电力工业规制中的主要问题

二、电力工业规制中的主要问题

1．市场结构规制方面

电力工业的市场结构主要取决于该产业内各业务领域企业的数量及其相互关系。由于电力工业的部分业务具有自然垄断性，而部分业务具有潜在竞争性，这就给规制政策的制定增加了额外的复杂性和难度。

电力的整个生产供应系统具有特殊性。对电力平衡的最高需求是在供电和输电之间的平衡精确到瞬时速度，因此，发电和输电环节的垂直一体化就成为必然的选择。即使发电本身不具有自然垄断的特征，只要发电和输电之间的范围经济足够大，那么两者的联合生产就具备了成本上的自然垄断性。因此，电力市场结构政策的核心问题就是，如果对电力工业进行垂直分离，在发电环节引进竞争机制，那么竞争所带来的收益是否能够超过在发电和输电之间进行协调的成本损失。

电力工业在大多数国家一直由垂直一体化的垄断企业经营，进行电力工业的改革，引入竞争机制，就必然要求改变一体化的市场结构。因此，政府对电力工业市场结构的规制面临着如下的问题：

（1）垂直规制。在现有技术条件下，是否将自然垄断性的输电和配电业务与竞争性的发电、供电业务分离开来，分离的程度如何以及采取的步骤等都是必须考虑的问题。同时，是否应该限制发电厂的电力供应竞争以及区域之间的竞争？配电者是否被赋予至少在所在区域内的对小顾客的垄断供电权力？零售供电环节的自由化程度到底有多大？等等。

（2）水平规制。政府如何通过制定规制政策提高各种业务领域运营企业的竞争效率，以防止低水平竞争的发生。这些包括对在位者的规制和对新进入者的规制。一方面，通过对电力工业原有企业的重组，形成规模经济与竞争活力兼容的有效竞争。另一方面，通过设置进入壁垒，使得新进入企业的数量和规模达到电力工业的动态需求。

从电力工业的经济特征来看，特别是在发电和输电之间对密切协调的需求来看，垂直一体化的垄断政策更有吸引力。即使考虑到输电容量限制和损失，一体化的发电和输电公司也能够以最小的成本运营发电业务，并且能够满足每个时间点的需求。从长期来看，一体化垄断企业能够以最合适的比例和容量计划发电和输电投资，以满足供电安全性的特定需求。但是，这种一体化的安排会损失发电环节的竞争收益以及与之相联系的激励效用。

一种可供选择的政策就是维持主要发电和输电公司的垂直一体化，同时允许部分自由发电厂的存在。这种政策包括两种程度不同的自由化形式：一种形式要求，当一体化公司需要扩充电力容量时从独立的发电厂商那里寻求投标，只有当自身扩充成本低于竞争对手的时候，才允许其自己扩容。如果自营发电的经济效率低于独立发电商，而一体化公司仍然选择自营发电，就必须对其加以处罚。另外一种形式的自由化程度更高，允许独立电厂直接接入配电公司甚至最终用户，将发电厂的自由化与批发或者零售环节的自由化结合起来，即允许第三方接入一体化公司的输电网络。和其他产业一样，接入条款的规定对于竞争的有效性至关重要。

更为激进的政策选择是在发电和输电之间进行垂直分离。这种方案是在发电环节自由化的同时，允许水平解体，这可能是一种潜在的最具竞争性的政策。但是，电力供应技术不允许发电和输电之间的链条被切断，因为两者之间的运营协调对于电力系统的安全性和稳定性至关重要。如果垂直联系是靠合同约定而不是股份合作的话，就会产生外部交易的压力，而这将破坏垂直分离政策的最终实施。一种形式是合同竞争，即发电厂之间通过竞争与输电主干网络签订长期合同，这将为发电者与输电网络提供抵御风险的保障。但是，这有可能在事后发现难以处理并且效率低下。与一般合同规格和执行的复杂性不同，输电主干网络运营商必须对发电者具备权威，以解决短期的超常需求。另外一种更为极端的形式是在现货市场进行电力交易，这样虽然减少了长期合同存在的问题，但是无法避免现货市场价格的波动性，使得电力供应有可能出现中断的危险。

在输电和配电之间的垂直关联虽然是普遍的，但并非经济上或者技术上必须的。不同区域之间的配电行为由一家企业来承担，不一定就存在地理上的范围经济性。考虑到标尺竞争的特性，对配电领域实行区域分割的政策具有很大的吸引力，并且这种分割办法使在区域性配电公司之间的零售供应竞争成为可能。另外一个与区域性配电公司垂直结构相关的主要问题是：是否以及在多大程度上允许配电公司自己发电，选择范围可以从自由放任到部分或者全面禁止。

将电力工业进行垂直分割，可能对电力网络的安全性和可靠性造成威胁，需要政府在各个业务领域进行协调。保持电力供求的平衡需要发电者、输电公司、配电公司和用户的相互合作以及规制者的有效监督。

