。

4.继续推进“乡财县管”改革，但各省应有一定的灵活性。对于有较强经济实力、人口多、地域范围大的乡镇，可以使其保持相对独立性，发挥它服务于中心城镇的功能，前提是要求它做到财政基本自立;对于经济实力较弱、但人口和地域规模又较大的乡镇，如中西部地区的大部分乡镇，可以在“乡财县管”体制下使它成为接受县(市)政府委托提供某些地方服务、进行一般管理和协调村际事务的机构。

5.对于行政村，由于它事实上已成为财政支持的准政府组织，可以根据具体情况来定位。例如，对那些集体经济实力强、人口和地域规模大且有城镇化趋势的行政村(如各地有影响的“明星村”)，可以升格为乡镇(但其下不能再设行政村，应按居民分布的情况建立社区组织)，并要求它做到财政基本自立，同时发挥带动周边各村发展的作用。

(二)关于推进社会主义新农村建设

基本建议是:在中西部地区全面推广贵州省余庆县开展社会主义新农村建设的经验;在经济发达地区和大中城市郊区推广浙江省义乌市的城乡一体化建设经验。

1.在县(市)建立专门负责规划、组织、推进社会主义新农村建设的机构——如社会主义新农村建设委员会，并作为县(市)级正式预算单位，以组织财政资源、切实推进社会主义新农村建设，建设内容可参照余庆模式。

2.在县(市)推进“大部制”改革，合并相关部门和机构、提供综合性服务。例如，县(市)农业局、林业局、水利局等可以合并组建“农业委员会”，主要负责县域的农业产业化发展、农村经济组织发展、农林渔业大型工程服务等。推进“大部制”改革可以压缩机构和人员，集中资金并有效使用，减少预算单位、相对增加支持社会主义新农村建设的财政支出的份额。

3.实行县(市)选拔年轻干部、与农村建设相关的技术人员、年轻大学生和研究生进村工作担任村级领导的制度。将村级组织建设成为组织群众开展建设、带领农民发展农村集体经济的新型基层单位，改变农村社会的“原子”形态和农民分散孤立的状况。

4.在县(市)建立由各村代表、农民组织代表、社会团体代表、政府主要领导、工商金融各界代表、政府各部门代表、外部研究机构和大专院校专家等组成的“农村发展协商会议”，研究和协商社会主义新农村建设和农村发展重大项目的立项、筹资、实施、评估等问题，作为县(市)政府的政策咨询机构。

5.考虑将县(市)、乡镇的农业银行和农村信用社改组成“农村建设金融服务机构”，作为中央政府在各地的农村政策和专项发展项目的执行机构(资金提供机构)，配合各地的社会主义新农村建设，保证一些基本农村公共品和服务的提供(如农村住房、用水、农业产业化、农村工业园项目)达到全国统一的标准。