对我国电力工业规制的若干启示

三、对我国电力工业规制的若干启示

西方经济学中关于政府规制的理论发展已经达到了相当高的水平，这不仅与其理论研究的努力有关，更重要的是西方国家的经济制度和竞争环境发生了深刻的变化。理论只有真实地反映和刻画现实，才能够指导实践。由于我国正处在社会主义市场经济建设的初级阶段，而且经济转型的任务还没有完成，因此，从西方国家经济制度和竞争环境中总结出来的规制理论，并不完全能够用于社会主义市场经济条件下的实践指导。但是，人类理性的光辉确实具有普照的特征，他山之石，可以攻玉。结合中国电力工业的实际特征，有选择地借鉴人类一切文化的先进成果，必然能够为我国电力工业的规制提供一定的参考价值。

1．加强对市场结构的规制

从上述理论分析可以看出，仅仅对电力工业实现分离，发电、输电、配电、供电业务的简单分离，它们之间是不可能相互竞争的。同时，由于电力工业的规模积极性特征，业务的分离可能带来相互协调困难的问题。横向分离和纵向分离相结合才能够达到促进竞争和限制垄断的目的。横向分离是在发电侧引入竞争，形成多元化的产权格局，同时在供电市场引入竞争，并且采取激励性规制措施促进电网运营企业降低成本。

在发电侧市场，规制的重点是真正做到“厂网分开”，把电网、电厂的直属企业分拆开来，建立一个竞争性的发电市场。在竞价上网方面，根据同一电力市场内实现同质、同时、同价的原则，新建电厂与老电厂竞价时，必然承受着低价格所带来的损失风险。规制机构可以允许由电网买断已建电厂实际投资折算价格的差值支付电厂，并且由电厂通过对用户的销售电价收回这些成本。另外一个可行的办法是组建发电公司，通过产权重组，采取新老电厂搭配、水电火电搭配的办法，组建若干个实力相当的发电公司，通过发电公司之间而不是单个发电厂之间的竞争，实现公平竞争。

电网由于其自身的规模经济性，一般采取垄断经营的方式。对于国家电网公司来讲，规制的重点在于避免其出现缺少提高效率的动力的问题。在电网之外，建立一个由电力生产企业与大型用户通过双边合同而进行直接交易的电力批发市场，可以提高电网的运作效率，减少经营成本。

销售领域也是潜在的竞争性领域，引入竞争有利于解决电价过高和服务质量低的问题。拆分之后，电力销售企业应该设计为一批购电者竞争主体，与发电企业具有平等地位。

2．对电价形成机制的监管是规制的核心内容

电力工业拆分之后，消费者支付的电力价格包括发电企业的上网价格、高压输电企业的输电价格、低压配电企业的配电价格和供电企业的供电价格。

应该按照中国的国情，对上网电价采用两部制电价，即由容量电价和电量电价两部分组成。容量电价要以投资费用为基础，主要包括资产折旧、财务费用和以资本金为基础核定的收益等，此部分由国家相关的规制机构确定。电量电价主要由运行成本组成，电量电价的竞价以短期边际成本为基础，即在一定时间内参与竞价的发电厂报出自己的上网电量和电价，电价低的电厂优先调度，最后调度的电厂的电量电价形成该时段的全部电量的上网电价，该部分电价由市场机制自行调节。

输电环节的垄断性决定了输电价格的国家管制性。要将高压输电网与低压输电网加以区分。对于高压输电网，应该首先合理地确定其成本结构，把电厂和电网之间的联络线计入电网成本。这是由于我国历史上电厂与电网之间的联络线由电厂复杂投资建设、由电力公司经营，这样就掩盖了电网的真实输电成本，这是上网电价与输电配电电价比例不合理的重要诱因。此外，高压输电价格还应该包括：网内价格，在电量全部由电网购买的前提下，用户支付相同的输电价格；根据输电距离、电压等因素，确定直接到电力市场购电的大用户和低压配电企业支付的高压电网输电价格。

