经济危机背景下产业政策的历史借鉴

内容提要：世界经济发展的历史经验告诉我们，只要政策得当，经济危机完全可以转化为发展机遇。1929～1933年的“大萧条”时期美国和英国对工业和农业的调整政策，苏联利用危机大力引进技术、人才、资金及拓展国际合作空间；20世纪70年代两次石油危机期间日本产业结构调整政策；1997～1998年亚洲金融危机期间“四小虎”与韩国因应危机的产业振兴政策。这些产业应对政策的历史经验都将对中国当前产业发展提供有意义的启示与借鉴。

（一）美国罗斯福“新政”中的产业政策

在1932年6月芝加哥举行的民主党全国代表大会上，富兰克林·罗斯福获得该党总统候选人的提名。在接受提名演说中，他宣布要实行新政。从此，“新政”一词便成了罗斯福施政纲领的名称。

罗斯福当时并未赋予这个词以任何特殊的含义，更没有一个具体的政策计划。但是为复兴危机中的美国经济，他执政后便大胆地进行了一系列的政策试验，并根据经济形势的变化和试验的结果不断地对政策进行修正和完善。最终在美国的银行与金融、农业、工商业社会救济、公共工程以及财政等一切经济领域实行了全面改革，加强了政府对经济的控制、调节和干预，使美国经济制度发生了迄今为止最深刻的变革。

罗斯福“新政”分为两个阶段：第一个阶段是从1933年3月至1935年初；第二个阶段是从1935年初至1939年8月。

1.工业复兴政策

“新政”的核心内容是实施国家对工业的调节和控制。1933年6月，美国国会通过《全国工业复兴法》，并设立“国家复兴管理局”和公共工程局作为该法案的执行机构。这项工业复兴法案包括两大部分，即两部条款。

第一部为“工业复兴”。它声明，国家经济正处于紧急状态，有必要部分暂停实施反托拉斯法。工业各行业成员可与政府合作，制定本行业的公平竞争法规，规定本行业的生产规模、价格水平、信贷条件、销售定额和雇用工人条件等，以协调各行业的经济活动和消灭“不公平”的竞争。这实际上是由政府领导和监督实行强制卡特尔化，为防止生产过剩而采取的干预措施。

这些法规一旦由总统批准，将对全行业具有法律效力，并由法庭强制执行。法规内容包括保证雇员的“组织和通过他们自己选择的代表进行集体谈判合同的权利”，并宣布“黄狗合同”（指雇主与雇员个人签订的以受雇者不参加工人工会为条件的雇佣合同）为非法；还包括有关工资、工时和工作条件的条款以及其他涉及公平竞争问题的条款；最高工时（一般每周约有40小时）及最低工资的限额（一般每小时为0.3～0.4美元），如有可能，应通过工人集体与雇主谈判后达成，否则将由总统决定。

总统对法规拥有广泛的处置权：他不仅拥有法规的批准权（由根据他的指令而新成立的工业复兴局来实施），而且可以以保护消费者、竞争者、雇员或公共利益为由更改法规的条款；如果某个行业不能通过协商制定出自己的法规，总统则有权在警告和举行听证会后，为该行业强制制定一项法规；在特殊情况下，他还可以对某个行业实行许可证制度，没有获得许可证的厂商将丧失经营权；他还有权干预和批准企业家之间、工会之间或劳资之间自愿达成的协议。

所有的行业公平竞争法规、许可证和自愿协议都将在工业复兴法两年的有效期中享受从反托拉斯法中豁免的权利，即不受反托拉斯法的追究和起诉。如果违反法规、自愿协议或许可证制度的规定将被罚款，或受到联邦贸易委员会的中止令或停止令的处罚。

在法案的第一部条款中，引人注目的是该部中的第七条a款，即通常所说的7a条款。这一条款规定：“根据本部条款所批准、制定或发布的每一项公平竞争法规、协议和许可证应包括以下内容：

（1）受雇者应有组织和通过他们自己选择的代表进行集体谈判合同的权利，在选派此种代表或组织工会的行动中，在为谈判集体合同或其他相互支援、相互保护的目的而进行的其他的一致行动中，不受劳工的雇主或他们的代理人的干涉、限制或强制；

（2）受雇者及任何寻求受雇的人不应被要求以参加任何公司工会或禁止其参加、组织或援助他自己选择的劳工组织作为一个雇佣条件；

（3）雇主应遵守总统批准或规定的劳工最高工时、最低工资的比率及其他雇佣条件。”

7a条款的重要意义在于它从法律上肯定了工人组织工会和谈判签订集体合同的权利。多年来，同业公会和雇主一直将组织社会团体视为自己的一项特权，即使是雇主中较为开明的自由派也不愿把组织的权利给予工人。因为，对雇主来说，面对单个工人总要比面对有组织的工人容易得多：在单个工人面前，他们可以耀武扬威，极尽压榨之能事；而在有组织的工人面前却不得不谨慎行事，毕竟众怒难犯。

在工业复兴法起草和制定的过程中，雇主们并不赞成7a条款，仅仅是由于害怕激起工人们的反抗，以及一些自由派议员和行政当局的官员们的坚持，这一条款才得以保留。事实上，在整个工业复兴法中，雇主所获得的利益绝不比工人们少。且不说他们获得的实际上的协调价格、固定价格及控制产量的权利以及从反托拉斯法中豁免的保证，单是在7a条款中，他们也并非毫无所得。虽然“血汗工厂制”和“黄狗合同”不能再实行（其实“黄狗合同”一年前已被法律所禁止），但御用的公司工会却未在禁止之列，这正是他们日后对付工人工会的有力武器。7a条款事实上承认性质根本不同的两种工会的并存，正是这一欠缺，也为日后劳资冲突和争端的复杂化埋下了种子。

第二部为“公共工程和建筑规划”。它授权总统建立一个应急的公共工程局。根据法律的授权，公共工程局具有如下权力：它能够像一个建筑机构那样提出和举办自己的工程；它能够对工程和资金进行分配，使其他联邦机构参与或从事建筑工程；它能够给各州和其他公共团体提供贷款，以促进非联邦的建筑工程；有一段时间，它还能向私人公司提供贷款，以促进其建筑工程。它的活动和工程建筑主要是通过私人承包商来进行，因此不必像工赈计划那样被限制在只能雇用救济名单上的劳工。国会为该局拨款33亿美元用于广泛的国内公共工程项目，包括水坝、公路、联邦用房及海军设施等工程的建筑，用以扩大就业面。

1933～1937年间，美国政府共拨出120亿美元兴办诸如修建公路、公园、公共建筑与民房、海港、船坞、机场等项工程。1933～1939年，公共工程局帮助建设了全美国新教育设施的70%，县政府办公大楼、市政厅和污水处理厂的65%，医院和公共卫生设施的35%，公路、桥梁、地下铁道等公共交通设施的10%。在建筑行业中，创造了17.5亿个工时的工作量；在原材料、制造业和运输业方面，提供了30亿个工时的就业量。其中，最宏伟的公共工程是田纳西河流域的水力发电工程。

罗斯福政府的“以工代赈”的确能局部地解决失业问题，所办的公共工程也改善了美国的交通与能源等基础设施，保护与开发了自然资源，从而使国有企业大大增加。

这两部条款虽然统一于工业复兴法案之中，但罗斯福却将其视为两项相互独立的工作。他把工业复兴局看做是改革和重组经济的长期工具，而公共工程局则被视为一个执行应急计划的临时机构。在后来的运作中，二者也是相互独立和平行的。

1935年5月27日，最高法院以《全国工业复兴法》将立法权授予总统为由，宣布该法违宪。它立即引起美国工人和广大群众的强烈不满。为缓和矛盾，罗斯福于7月5日签署了由参议员华格纳提出并经国会通过的《全国劳工关系法》即《华格纳法》。该法重申了《全国工业复兴法》中关于工人权利的内容，明确雇主干涉或图谋控制工人组织及其活动为非法，规定罢工和纠察为工人捍卫自身利益的合法手段，设立调节劳资关系的“国家劳动关系局”执行该法。

2.农业调整政策

消除农业危机也是“新政”的重要内容。对于振兴农业的重要性，罗斯福在一次演说中指出：“在我们国内，总共有5000万男人、女人和小孩直接与农业的现状及前途有关。另外五六千万从事工商业的人民最后也会明白这简单的事实，就是他们的生活及前途和农业的繁荣也有深切的关系。”

1933年5月12日，美国国会通过《农业调整法》，并成立农业调整署执行这部法律。《农业调整法》由三部分构成：第一部分是农业调整法；第二部分是紧急农场抵押法；第三部分便是以托马斯修正案为主的关于处理货币问题的条款。

事实上，托马斯修正案的大部分条款和措施均未实行，罗斯福仅运用了其中的两项措施，即降低美元中的黄金含量（美元贬值）和在国际债务支付中接受了价值约1140万美元的白银。但美元贬值所带来的通货膨胀显然大大减轻了农民的债务负担。