规制者的业务协调的首要问题在于每一个发电公司都有义务保持自身的电力供应与其顾客群的需求平衡。依靠市场本身不能解决电力网络的安全性与可靠性，如果要达到上述目标，发电者不但需要具备满足标准数量的电力需求，而且要有一定的电力储备。如果发电商无法满足需求而带来主干网络的崩溃，就应该得到相应的经济处罚。如果在发电环节的这些措施无效，输电公司和配电公司就需要提供辅助服务和保存电力储备的义务。这样，输电与配电网络就承担了部分发电成本。相应的，输电和配电业务领域就纳入了业务协调规制的范围。随着电力工业竞争性的增强，输电体系的使用程度加大，各发电公司自愿保证整个网络安全可靠的努力程度就会降低。电力系统的安全性主要是主干网络运营者的责任，竞争的引入将为配电系统和大批量主干输电网络的可靠性带来挑战。为了维护大批量输电网络的安全性，电力控制区域运营者和安全协调者可能需要干涉电力输送网络的商品交易。

2．进入规制方面

在电力生产领域，电力生产企业结构包括规模结构和电源结构。在发电领域引入竞争机制有利于刺激企业降低成本，但是电力生产存在一定程度的规模经济性，如果完全放松进入规制，则可能导致生产能力的过剩。为了维持电力生产的有效竞争，政府必须要设置一定程度的进入壁垒，主要方法有特许投标制度和项目审批制度等。同时，由于电力生产电源的多样性，不同电源发电厂具有不同的技术经济特征，要促进经济的持续发展，应该使得各种电源发电厂之间具有合理的比例结构。规制者在进行电力系统规划的时候，不仅要考虑发电的成本，还要注重能源的多样性、电力工业的长远效益和可持续发展。规制者可以通过制定限制或者优惠的进入规制政策，促进电源结构的合理化。

具有自然垄断特征的输电和配电业务是以电网为载体的。电网建设和运营具有显著的规模经济性，竞争带来的收益难以弥补由于重复建设造成的损失。一般来讲，对输电、配电领域要实行严格的进入规制。

如果对配电和供电业务实行垂直分离，则供电环节就不具备自然垄断的特征，供电领域的竞争性增强。因此，在特定的区域内，可以允许存在多家供电企业。但是，引入竞争的前提条件是各供电企业可以使用公共配电网，而且要求有先进的电力消费计量技术。

3．价格规制方面

在电力工业中，如果对发电、输电、配电和供电各业务实行垂直分离，通过竞争机制可以在一定程度上起到代替原来垂直一体化市场结构下的价格规制的作用。但是，由于输电和配电具有自然垄断的特性，发电、输电、配电和供电各环节之间又需要高度的协调和配合，这些使得价格规制仍然是政府规制中的重要内容。

首要的问题是如何确定价格规制的范围。在电力工业实行垂直分离的条件下，对输电、配电和零售供应小顾客业务的价格规制是必需的。但是，对于发电和对大客户的供电等竞争性业务是否需要规制，则依赖于自由化和重组政策是否创造了有效竞争的环境。

如何确定价格水平，则又是一个需要考虑的重要方面。电力价格水平应该根据电力供应过程中不同环节的边际成本加以确定，支付价格包括用户直接支付的竞争性的发电价格加上受到规制的输电和配电价格。但是，如何确定各环节的具体成本是十分困难的，因为占总成本一半以上的发电成本很不稳定。因此，对于被规制的供电公司来讲，面临着两难选择：一方面，是要最小化所面临的风险，因此，可能会通过与发电厂签订长期合同来规避风险；另一方面，又希望能够以最低的价格批发购买电力，这种权衡是非常困难的。

价格规制还得考虑价格结构的问题，其中包括空间价格结构和时间价格结构。输电中存在空间价格差别，规制者必须决定输电价格应该独立于传输距离在比较大的地理范围内平均定价，还是考虑传输距离或者线路传输时间实行差别定价。另外，输电线路的拥挤程度使得定价问题更加复杂。对于时间结构来讲，在计量技术允许的条件下，按照一年甚至一天中的不同时间来制定价格是理想的选择，因为通过转移某些高峰需求，可以节约大量为满足高峰需求而进行的固定资本投资。这就要求价格规制能够激励有效的价格结构的形成，因为电力的自然测量单位决定了使用平均收益率来进行价格规制。但是，电力供应的特征是边际成本在不同的时间段各不相同，平均收益率规制可能会降低发电者为满足高峰需求进行投资的积极性。

4．环境规制方面

发电是造成环境污染的重要来源，在寻找一种能够降低空气污染的新的发电方式的过程中，规制者希望能够了解电力市场的竞争状况如何影响对环境的污染程度。这种影响将取决于三个主要因素：竞争如何影响电力市场的规模；竞争如何改变发电技术的融合；环境规制的措施如何制约发电的形式。电力工业环境规制主要包括两个方面的内容：规制者如何鼓励发电企业使用污染较少、资源可以再生的非矿物燃料；规制者如何促使企业加强对环境污染进行治理的投资力度。