对于配电网，在整个低压配电区域内核定对电力用户的平均价，根据电力用户所用电量和电压等级分别计算。在供电企业向电厂购买电力的情况下，低压电力企业向供电公司收取低压电网配电费用。发电公司与部分用户可以就部分或全部电量通过协商确定价格，并且按照输配电价格标准向电网经营企业支付输配电的费用。

零售电价的定价标准是建立在边际成本基础上的，边际成本原则意味着具有不同需求特征和服务成本的用户所支付的电价不同。

3．经济转型时期的电力工业规制

自然垄断理论强调的是具有普遍性质的政府规制的必要性，而经济转型和恶性竞争则是我国电力工业监管体制改革所面临的两个特殊条件。

首先要保证经济转型的顺利实现。在电力工业，这种转型特征不仅表现在从过去的计划经济向市场经济的转变，还表现在从垄断到竞争的转变。另外，要防止企业行为扭曲带来的恶性竞争。现有的公有产权制度对企业的主体行为造成很大的扭曲，因此，规范国有垄断企业的行为成为我国政府监管体制的主要特征。

市场经济是一个制度体系，包括独立的司法系统、高效的市场监管体制和完善的审计体系等。只有依靠这些制度，才能够保证交易合同的执行和市场秩序的井然，市场信息才能够得到充分的披露。

我国现阶段经济体制的典型特征是市场经济制度的基础薄弱，市场秩序比较混乱，政府监管不力是普遍现象。要想保证市场经济的有效运行，特别是在一个转轨国家，不仅需要一个强有力的政府的存在，而且要求在基本制度建设和政治体制改革方面做出巨大的努力，以适应新形势下电力工业发展的需要。

除了保证转型的顺利进行之外，我国的政府监管体制还必须解决企业行为的扭曲问题。电力行业基本上是由国有企业所构成，它们基本上不考虑沉淀成本，即使满足可竞争条件，企业仍然会过度投资，并且可能不计成本地打价格战，甚至进行恶性竞争。在这样的条件下，政府的监管是必要的：防止无效率的市场进入；防止垄断定价；防止恶性竞争。其中，既防止垄断定价又防止恶性竞争似乎是矛盾的，但在企业行为扭曲时，这两种情形可能同时存在。

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37．刘戒骄.英国电力工业的放松管制及其对我国电力改革的启示.首都经济贸易大学学报，2002（4）

【注释】

[1]欧盟于1996年12月19日一致通过关于放宽电力市场的指令（Directive 96/920EC），内容包括：（1）有选择权的客户可自由选择供电商，参与的欧盟及欧洲经济区13个国家必须依据时间表开放供电市场；（2）有选择权的客户和供电商可接入供电网络，允许采用纵向整合化系统，但必须将发电、输电和配电行业的会计账目分开，可采用管制价格或协商价格；（3）有选择权的客户可与独立供电商签订合同，但所有电力均由单一买家供应，而单一买家则按约定价格向合约供电商购买电力；（4）对于发电市场，欧洲国家可选择采用招标机制或许可证制度来监管新的发电容量。欧盟指令发布后，整体而言，市场改革步伐比“欧洲竞争指引”的指令所预期的要快得多，在2000年，欧洲市场已开放了80%，远远超过规定的30%。欧盟指令对欧洲电力市场带来的影响主要有：分开会计账目的规定迫使许多公司就发电、输电和配电业务成立不同的法人实体；行业并购和重组增加；公司开始从技术推动市场策略向以市场为主导的业务阶段过渡；消除了欧洲共同体间内部贸易的壁垒，竞争促进了价格的下降。为解决国与国之间电网互联薄弱、线路堵塞的问题，加快欧洲统一市场建设，实现更大范围内的资源优化配置，欧洲正努力加强国与国之间的联网建设。他们认为，同步电网没有界限，越大越好。因此，除加强欧洲大陆联网建设外，他们还计划建设环地中海电网，将北非、中东等20几个国家电网连接到一起，实现优势互补。