作为《农业调整法》第二部分的“紧急农场抵押法”实质上主要是为了确认3月末成立的农业信贷局的法定权力，尤其是确认其解决农业当务之急——农场抵押问题上的权力而制定的。

在大危机中许多农民为了生存不得不将农场抵押出去以之抵债或获得贷款。当抵押到期仍无力偿还贷款或债务时，农民则会面临被取消抵押品赎回权的问题。如果丧失了赖以生存的农场，对农民来说则无异于死路一条。因此，农场抵押问题一时间比任何其他问题都更容易引起农民的骚动及其感情的爆发。

3月底，罗斯福为解决农业信贷问题，已经建立了一个新的机构——农业信贷局，过去已有的各种联邦农业信贷机构被重新组织进这个新机构中，小亨利·摩根索被任命为该局局长。

当“农业调整法案”仍在各院经历着激烈的辩论时，美国国内由于农场抵押问题而连续发生了多起骚乱。

4月27日，500多名农民聚集在俄亥俄州勒马斯市法庭，要求暂时中止一切有关取消抵押品赎回权的诉讼。法官拒绝后，这些农民便将法官拖上一辆卡车，拉出城去吊打、侮辱了一番，险些将他打死。

在同一个星期内，该州丹尼森地区的农民袭击了一群试图取消菲尔兹农场抵押赎回权的债权人代表和代理人。暴力行为的蔓延迫使该州州长下令将6个县置于军事管制之下，并派国民警卫队进驻。

紧迫的形势使罗斯福断然决定接受托马斯的通货膨胀修正案，从而使农业调整法案得以顺利通过。

《农业调整法》的通过使农业信贷局的权力得到法律确认。该局在摩根索的领导下，迅速行动，为农场抵押重新筹集资金，并为第二抵押发放了一系列“拯救贷款”。

5月12日通过《紧急业抵押放款法》，发行农业贷款债券用做农业低利抵押放款。

6月16日通过《农业信用法》，设立农业信用公司和生产信用机构，负责办理农业信贷，对负债较少的农场主给予低息贷款救济。

此外，该局在各地建立了农业债务调整委员会，帮助债务人与债权人之间重新订立较合理的债务协定，并努力建立起了一个由地方银行组成的农业信贷系统，为农场抵押、农业生产和销售提供贷款。

到同年10月末，农业信贷局发放的各类贷款总额已超过1亿美元，相当于土地银行系统1932年全年发放的抵押货款的4倍。

1934年1月31日通过《农业抵押再放款法》，设立农产品抵押公司，拨出资金2亿美元，对抵押借款到期不能偿还的农民再予以贷款。

同年2月23日通过《农作物收获贷款法》，授命农业信用管理局于本年度农作物收获前给农民信用贷款，让他们在收割并售出农作物后偿还。

6月12日通过《农产抵押取赎法》，对到期不能偿还而被没收抵押品的农民再给予贷款，使他们能够赎还原物。

农业信贷局大量地发放贷款也使得银行和私人金融机构农业信贷的利息大幅度下降。在得克萨斯州尤瓦尔迪，由于政府农业信贷的大量发放，当地银行的农业贷款利率很快从16%降至不足5%。农业的债务和农场抵押问题得到了控制。

《农业调整法》的重点是法律的第二部分。其目标是要通过削减生产来提高农产品的价格，从而恢复到1909～1914年农业繁荣时期的农产品与工业品的有利比价，以实现工农业生产的平衡。同时，管制农产品及其加工品的市场销售。实现这些目标的措施主要有国内农作物种植分配计划、政府对农产品的预购赎回计划、征收农产品加工税计划、农产品市场协定和农产品出口补贴计划。

农作物种植分配计划是政府通过津贴来换取农民减少播种面积的一种措施：农民按照政府的安排减少耕种面积，政府则以津贴的方式来补偿农民减耕所受的损失。这项措施是非强制性的，农民可以自愿参加。同意按照政府计划缩减耕种面积的农民可以得到政府的津贴，而不加入该计划的农民只能从出售农产品的市场上获得收入。计算下来，参加减耕计划的农民从减耕的津贴中获得的收入要比不参加计划的农民从增加产量中所获得的收入高得多。因此，这项计划对大多数农民很有吸引力。

根据政府与农民签订的合同，1933年7～8月毁掉了1040万英亩成熟的棉花。1933～1934年，罗斯福政府收购并宰杀了620多万头生猪、2300万头牛和500多万只羊作为肥料。

农产品的预购赎回计划是对参加农作物种植分配计划的农民实行的一项措施，政府以高于农产品市场的价格，以类似抵押贷款的形式来预购减耕农民的产品，以保证这些农产品收获后的销售出路。收获后，如果农产品市价高于政府的购买价，农民则可按政府的购买价以偿还抵押贷款的形式赎回自己的产品自行在市场上出售；反之，这些农产品则归政府所有。

农产品加工税是为政府支付减耕津贴筹集资金的一项措施，征收对象为农产品加工商，税率则根据农产品的实际价格与平价率之间的差额来确定。

农产品市场协定规定和分配准许出售的农产品数量，同时允许加工商以较高价格购买农产品原料，然后把多付的金额计入加工出来的产品价格中，转嫁到消费者身上，用这种方法强行提高农产品价格。

1936年1月，最高法院又以1933年《农业调整法》侵犯了各州政府的权利为由，宣布该法违宪。为防止新的农业危机，国会于1938年2月16日通过了新的《农业调整法》。该法不仅保留了原来的《农业调整法》的内容，而且增添了一些新规定：由政府确定平价和农产品商品的年产量；价格低于平价时发给差额补偿，产量高于规定数量时，规定销售量并对超额数量课以重税；农业部在法定年产量时须留有余地以备急用。新的《农业调整法》加强了国家对农业的干预。

（二）英国反危机政策中的产业政策

爆发于美国的经济危机，于1930年第一季度蔓延到英国，到1932年夏秋之际，危机发展到最严重地步，1933年后进入萧条时期。由于英国在20世纪20年代没有达到繁荣阶段，工业方面没有进行大规模固定资本的更新和扩大，因此危机对英国工业生产的影响较美国、德国、法国等国家要小。但危机对英国农业的打击较为严重，1930～1932年，农产品价格下降34%，致使农业生产严重缩减，英国成了“世界各国倾销剩余粮食的市场”。工农业和商业的下降引起20年代本已严重的失业状况进一步恶化，失业人数成倍增长。1929年11月，英国的失业人数为132.6万人，1930年12月，这一数字跃升为250万人。1931～1932年，失业工人达300多万，占全部劳动力的1/4。经济危机还使英国对外贸易进一步萎缩，国际收支恶化。1931年，英国的国际收支逆差已超过1亿英镑，英镑地位的稳定性受到了猛烈震荡。从1931年初开始，黄金从英国滚滚外流，1～3月，从英国净外流的黄金达700万英镑，7～9月更达3400万英镑，英国银行的黄金储备急剧下降。

1.工业重组政策

英国产业因原来未见兴旺，危机发生后衰退情况不太显著，复苏也较早。金本位的放弃、保护关税的征收、低利政策的实施对产业的好转都起着重要作用。危机后英国工业的主要特点：一是新兴工业部门与军事生产相关的重工业部门有了较大增长；二是煤炭、造船、纺织等原有工业部门依然处于慢性危机之中。

这时候，英国政府对私人产业基本上仍持不干涉的方针，但不像过去那样完全采取放任主义政策。对于某些困难的重要工业，政府给予特别关注，督促它们进行改组。

如煤矿业的处境就特别困难，小矿太多，矿主们互相倾轧，展开自杀性的竞争，结果彼此都受到伤害。工党政府于1930年制定了《煤矿法》，促使它们遵行，政府实行监督，尽量促使它们合并，实行联营，分区定出最高产额，又定出最低限度的价格，要大家切实遵行。

对于钢铁工业，除对进口货征收保护税外，政府还督促它们改组，将效率太低的厂家关闭，加速资本与生产的集中化，加速产业合理化，以增加生产效率。

对于电气工业则实行全面管制，政府将全国分成若干电气区域，各区之间设联络站，以调整动力的分配，积极推进产业电气化的工作。

在这次大萧条中，英国有些工业地区受害严重，失业人数众多。政府特别关心，于1934年制定了《特殊地区法》，将其分为东北区、坎伯兰区、苏格兰区与南威尔士四个区，这些地方本来的工业是很发达的，这时却成了特别困难的地区，政府拨了一大笔资金加以援助。

在英国政府鼓励下，经过一系列的合并和兼并活动，原有大企业进一步扩大规模，控制了得到国家关税保护的新工业部门，成为工业发展的核心部分。

早在“一战”前就在军火生产方面占据垄断地位的维克斯公司，在战时、战后吞并了一大批企业，1928年又与另一军火垄断企业阿姆斯特朗—惠特沃斯公司联合，组成维克斯—阿姆斯特朗公司。1929年，维克斯又与康美尔—列德公司一起创立强大的冶金托拉斯（英国钢铁公司）和车辆制造托拉斯（都会—康美尔客车及货车公司），从而成了以军火和机器制造为主的、在国内外拥有大批制造军火、军用材料、金属、船只、飞机和电气设备企业的大型企业集团。

在化学工业方面，出现了由战前四大垄断组织（布伦纳·蒙德公司、联合制碱公司、诺贝尔公司和英国染料公司）联合组成的化学工业集团——帝国化学公司。它成立不久就控制了英国基本化学生产的95%，合成氮的全部和染料生产的40%，在国际市场上成为德国法本公司的最大竞争对手。

在汽车工业中，六大垄断公司——奥斯汀、福特、莫里斯、标准、渥豪尔、鲁茨，经过战后的发展，到第二次世界大战前夕，几乎占了英国全部汽车产量的9/10，其中前三家占了2/3。

在1929年危机后，一些长期衰落的工业部门在政府的干预和推动下推行“产业合理化”，也开始走上了联合的道路，并大力进行装备更新。

1929年在国家干预和英格兰银行的参加下组成的兰开夏棉纺织公司，合并了139个棉纺织企业；20世纪30年代初期实行“合理化”，将其中52个设备陈旧的企业拆毁了。1936年又由政府收买和拆毁了一部分中小企业的纺织设备，进一步加强了设备较好的企业在纺织工业中的地位。

在造船业中，1930年在国家干预和银行资本的资助下组成全国造船保险公司，通过收买和废弃大批中小船厂设备的办法，加强了大企业的地位。

在采煤业方面，1930年政府颁布了采煤业组织区域卡特尔化的法案，分区制定采煤限额和最低售价，并设立煤矿重级委员会，推动采煤业进行合并，实行“生产合理化”。1936年英国政府又进一步制定采煤业强制合并法案，不遗余力地促进采煤业的垄断联合。

在冶金工业中，1929～1930年间在高额关税保护和政府的干预下，形成了五大钢铁垄断集团。1932年又成立了使整个冶金工业卡特尔化的英国钢铁联合会。这个联合会的10家大公司控制了冶金能力的47%、炼钢能力的60%。

英国政府还进一步强化殖民地、半殖民地国家原料生产的垄断。如在英国所有垄断组织中，按资本额排列，名列前三名的就是英伊石油公司、英荷壳牌石油公司和缅甸石油公司。这三家石油公司在1939年控制了中东石油生产的76%，是美孚石油公司的最大竞争对手。

危机后，银行资本和工业资本的融合空前增长。1929年危机后，对银行负有大量债务的旧工业部门的破产或亏蚀，直接威胁银行资本的利益。以英格兰银行为首，在1929年创立了证券经营托拉斯，控制工业证券的推销工作。1930年英格兰银行又在大商业银行和投资公司的参加下，成立“银行界工业发展公司”，资助并参与工业“改组工作”，推进了银行资本与工业资本的融合。

随后就出现了银行资本大量涌向工业的浪潮，银行“五巨头”都分别与许多新旧工业部门的大垄断公司建立密切联系，进行积极的投资活动。银行“五巨头”与工业垄断组织互兼领导人的“人事安排”也加强了。1938年五大银行董事会的100多个董事，在各部门的股份公司中兼任了1000多个董事职位，成了英国金融寡头的核心。

由于英国较早实行政策调整，所受损失较小，复苏也较早。1933年英国工业生产开始回升，但进展十分缓慢。1934年，受英国政府开始军备竞赛的刺激，经济得到了发展，持续到1937年上半年。1937年英国工业生产指数较危机前的最高年（1929年）上升了23.7%。钢产量从1929年的979万吨上升到1937年的1319万吨；汽车从24万辆增至50万辆。但这些增长不过是对20世纪20年代落后局面的部分追补。1937年英国钢和汽车产量约占美国的1/4和1/10。而1937年英国这两项产品的产量都还没有恢复到1929年的水平。1937年下半年又爆发了世界经济危机，英国再次被卷入，且工业下降势头比1929年更猛。

煤矿、造船、纺织等旧工业部门，直到1937年末还未恢复到1929年的水平。尽管在国家的干预下，以执行产业合理化的名义，废弃了大量陈旧设备，关闭了不少落后厂矿，但企业开工仍然严重不足，失业率还在20%以上。

传统工业部门的继续衰落，是生产效率低下和出口贸易状况继续恶化的直接结果。帝国特惠制和英镑集团的建立，在一定程度上增强了英国在自治领地和殖民地、半殖民地市场上的地位，但是由于这一时期整个世界市场的萎缩以及美、日、德诸国的激烈竞赛，英国的出口贸易额直到1937年也未恢复到1929年的水平。加上国外投资收入、海运收入继续下降，国际收支几乎年年处于逆差状态。

1929年危机后，帝国主义国家把挽救危机的希望寄托在侵略战争上。20世纪30年代日本、德国先后在国内建立了法西斯政权，扩军备战，加紧侵略活动，使帝国主义国家之间的矛盾进一步尖锐起来。英国是法西斯侵略的积极怂恿者，以使它们的侵略矛头转向苏联，随着也加紧了自己的扩军备战步骤。1935年起军事支出猛增（1937年为1935年的2倍），刺激了钢铁、机器制造、飞机、汽车、化学、建筑部门的发展。1938年的开支又比1937年增加50%。接着，第二次世界大战全面爆发，这才暂时阻止了这次经济危机的发展。

2.农业扶持政策

英国自从产业革命以后，专注于工业的发展，农业被置于无足轻重的地位，许多农田已荒废日久。在第一次世界大战中遭封锁，粮食生产几乎继顿。受到了这次教训，英国政府深感有必要使粮食增产，而且各业之中农业仍然是最大的产业，不能继续忽视，因而在战后常可听到“回到土地”的呼声。

当时英国所需的粮食，本国生产的只占40%，其他都要从领属各地和外国输入。在萧条期间，农产品价格跌落，农民生计困难，需要加以救济。这时国民政府制定农业政策，目的在增加粮食自给的程度，安定农民生活，并使城乡得到平衡发展。实施的办法：一为征收农业保护关税；二为改进农产品推销方法。

关于后者，1933年曾通过《农产销售法》，这事由农业部长埃利奥特主持，当时称为埃利奥特主义，这体现了政府对农业系统的全面计划控制。

该法规定，各种农产品的生产者与销售者对其产销都有法定的购销集体统制权，农业生产者可拟订农产品推销计划。向政府登记，然后由登记的生产者共同组织销售委员会。对农产品的分级、价格、出售额与推销方法等都有自行决定权。到1936年，英国农产品中遵行此种销售计划的有牛肉、马铃薯、牛乳、家禽与禽蛋等。

此外，政府还有其他扶助本国农业生产的办法，如规定面粉厂须购买本国所产小麦的70%，又规定将小麦价格提到一定高度，如市价低于此数，将由政府给予补贴，另外对于甜菜也定有类似的补贴办法。

由于政府重新采取补助和保护政策，农业生产有了一定恢复，农业技术装备也有较大改善。1932年，渥太华帝国会议后，除对帝国自治领地和殖民地进口的粮食给予“特惠”外，其他国家的农产品进口一律征收关税并规定进口限额。为了保证地主和农场主获得高额收入，对一些主要农产品，如市场价格低于规定的水平，就由政府给予“不足补偿”。

尽管这样，20世纪30年代英国农业产量还未恢复到第一次世界大战结束时的水平。进口谷物仍占国内消费量的70%以上，进口的脂肪和肉类占85%以上。英国的殖民帝国性质和大地主土地所有制，严重地阻碍着农业的发展。

（三）苏联“大萧条”中产业政策的主要目标

苏联在“新经济政策”推行5年后，1926年，工农业产量已经达到1914年“一战”以前的水平。1928年，苏联开始执行第一个五年计划。在1929年开始的世界经济危机席卷西方各国的时候，苏联正处在社会主义建设的新高潮前期。西方的经济危机恰恰成了苏联大国崛起的良机。当时的苏联产业政策主要聚焦于以下几个目标，成效显著。

1.强化技术引进

1929年，苏联同西方专家签订的技术援助协定已达70多个项目，涉及冶金、工业机械、金属加工、燃料动力、石油化工、交通运输、农业机械、农业灌溉工程、汽车、轮船和飞机制造等多个重要经济部门。截至1931年，苏联接受技术援助的项目增加到124个，总值为8300万卢布（当时，1卢布约合0.5美元）。第一个五年计划期间建立的一大批现代化骨干企业，尤其是在钢铁、机械、燃料动力、化工、汽车、拖拉机、飞机、造船等新的工业部门，许多是利用西方先进设备技术，甚至是在外国专家的直接帮助下建立的。据美国人萨顿《西方技术与苏联经济的发展（1930～1945年）》一书介绍，斯大林曾说：“在苏联，约有2/3的大型企业是在美国的帮助或技术援助下建成的……其余的，也大多是在德国、英国、法国、意大利等国的技术援助下建立的。”

2.增加机器进口

这个时期，苏联成为世界市场上机器的最大买主。1931年，美国出口的机器设备中有50%是卖给苏联的。1929～1930年，英国机器出口总量的70%是销往苏联的，到1932年这个数字为90%。1931年，世界机器出口总量的30%销往苏联，1932年这个数字上升到50%。在苏联的进口总额中，1929年机器设备的进口占了30.1%，1932年则高达55.7%。1929～1932年，苏联进口机器设备的资金总计60.1亿卢布。

3.重视延揽技术人才

西方在经济危机中，出现了大量的失业技术人员，他们被招聘到苏联工作。1932年，在苏联工作的外国专家达1919人、技术人员10655人，分别比1928年增加了4倍多和20多倍。同时，苏联也通过“技术援助协定”等渠道，派遣人员出国学习。1929～1933年，仅苏联最高国民经济委员会派往国外学习的管理人员和工程技术人员就达2000人。

4.积极吸引国外贷款

1929年之前，西方大国都不愿贷款给苏联，即使贷款也附有苛刻的条件。但西方在经济危机中出现了大量的过剩资本，使得苏联在国际金融市场上处于有利地位。1929～1931年，苏联先后从德国、奥地利、英国、意大利、美国、芬兰、日本、挪威、瑞典、丹麦、比利时、法国等十几个国家的私人银行获得贷款，到1933年底，苏联获得的贷款总计已达14亿卢布。

5.着力拓展国际经济关系

1933年6月，苏联在伦敦召开的世界经济会议上，提出一项发展对外贸易，加强国际经济合作的计划，建议西方国家向苏联提供长期贷款，以保证苏联正常出口，苏联则准备在短期内向国外提供总值约为10亿美元的订单，并可能在近期内购买1亿美元的有色金属，2亿美元的黑色金属，约1亿美元的纺织品、皮革原料和橡胶，约4亿美元的设备和5000万美元的消费品。这些建议既有利于苏联的经济发展，也有利于西方国家缓解危机，应该说展现了在国际舞台上负责任的大国形象。

（一）20世纪70年代日本产业结构调整背景

1.以重化学工业为主导的产业格局已然形成

第二次世界大战后的日本百废待兴，为了实现国内经济的快速恢复和发展，日本政府在产业政策上向重工业倾斜。20世纪50年代通产省重点扶植和发展钢铁、煤炭、海运、电力、石化、合成纤维等行业机械；在1961～1970年的“国民收入倍增计划”中，又确立了石油工业在国民经济中的核心地位，要求石油在全部一次能源供应中，从1959年的30%提高到1970年的50%。

在20世纪70年代初期，日本已经形成了以重化学工业为主导的产业格局。从产业结构的变化来看，第二产业在国民经济中的比重由1955年的不到30%迅速上升到1970年的45%，第三产业占比基本不变，第一产业占比大幅下降。同期就业结构的变化是：第一产业就业人口从1955年的40%下降为1970年的不到20%，第二产业从22%上升为35%，第三产业从31%上升为47%。在制造业内部，以化学、金属、机械为代表的重化工业的发展速度明显快于轻工业。1960～1970年的11年间，轻工业在制造业中的占比从43.6%下降为37.7%，重工业从56.4%上升为62.3%。在出口产品的结构上，也明显表现出向重化工业产品倾斜的特征。

图6－1　第二次世界大战后日本第二产业比重不断上升

资料来源：日本《国民所得统计年报》。

图6－2　日本第二产业就业人数占比逐渐增加

资料来源：日本总务厅《劳动力调查》。

表6－1　日本重化学工业在20世纪70年代前高速增长　单位：%

资料来源：小宫隆太郎等编：《日本的产业政策》，笔者整理。

表6－2　日本重化学工业产品在出口中占很大比重　单位：%

资料来源：小宫隆太郎等编：《日本的产业政策》，笔者整理。

2.部分产业产能过剩严重

政策向重化学工业的过度倾斜造成这些行业的设备投资急剧增加，形成了大量过剩产能，造成行业的供给严重大于需求。这种情况在平电炉、纺织纤维、化工等行业表现均很明显。

图6－3　日本小型钢棒严重供过于求

资料来源：日本通商产业省《电炉业现状资料》。

图6－4　日本原油加工能力迅猛增加

资料来源：日本通商产业省《石油中料》。

3.经济高速增长导致环境破坏和公害泛滥

由于日本长期不计代价地追求高速增长，结果导致环境的破坏和公害的泛滥，以至于在20世纪六七十年代初出现了震惊世界的“四大公害诉讼”事件。“四大公害”所引致的社会反响引起了日本政府的重视，加快了环境立法的步伐，通过制定污染物排放标准、增加环保投资、建设污染控制和处理设施等措施，直接控制污染和改善环境。环境保护成本的增加严重压缩了重化工业的利润空间和生存空间。

表6－3　日本“四大公害诉讼”事件

资料来源：《日本通商产业政策史》，中国青年出版社1994年版。

4.日元升值及国际贸易摩擦给日本出口造成很大压力

进入20世纪70年代后，国际经济贸易环境的变化给日本造成了新的压力。1971年8月15日，美国总统尼克松宣布黄金和美元脱钩，美元开始大幅贬值。1971年12月，在华盛顿史密森博物馆召开的十国会议上确定1美元等于308日元，日元升值16.88%，史称“尼克松冲击”。日元大幅升值给“二战”后实行“贸易立国”政策的日本出口造成了相当的负面冲击。同时，发生于1973～1975年的第一次石油危机使欧美国家陷入严重的经济滞胀，恶化了绝大部分国家的国际收支，一时间贸易保护主义纷纷盛行，日本与美国和欧洲之间的贸易战（汽车战、钢铁战、彩电战）接连不断。

（二）产业结构调整方向和标准

1974年秋，日本经济产业省产业结构审议会发表了题为《中国产业结构调整的方向》，即20世纪70年代产业结构调整指南。该指南提出的结构调整主线是知识密集型产业结构，其基本方向：①改善国民福利、提升国民生活质量；②促进产业结构从资源消费型向资源、能源节省型转化，即向资源节省型和环保型的产业结构转化；③通过技术密集型产业的发展促进产业结构的高度化；④增进国际合作。同时，该指南也提出了以劳动生产率上升、需求收入弹性、环境（提高能源的利用率、强化社会、防止和改善公害的能力等）和劳动（舒适安全的工作场所和稳定的工作岗位）四项指标，作为产业结构调整，即优先发展产业的选择基准。

图6－5　日元大幅升值给日本出口造成严重负面影响

资料来源：CEIC（亚洲经济数据库）。

根据上面确定的产业发展基本方向和结构调整基准，日本在20世纪70年代选择了四个重点发展领域。①以电子计算机、产业机器人、汽车、IC（集成电路）、新材料等为代表的研发集约型产业。②以通信设备、办公机械、数控机床、环保机械及大型建筑机械为代表的装备产业。③以高级服饰、高级家具和住宅用具等为中心的时尚产业。④以信息服务、教育、软件、系统工程、咨询等为中心的知识产业。这四个产业的选择符合日本产业政策一贯的“扶老携幼”的核心价值观，既对难以维持且对国民经济有较大影响的衰退产业提供财政、金融、技术、人员培训、税收、设备处理、转产等一系列的帮助，使衰退产业“返老还童”，活力再造（时尚产业）；同时，对现有的幼稚产业、未来的关键产业与关键领域，集中优势资源给予支持，从而抢占战略制高点。

（三）产业结构调整的主要内容

20世纪70年代第一次石油危机结束后，日本痛定思痛，全体国民在政府的带领下大力开发替代能源（关于开发替代能源不是本报告讨论的问题，故在此不做详细分析讨论）和实行产业结构转换。日本20世纪70年代产业转型主要分为两个部分：一部分，对传统制造业进行转换和整合；另一部分，大力鼓励和扶植新兴技术产业的发展。

1.处理结构性萧条行业

尼克松冲击后，由于浮动汇率制的实施和阿拉伯国家的石油战略，作为产业活动基础之一的汇率和原料燃料价格发生变动，部分产业陷入结构性萧条。结构性萧条产业的共同点在于，当景气恢复后日本经济走上稳定增长轨道的阶段还继续存在设备过剩。

1978年4月28日，日本参议院商工委员会通过了《特定萧条安定临时措施法案》（简称《特安法》），于当年5月15日公布实施。所谓《特安法》，是基于有关结构性萧条行业处理过剩设备，以使供需回复平衡，克服萧条，稳定经营为目的的法律。在《特安法》中，特别指定了钢铁、炼铝、纺织纤维、造船、化工等行业为结构性萧条行业，需要进行特别处理。

表6－4　政令指定的结构性萧条行业

续表

资料来源：日本《有色金属概况》，1979年5月。

在对结构性萧条行业的政策措施方面，主要有以下几点：

（1）处理过剩设备。通产省认为，过剩设备是妨碍克服结构性萧条产业萧条的最重要因素，因此处理过剩设备、谋求改善产业结构是当务之急。如通产省要求平电炉业在1978年底前要废弃330万吨的过剩设备；要求棉纱等短纤维纺纱业两年内废弃12%，约135万锭的设备；毛纺纱业两年内废弃16%，约34万锭的设备。

图6－6　日本炼钢设备不断减少

资料来源：日本《钢铁统计年报》。

表6－5　日本炼钢设备变化情况（1966～1983年）　单位：座

资料来源：日本《钢铁统计年报》。

表6－6　日本纺织设备变化情况（1966～1983年）　单位：台

续表

资料来源：日本《钢铁纤维年报》。

表6－7　20世纪70年代末日本高科技行业创造产值占比情况　单位：%

图6－7　日本纺织设备不断减少

资料来源：日本《纤维统计年报》。

（2）实行萧条卡特尔。政府鼓励并推进平电炉业、纺织纤维业、化工业的企业联合组成萧条时期的卡特尔，以达到防止恶性竞争、过度投资、控制产量、实现供求平衡的目的。如，平电炉业界在严重萧条情况下，开始探索企业的重新组编，并于1977年和1978年进行了两次企业合并。1977 年6月，高炉制造厂家大阪制钢与平电炉厂家大谷重工业合并形成联合制铁厂；1978年4月，又由联合制铁、日本砂钢铁业和江东制钢3个公司合并形成联合制铁厂。1978年10月，大铁工业和大和制钢合并成为大阪制铁（这次合并是以新日本制铁公司，依据作为合营母体而设立的大阪制铁吸收两社合营的方式进行的）。

表6－8　日本纺织业组成萧条卡特尔

续表

资料来源：日本公正交易委员会编《1975年版公正交易委员会年度报告》。

（3）在财政金融方面提供支持。一方面，组织成立产业信用基金，为企业在处理过剩设备时提供贷款和担保；另一方面，降低政府系统金融机关的以往贷款利率，减轻企业财务负担。

图6－8　20世纪70年代末之后财政对设备资金的供给大幅增加

资料来源：日本银行《经济统计年报》。

（4）推进制定结构改善计划。在各个结构萧条行业中组织成立产业结构审议会，对每个行业的供求进行预测，制定结构改善计划，指导企业生产。

（5）妥善处理雇佣调整问题。政府还制定了《特别萧条地区产业离职者临时措施法》（特离法·产业）、《特定萧条地区离职者临时措施法》（特离法·地区）。具体措施有：提供就业信息服务；对失业者进行就业指导和职业培训；对雇佣特定衰退产业或地区的失业者的企业提供雇佣开发补助费；为原企业提供劳动者停业补助和训练费用；延长特定产业或地区的失业者的失业保险金等。

2.扶持新兴技术产业

日本产业结构审议会于1974年和1980年先后发表了“产业结构长期设想”及“80年代通产政策设想”，期望知识密集型产业发挥经济发展的主导作用。由于电子计算机等研究开发产业、高精度组装产业、知识产业等产业部门的风险很大，需要对其采取重点的振兴措施，日本政府制定了《特定机械信息产业振兴临时措施法》。日本政府认为，就机械产业而言，技术显得尤为重要，今后技术革新将成为机械产业政策的核心，日本的机械产业应全力以赴，努力开发并普及新型技术，为此应就未来方向确定明确目标，以有效而灵活地发挥民间与政府两方面的能力。

表6－9　基于机信法的最初指定对象行业

资料来源：《日本通商产业政策史》，中国青年出版社1994年版。

在具体政策措施方面主要有以下几点：

（1）环境条件的完善和信息的提供。以政府为主导，为产业发展制定计划或蓝图，为企业收集与提供信息。

（2）重点加强政府在金融财政方面的扶持措施。为新兴产业的确立和加强生产技术的研究开发给予补助，对其起飞阶段的事业资金提供贷款和信用担保。对具有公共财富或准公共财富的，作为政府的开发项目，对那些某种程度上可由民间应付的部分，应对研发费给予补助，并努力促进其普及。如按照1970年设立的电子计算机折旧规定，购买电子计算机的第一年即可提取该机总金额1/4的特别折旧，1971年又规定从购买电子计算机时起3年内可免征该机固定资产税的1/3，1972年又制定了“电子计算机开发促进费补助金制度”，规定对开发费的50%进行补助。

图6－9　日本国产技术振兴融资推荐的变化

资料来源：《工业技术院年报》。

（3）鼓励和支持技术开发。通过不同行业的企业协作进行共同研究，把自主技术开发和参与国际共同研究开发或从外国引进技术搭配起来，努力促进技术成果的转让。如，1976～1979年通产省组织工业技术院的电子研究所和富士通、日立等5家企业，成功开发了大规模集成电路，标志着日本计算机、电子通信、智能元件等新一代产业技术开发起步。

图6－10　研究费用逐年攀升

资料来源：日本《科学技术研究调查报告》。

图6－11　20世纪70年代中后期日本外国技术引进件数大增

（4）对行业进行必要的充实指导和限制。指导企业形成卡特尔、集团化、共同化，维护销售竞争公平化，避免通商贸易方面的摩擦等。

（四）产业政策手段及特点

日本政府在20世纪70年代的产业调整政策手段，可谓多种多样。概括起来主要有五大类群：①指南；②制度框架（包括标准）的设定；③政策诱导措施（主要包括金融、财政税收的优惠措施以及政府指导两个方面）；④对外政策措施；⑤具体的法律法规，如对航空工业、机械电子工业的振兴法，工业布局促进法，纤维工业结构改善法、中小企业现代化促进，等等。

这些政策手段在实施过程中的特点是：第一，重视长期指南和制度框架的设计。1974～1988年，日本政府在20世纪70年代和80年代的长期指南基础上，每年都根据对各产业的国内需求和进出口等动向进行分析和预测，制定出年度产业发展总体指南以及各重点产业和各地区的发展指南，并每半年对民间企业的设备投资计划进行分析。第二，在各种诱导政策手段中，除了金融和税收两个重要手段外，政府也重视了补贴、重大技术攻关以及行政手段的作用。第三，加强了对外谈判、特别是对外贸易问题的谈判。第四，从推动产业结构调整角度加强了政府指导的作用，特别是对投资调整问题。在经济产业省产业结构审议中，就造纸、石油化学、合成纤维、水泥、钢铁等行业成立了设备投资调整的“恳谈会”，对其行业的投资进行了调整。第五，通过法律手段，加强对产业结构的调整。

（五）产业政策效果

日本当年的产业结构调整获得了巨大的成功，为日本经济在20世纪80年代的崛起奠定了坚实的基础，也使得日本抵御住了第二次石油危机对其国民经济的冲击，成为西方国家的最大亮点。

1.日本产业结构发生重大变化

一方面，第一、二产业比重逐渐下降或处于停滞状态，而第三产业比重则逐步上升。第一产业继续着一直以来的下降趋势，1983年第一产业在GDP中的占比不到4%；第二产业比重开始逐步减少，1983年第二产业在GDP中的占比降至43%；第三产业的比重明显增长，1983年第三产业在GDP中的占比超过了50%。另一方面，第三产业在这一时期得到异常迅速发展的原因主要有两点：一是由于第二产业的调整使知识密集型产业发展迅速，对第三产业的需求增大，从而引起资源在产业部门间的重新分配；二是由于第三产业内部一些新兴的信息产业和服务产业迅速发展。

图6－12　1983年日本产业结构中三产占比超过一半

资料来源：CEIC（亚洲经济数据库）。

2.新兴高科技产业重要性不断加强

到20世纪70年代末，在日本工业部门结构中，金属制品、化学工业等耗能多的劳动密集型产业的比重明显下降，而电气机械、精密机械、电子工业等技术和知识密集型产业的比重则迅速上升，工业结构的重心已转向知识密集型产业部门。

3.新兴行业产品出口保持较快增长

尽管全球经济在两次石油危机的打击下陷入了长时间的滞胀，尽管日元汇率仍在不断攀升，但日本的出口规模在这样的背景下依然保持了较为快速的增长。

图6－13　20世纪70年代末日本高科技行业创造产值占比上升

资料来源：CEIC（亚洲经济数据库）。

图6－14　日本出口仍保持快速增长

资料来源：CEIC（亚洲经济数据库）。

图6－15　20世纪70年代末日本新兴产品出口增速高于传统行业

资料来源：CEIC（亚洲经济数据库）。

表6－10　新兴行业产品出口地位不断提高　单位：亿美元

资料来源：日本大藏省《外国贸易概况》、通产省《通商白皮书》。

（一）东南亚“四小虎”在经济复苏过程中的产业政策

1.积极培育市场主体

在财政支出主导的经济复苏进程中，“四小虎”各政府也意识到之前的经济发展模式过于单一，经济氛围过于沉闷。同时，东亚金融危机让各国认识到，经济增长大规模依赖外商投资的模式存在许多潜在的隐患，容易造成经济波动，特别是容易造成管理上的难题。因此，各国纷纷转向寻求培育国内市场主体，尤其是经济活力强劲的中小企业，并通过国内的民间投资帮助其发展，从而通过借助市场经济的微观力量，以实现经济的快速复苏和持久增长。

在马来西亚，政府首先为中小企业拓展了融资渠道。早在1998年1月，当局就拨款15亿林吉特设立了“中小型工业基金”，重点扶持制造业和服务业方面的中小型企业。此后，当局又拨款7.5亿林吉特，设立了“中小型企业复苏基金”。政府还设立了2%～4%的贷款利差，以鼓励银行向中小企业提供贷款。此外，马来西亚政府还帮助中小企业开拓海外市场。马来西亚政府一方面成立了中小企业发展机构，致力于加强中小型企业与大企业之间的联系，并以此作为通向海外市场的渠道；另一方面致力于促进中小企业与大企业间的技术转让活动，协助中小企业提高竞争力。

泰国政府则首先在法律上保障了中小企业的发展。泰国工业部制定了《中小企业促进法案》，规定将设立政府基金资助与中小企业发展有关的、包括贸易和服务部门在内的项目。工业部和财政部仅1999年就拿出了350亿泰铢贷款用于解决中小企业流动资金不足的问题。首先，在中小企业融资方面，泰国证券交易所计划为上市的中小企业设立一个特别的资本市场，并实行优惠政策，如降低挂牌上市的标准等。其次，在科技创新方面，泰国政府设立了技术革新基金以鼓励企业增加产品的科技含量。最后，政府还引导竞争力不足的中小企业破产和兼并，并设立调解委员会，帮助中小企业与银行之间达成债务重组协议。

菲律宾政府同样建立了中小企业资本市场，帮助中小企业筹集资金。1999年以来，菲律宾政府采取了调低利率和银行准备金率、放松银根、鼓励企业的借贷等配套措施，为中小企业的发展构建宽松的经济环境。同时，政府还鼓励中小企业建立商会作为政府和企业间的桥梁。菲律宾政府甚至在政府工程招标中采取倾斜政策，最大限度地使用劳动密集技术，给中小企业更多的参与机会。一方面，积极扶持中小企业发展；另一方面，当局也鼓励并帮助条件成熟的中小企业与大企业合并，在资金、技术和市场等方面实现优势互补。

2.大力重振农业和旅游业

“四小虎”国家基本上都是农业大国和旅游资源大国，农业和旅游业在国民经济中都占有重要地位。金融危机爆发后，由于外资抽逃、金融体系瘫痪，农业和旅游业都遭受了重创。

因此，东盟国家为促进农业和旅游业的发展，使它们在国民经济恢复中发挥更大的作用，相继制定了振兴农业、复兴旅游业的政策措施。

马来西亚政府在1998年11月公布了预期执行到2010年的新的长期农业政策。该政策规定，政府将通过增加农业投资、运用现代化的农耕法等措施，提高粮食产量，以确保国家粮食供应并减少粮食进口，从而稳定农产品的价格，提高农产品的市场竞争能力。印度尼西亚在1998年10月提出了优先发展农业的五项原则，要求各地协调行动，通过发展农业、畜牧业和渔业来缓解国家的粮食危机。菲律宾则发行了500亿比索的农业债券，促进农村经济发展。同时，当局还对农用机械的进口实行3%的低关税或免税政策。泰国政府在振兴发展本国农业的同时，还考虑到通过农产品加工吸引外资来促进农业发展。

旅游业一直是“四小虎”国家的支柱产业。以印度尼西亚为例，在金融危机爆发前的正常年份，每年有500万以上的外国游客前往旅游，并给该国带来数十亿美元的外汇收入，使得旅游业成为非石油、天然气行业中仅次于服装和纺织品的第二大创汇行业。金融危机爆发后，各国旅游业遭到重创。除泰国外，1998年其余国家的旅游收入都出现较大幅度的下降。为了促进经济复苏，“四小虎”国家相继采取措施振兴旅游业这个投资见效快、回报率高的产业。总体来说，“四小虎”国家在振兴旅游业方面采取了积极的合作姿态。四国发挥整体优势，通过多元的文化特点吸引更多的旅游消费和投资，共同开拓新的客源市场，将营销重点从亚太地区转向全球。

3.进一步稳定和振兴出口

出口带动是“四小虎”国家经济增长的重要特征。尤其像马来西亚，出口长期占到GDP的80%以上，同时还拥有年均两位数以上的出口额增长率。金融危机爆发后，曾有人认为货币贬值将促进这些国家的出口增长，进而带动经济复苏。但事实上，这些国家以美元计算的出口额在1998年仍呈下降之势。菲律宾和印度尼西亚的出口额分别在1998年和1999年出现了负增长。为了改变这种状况，1999年以来，“四小虎”各国采取降低原料关税、稳定汇率、扶助中小型出口企业、开拓新兴出口市场等措施，大力振兴出口，并取得了初步成效。1999年以来，各国的出口都相继出现正增长。马来西亚恢复的速度尤其令人称奇，出口占GDP的比重已迅速地超越了100%。出口扩张已成为这些国家带动经济复苏的重要动力。

具体来说，泰国投资委员会规定，凡用于生产出口产品所需要的原材料、部件等的进口都可以免除进口关税。但在此之前，该优惠政策只有那些80%以上产品出口的外商投资企业才能享受。而印度尼西亚则筹备制定了在东盟自由贸易区内共同实施的特惠关税产品减税计划，并宣布对特惠关税涉及的7190个商品中的6451个品种实施零关税。对于东盟之外的中国、日本、韩国三国，印度尼西亚当局也积极开展尝试经贸合作。此外，其政府还整顿了国内有关的经济法规，为积极推进贸易自由化提供规范。

4.以更宽松的政策吸引外资

金融危机爆发后，“四小虎”纷纷采取各种优惠政策吸引外资。危机爆发前，这些国家广泛采用二分的经济政策：一方面，在鼓励外资投资的行业和部门，对投资者提供优厚的奖励优惠；另一方面，又禁止或限制外资参与投资某些特定的行业或部门。1998年以来，各国为吸引外资纷纷放弃或者弱化了二分的经济政策，这些政策包括：①减少禁止与限制外资投资的行业数目；②放宽外资投资比率的限制；③容许外国公司对当地企业进行兼并；④鼓励外国公司投资参与当地国营企业的民营化改造。

危机后，泰国不仅放宽了对外资投资比例的限制，而且重新划分了投资区域，给予了外资更多的减税优惠措施。马来西亚于1998年7月20日宣布放宽批发通信和零售业外资股权限制。印度尼西亚则通过新修改的投资法下放了利用外资的审批权限，废除了1000万美元以上的投资项目必须报总统批准的规定，使投资部部长有权审批最高金额为1亿美元的投资项目。同时，外国投资者可以在印度尼西亚设立控股公司或收购现有印度尼西亚企业100%的股权。

（二）韩国在经济复苏过程中的产业政策

与东南亚“四小虎”相比，东亚“四小龙”在危机中遭受的冲击较小。只有韩国成为金融危机的重灾国，而新加坡和中国香港、中国台湾受到的影响有限，但“四小龙”所采取的经济复苏政策取得的成就也是引人注目的。虽然在1998年，上述经济体均因为受金融危机的影响陷入经济负增长的困境，但仅仅一年以后，它们都恢复了高速的经济增长。新加坡、韩国和中国香港在经济复苏期间甚至达到了年均10%的增长速度。“四小龙”之所以能如此快速地复苏经济，一方面，由于它们在危机前就具有较“四小虎”更为健全的金融体系；另一方面，也得益于这些经济体所采取的有效的经济复苏政策。

整体看来，“四小龙”在经济复苏过程中的产业政策与“四小虎”有所不同。这是由于“四小龙”的市场化程度更高，早在危机爆发前的数年乃至数十年间，这些地区就已经摆脱了单纯依赖投资拉动的经济发展模式。在“四小龙”中，又以韩国的复苏政策最有成效。因为中国香港、新加坡和中国台湾所受金融危机的影响相当有限，而且其根源主要是外部国际投机资本的攻击，所以，当危机过后，这些经济体的市场很快恢复了往日的功能和活力。为此，对这三个经济体的复苏政策在此不做详述。下面重点介绍和分析危机发生后韩国政府的产业政策。

1997～1998年亚洲金融危机波及到韩国之后，造成韩国经济和社会的极大动荡，为了应付危机，稳定局势，韩国政府和企业采取了多方面的紧急措施。其中，与产业政策相关的措施主要有以下几方面：

1.引导并配合企业推行“出口第一”的经营战略与重大结构改革

（1）推行“出口第一”的经营方针。韩国企业界一致认为，渡过这一次金融危机的关键是扩大出口、多创外汇。各大企业重新改编经营体系，提出新的出口目标，加强国外销售网络。现代企业把1998年外汇取得目标定为281亿美元，这比1997年的121.6亿美元增加了48.6%。三星集团也把1998年的出口目标定在280亿美元，这比原计划高出30%。为更好地落实出口目标，各大公司确立出口拳头产品与出口重点地区。大宇集团决定充分利用当时韩币贬值造成的韩国产品的价格优势，大规模地组织钢铁、汽车、船舶、半导体等大型产品的出口，集中攻占美国、西欧市场。三星集团决定以BP机、移动电话机、计算机软件等作为拳头产品，集中攻占俄罗斯、中国、印度市场，把20%～30%的销售人员派到上述国家。LG电子公司就于1998年1月6日向中国深圳中盛大厦出口整个大厦管理的计算机软件系统。

（2）调整投资结构。各大企业集团将大幅度缩小投资规模。韩国的这一次金融危机，实质上是企业经营危机，即企业长期推行外延增长战略、忽略效益增长。韩国各大企业集团纷纷整顿亏损子公司，把资金集中到效益好的项目上。韩国30家大公司1998年平均缩减30%的投资规模，相应地延期或取消部分国外的投资计划。如三星集团延缓原准备在英国投资的72亿美元规模的电子复合团地二期工程投资。LG电子公司也延缓准备在英国投资的28.5亿美元的家用半导体厂。

（3）强化主营业务，整顿非主力业种，改善经营结构。韩国大企业集团为了集中攻占主营业务的制高点，纷纷整顿非主力业种。LG集团把电子、化学、金融三大部门作为主力业种，整顿清理非主力业种的90个项目。现代集团放弃对制铁业的进军和对国外商业大厦的建筑计划。三星集团决定把其在美国的SMS公司卖给美国的一家公司，其价值达1000万美元，又把在葡萄牙的半导体工厂转卖给第三者。问题是，韩国企业不愿放弃盈利性企业，而买主绝对不会购买亏损企业。政府强烈要求企业放弃能卖得出去的企业，以便尽快吸引外资、偿还外债。在这方面，政府与大企业的矛盾冲突十分激烈，有些企业明确表示对政府的政策和干预不满，这种矛盾甚至可能会动摇韩国的政治、经济基础并关系到改革的成败。

（4）财力结构上，降低负债率，取消大企业内部和关联企业之间的相互贷款保证。韩国大企业在政府的庇护下资产负债率奇高，有的达到500%。为了改变这种局面，政府强制性地对大型企业集团提出降低企业负债率的要求。现代、三星、LG集团等企业纷纷提出结构调整方案。主要目标就是降低债率，改善企业财务结构。三星集团在其后五年内将企业负债率下降到152%的水平上，LG集团决定到2002年为止把当时的378%的负债率下调到200%以内，到1999年末完全取消各子公司之间的相互贷款保证。

2.调整科技政策架构

韩国政府和经济界一致认为，摆脱危机困扰、恢复经济发展活力的根本出路在于深化科研体制改革，建立和完善适应新形势发展需要的国家科技创新体制。改革的根本目的是提高创新能力和研究开发效率，依靠科技进步优化产业结构，增强国家整体竞争实力，实现经济稳步高效增长，以能动的姿态迎接21世纪信息社会、知识经济带来的挑战。金大中总统曾强调要通过坚定不移地实施“科技立国”政策重振国家经济，反映出政府加强科研的意志和决心。为此，政府在1997年制定“科学技术创新五年计划”的基础上，1998年又颁布了《科学技术创新特别法》，同时，开始对科研体制和政策进行一系列重大改革和调整。

（1）提高政府科技主管部门地位并扩大其权限基于“高效精干”的改革原则，对某些作用不大或业务重复的政府部门做了取消、合并和降格处理。唯独把科技处升格为科技部，科技部长官的排位从各部长官的末席一跃升到24个部中的第八位，在经济部门中仅次于财政经济部位居第二。

科技部不仅地位提高，管理权限也相应扩大，科技发展政策和计划的制订实施，各部门研究机构的管理、协调、人才培养、信息扩散和成果转化等业务，统一划归科技部实施。同时，建立由总统亲任委员长的“国家科学技术委员会”，负责科技长远发展规划的制订和政策评价，综合协调有关各部的科技政策，决定科技预算的优先顺序和配置原则，审议政府和民间研究所及大学开发范围和资源配置方案等。取消原由财政经济部长官任委员长的“科学技术长官会议”，以增加政策制定和协调管理的权威性。

（2）大力改组和调整政府科研机构。根据公布的“政府资助研究机构经营革新方案”，参照德国的研究会模式，把34家由政府资助的科研院、所从所属政府主管部门中分离出来，按不同领域分别建立基础科学研究会、产业应用研究会和科学技术政策研究会。决定由“国家科学技术委员会”统一管理、监督研究会的工作，办事机构设在科技部。目的在于加强集中统一管理，减少重复投资和浪费，提高资源利用和研究开发效率。

（3）改革研究所内部经营管理体制。一是调整研究机构。当时的研究院所基本保留，但将把某些重复研究领域向专门所集中。对可同民间竞争的研究领域，中期目标是分阶段逐步减少对该领域研究所的政府资助，促其在竞争中提高研究水平和经营效益；长期发展方向是逐步实行民营化或委托民间经营，结余资金集中投向国家战略技术开发。把研究所行政编制压缩10%，保留或适当增加硕士以上研究人员，节省行政开支投向研究开发。二是引入竞争机制改研究院（所）长由上级主管部门任命为社会公开招聘，从包括外国人在内的科研人员中不拘一格地选拔懂技术、会管理的人才担任。采用合同制和分阶段的目标管理责任制，通过由技术专家组成的评价机构，定期对研究所工作进行考察和评价，结果反映到所长任免和经费支持上。同时要求各研究所密切结合产业结构调整的需求，把研究开发重点及时转向为经济服务的主战场。政府的资助科研费除保障重点课题研究外，其余部分将用作研究服务招标费，引导政府研究所同民间研究所展开竞争。三是建立利益保障体系。对研究人员实行“年薪制”，即同每一位研究人员签订合同，根据该研究人员的职务和工作性质、工作能力及成绩决定工资数额；采取效益分成和奖励政策，允许获得专利权的研究人员享有部分专利份额；对以技术成果创业者给予免除技术费和减免各种税收等优惠待遇等。四是强化基础研究和国家重点领域技术开发。计划把研究开发投入在政府预算中所占比重由1998年的3.7%渐次提高到1999年的4%和2002年的5%。政府投资向基础研究和核心产业技术、信息技术、原子能和资源技术、大型系统技术、公共福利技术以及创新型技术等国家重点技术领域大幅倾斜。同时，大量增加“基础科学研究基金”和“科学技术发展基金”等各项技术开发基金额，更新大学及政府资助研究所的研究、试验仪器和设备，到21世纪初把基础科学研究水平提高到世界第10位，并不断推出高新技术成果。此外，通过增加专项政府拨款，建立跨部门、跨地区的全国性机构和网络，加强产学研合作开发和对企业的技术指导、培训等措施，加速科研成果向实际生产力的转化。

（4）加强对高新技术产业的支持。措施包括：加速“G7计划”等高新技术计划的实施和成果扩散；诱导企业增加高新技术开发投入；开展国际合作，促进发达国家高技术转让；建立外企专用高技术投资基地，以各种优惠待遇吸引外商投资等。同时，大力培植和发展高技术风险企业。为此，将继续完善政府综合服务体系，加强对高新技术企业在资金、技术、人才、信息、产品开发和销售等方面的支持。一是通过扩大技术银行资金规模、增建“创业投资公司”和“新技术金融公司”等专门金融机构、增加风险基金额等措施，为高技术企业提供稳定的资金来源。二是计划把“创业培植中心”（高新技术企业孵化器）由1998的12家增至2002年的60家，从项目培植入手支持研究人员创业，加速高新技术成果推广、应用。三是陆续在大田、汉城等理工大学集中的地方建立一批高技术试验园区、“风险企业创业基地”和“大学生企业同窗会”等，拓展高新技术创业空间。四是对高新技术产品免除特别消费税，设常设展销场，实行政府机构收买制，推动高新技术商品进入市场。

（5）扩大高级科技人才培养。通过地方工科大学、以研究为主的理工大学及政府研究机构，增加博士级高级技术人才培养；每年派遣2000名博士后研究生到国外研修和从国外招聘500名高级技术人才来韩工作，把研究人员总数增至19.2万名，使万名人口中的科技人员达到发达国家40名的标准。做好对中小学的科学教育工作，计划建立“科学教育研究中心”，专门从事科技教育系统的研究开发工作；在小学、初高中投资建立现代化的科学试验室和“科学英才教育中心”，对有发展潜力的学生进行重点教育培养，为国家科技发展储备人才。增加科普投入，建立100家科学技术文化团体，通过开展灵活多样的科普和促进公众理解科学的活动，在社会上形成尊重人才，讲科学、爱科学的良好氛围。

世界经济发展的历史经验告诉我们，只要政策得当，经济危机完全可以转化为发展机遇。经济危机转化为机遇的有利因素：一是促使社会各界在改革的方向和路线上更易达成共识，推动改革；二是促使发达国家放松技术壁垒，有利于中国技术水平和产业结构的升级与优化；三是迫使企业实现技术和管理创新，为下一轮经济繁荣奠定微观基础。本文通过历史上几次经济危机期间，几个主要国家将危机转化为发展机遇的案例为我们提供以下几点启示。

（一）经济危机过程中产业政策的五大取向

1.实现应对经济危机和产业升级的统一

苏联的经验表明，发展中国家可以利用发达国家的经济危机实现产业技术升级。面对经济危机程度的加深，西方国家为了减轻经济危机的冲击，扩大外部需求，对中国的技术封锁会有所减弱，为中国从西方引进先进技术和设备提供了较为有利的条件。当前，中国应当加强装备制造业、新兴战略性产业以及传统制造业高端产品和技术的引进，淘汰落后产能，实现相关设备的更新换代，提高劳动生产率，使中国的整体生产水平上一个新的台阶。

2.充分利用国际人力资源

经济危机不仅会导致普通工人和职员的失业，也会让一些专家和大量专业技术人员失去工作。在这种情况下，中国可以充分利用国际人力资源，吸收一些发达国家的专家和技术人员到中国企业从事研发、生产和教育、培训工作，加快中国对先进技术的消化吸收过程。

3.积极开发外部需求，进一步拓展国际市场

在每次爆发经济危机时，西方国家都把相对落后的苏联作为化解产能过剩的市场。“二战”后，持续衰退的美国在欧洲废墟上实施“马歇尔计划”，援助欧洲的同时也促进了本国出口。目前国际金融危机的蔓延导致发达国家需求减弱，中国部分产业面临产能过剩，也需开发外部需求。当前，非洲、拉美等国家和地区缺乏资金、技术和人才，不少国家拥有丰富的资源，具有强烈的发展欲望，这种情形类似大萧条时期的苏联之于西方和“二战”后的欧洲之于美国。中国外汇储备富余，具备支持拉美、非洲发展、实现双赢的可能。

基础设施落后是制约拉美、非洲经济发展的“瓶颈”之一，加快基础设施建设是其经济起飞的必要条件，但欧美国家不愿也无力涉足这一领域。中国处于基础设施建设的高峰期，具有比较优势，不少企业已经在拉美、非洲进行基础设施、资源开采等方面的投资建设，但是受全球经济放缓和自身盈利下降的影响，后续投资可能难以持续，原来对该区域机电类产品的出口有可能也受到影响。进出口银行或相关机构可以增加对出口企业的信贷支持，通过发放卖方信贷或买方信贷，支持机械、电力、通信等行业企业对拉美、非洲的出口。非洲、拉美经济只要持续增长，对中国众多轻工业品也会形成一定需求。这项措施与启动国内投资需求的政策共同作用，内外需求同时发力应该可以较好地解决我们当前面临的需求不足的问题。

另外，借鉴苏联当年实行租让制、兴办合资企业、开展补偿贸易等多种经营模式，在中国具有优势技术的领域在拉美、非洲等地区开展技术和投资合作，也可取得双赢。

4.重视参与应对危机的国际合作

1997年亚洲金融风暴爆发时，一些国家外汇储备短缺，不得不向IMF寻求紧急援助。IMF提供紧急援助时附加了苛刻的条件，引起相关国家民众的强烈反感。鉴于此，东盟和中日韩“10＋3”体制提出了“清迈协议”，意在充分利用亚洲外汇储备的优势，为稳定东亚金融秩序作出有效的应对。面对当前的这场危机，国际社会呼吁各国采取一切必要措施，尽快恢复市场信心，遏制金融危机扩散和蔓延。各国应承担应尽的责任和义务，实施有利于本国和世界经济金融稳定和发展的宏观经济政策，积极稳定自身和国际金融市场。从2008年底G20华盛顿峰会到2009年的G20伦敦峰会，主要大国就加强金融监管、金融体系改革等问题进行了磋商，取得了一定的突破。但各方分歧犹存，国际合作的具体举措和实效还有待观察。

危机发生以后，中国始终坚持“同舟共济、共克时艰”的精神，积极参与国际危机救助合作，与世界各国共同应对危机的挑战。中国还在自己也有困难的情况下，在力所能及的范围内，通过双边或多边方式提供资金支持，以具体行动帮助一些受危机冲击严重的国家克服困难。中国应对这场全球性金融危机的积极作为，受到世界各国的广泛肯定和赞赏。越来越多的人希望中国在国际金融体系中占有更重要的地位，拥有更多发言权，以发挥更大作用。对此，我们要保持冷静的心态，实事求是地估计中国的地位和力量，清醒而客观地对待外界的评述。当前，我们一方面要尽力在应对金融危机的国际合作中发挥积极作用，深化与各方的务实合作，共同遏制危机的蔓延，促使世界经济尽快复苏；另一方面也要量力而行，牢记中国仍然是一个发展中国家，实力不足，国内需要办的事情很多，国际影响力还远不够强大，遏制中国发展的种种国际因素依然存在，一切要从中国人民的根本利益出发量力而为。“发展是硬道理”，只有努力办好自己的事情，才能立于不败之地，也才能为世界作出贡献。

5.在推动工业振兴时，不应忽视农业的发展

泰国在金融危机发生后农业在国民经济恢复中所发挥的作用还进一步说明了农业对工业化、对国民经济的增长与发展不仅有产品贡献、市场贡献、要素和外汇贡献，而且还有危机缓冲贡献，可以缓冲金融危机对国民经济带来的冲击，在经济恢复中产生重要和独特的作用。农业是以国内自然资源为基础的生产部门，因而在国际经济联系中保持相对独立性。正是由于这种独立性，使得农业在经济危机中所受的危害要比其他部门轻，并能使农业进一步促进整个国民经济的复苏。从某种意义上说：“经济发展长期斗争的成败取决于农业部门”（缪尔达尔，1992）。随着中国工业化水平的不断提高，农业在国民经济中所占的份额也逐步下降，这并不意味着农业不再是国民经济的基础。在金融危机冲击下，保障农民就业不仅是解决“三农”问题的保证，也是中国经济长久稳定发展的保障，还使“内需拉动”的经济模式具有坚实基础。

（二）后经济危机时代产业政策应更加注重产业转型升级

每一次大的经济危机都是产业结构深度调整的有利时机。在当前应对国际金融危机过程中，保增长已经取得了实质性成效。在经济危机的后期，产业政策应更加注重产业转型升级。为此，20世纪70年代日本克服石油危机推动产业转型的经验更值得我们借鉴。

20世纪70年代，日本产业结构在两次石油危机后的能源价格大幅上升、对外贸易摩擦加剧以及日元大幅升值等背景下，比其他发达国家较为顺利地进行了调整和优化升级，在家电、汽车、机械以及半导体等领域增强了国际竞争力。我们认为，可以从以下几个方面借鉴日本的经验，推动金融危机背景下中国产业结构的升级和优化，提升国际竞争力。

一是制定可行性的战略和优先发展产业的选择基准，这是日本产业调整成功的关键。日本自20世纪70年代以来每十年都制定一个长期产业发展目标，而且每年根据上年的具体实施情况和国内外发展趋势，出台各产业、各地区的发展指南，相应地对投资进行调整。同时，根据国内外的产业发展状况，制定和调整优先发展产业的选择基准。这是日本在两次石油危机和日元升值的背景下，比其他发达国家较为顺利地进行了产业调整的因素之一。

二是重视法律、法规制度建设，通过制定各种“临时法律”（时效性法律），约束和规范政府和企业的行为，加强产业调整的力度。事实上，日本在推动产业结构调整，促进产业结构的升级和优化过程中，各种法律法规的制定和实施起到了巨大作用。如，在发展先进制造业方面指定的法律有：《机械工业振兴临时措施法》、《电子工业振兴临时措施法》、《航空机产业振兴法》等；在产业布局方面有：《全国综合开发计划》、《新产业都市建设法》等；对第一次石油危机后14个衰退产业的调整法律有：《特定衰退产业安定临时措施法》、《特定衰退地区中小企业对策临时措施法》及其相关的《特定衰退行业离职者临时措施法》和《特定衰退地区离职者临时措施法》等。

三是重视中小企业的发展和零部件生产。日本非常重视中小企业的发展，政府除了在税收方面对中小企业有优惠措施外，还有许多专为中小企业提供金融服务的政府和民间金融机构，如国民金融公库、中小企业金融公库等。同时，政府还建立了培训制度、企业诊断制度和中小企业诊断机构等，为中小企业提供各种经营管理服务。上述措施，为中小企业发展营造了一个良好的环境，使许多中小企业在竞争中能迅速成长，索尼、本田便是其中的杰出代表。

日本装备制造业能够在20世纪七八十年代形成比较优势，获取国际市场份额，与其发达的零部件产业是分不开的。日本政府对零部件产业一直都给予了高度重视和支持，如为了提升汽车工业的竞争力，日本早在50年代就制定了高品质汽车零部件认定制度、汽车零部件等生产设备合理化贷款制度以及根据《机械工业振兴临时措施法》而制定的汽车零部件合理化计划等，在生产资金和零部件生产技术等方面给予了大力支持。

（执笔人：郑胜利）

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