现阶段中国媒介规制存在的问题

2　现阶段中国媒介规制存在的问题

长期以来，中国媒介属于行政机构的一个组成部分，媒介机构的领导由各级党委政府直接任命，媒介多强调其宣传喉舌功能而忽视了经济功能，媒介产业化进程只是在20世纪90年代中期以后才从规制许可的意义上正式启动并逐渐深化。因此中国媒介深深地打上了政府垄断的痕迹，当长期定位为党和政府喉舌的中国媒介与市场化遭遇时，便导致了媒介业在其市场化的发展进程中的政企不分、效率低下、权力意志盛行等种种问题，表现在媒介规制上就是媒介规制的机构设置不合理、媒介规制不透明、媒介规制缺乏常规化、媒介寻租现象严重等弊端，几乎所有的政府领导都可以制定媒介方面的规制，对媒介指手画脚。这样使媒介规制缺乏一个透明化、常规化、程序化的规范，具体说来，现阶段中国的媒介规制与管理存在下列主要问题:

第一，条块分割、画地为牢的媒介管理模式造成媒介跨地区、跨媒介和上下游产业资源整合的困难，同时也是造成中国媒介产业无法做成“规模经济”和“范围经济”的一个主要原因。

我国媒介形成了比较明显的纵横交错的“井状”结构，从横向看，1983年就确定的“四级办电视”确定了中国电视的基础结构，依次是中央、省(直辖市或自治区)、市和县，不同级别的媒介受当地党委和政府的领导和管理，自上而下形成大而全、小而全的媒介网络结构，在不同层级的行政区域，中国媒介具有不同的级别;从纵向看，不同类别的媒介受不同的媒介管理部门垂直领导，报纸、杂志、图书出版等平面媒体和音像等的领导机关是国家新闻出版总署(局)，广播、电视和电影等的领导机关是国家广播电视电影(总)局，管理文化艺术事业的部门是文化部(局)，再加上互联网的管理部门又是国家工业与信息化部(前国家信息产业部)，这些媒介均受各级党委宣传部的领导，而在经济上，媒体的广告业务主要由各级工商行政管理部门进行管理。这种错综复杂的管理结构造成中国新闻媒介政策制定和执行的困难，在很多时候由于不同利益主体的出发点不同，造成了管理上的不一致甚至相互矛盾、画地为牢:报业不得进入广电，广电也难以进入报业，致使跨媒体融合这一国际性的传媒产业发展大趋势在中国迄今为止鲜有作为。从横向看，各地区的党委和政府竭力保护自己所辖地媒介的利益，同时，因为所辖地媒介更便于管理(各地媒介“不得批评同级党委”)，保护自己属地的媒介也是为政府谋取利益，造成强大的地方保护主义，造成传媒业跨地区发展阻力重重。从纵向看，由于不同类别的媒介归属不同主管部门管理，各主管部门均从各自部门的利益出发进行管理，对同一市场的媒介规制往往要涉及不同部门，如卫星广播电视的规制就有广电总局、原信息产业部、公安部和工商行政管理总局等，导致部门利益难以协调，规制效率低下。部门保护主义和地方保护主义的双重影响为跨媒介融合、跨地区发展和跨行业经营制造了难以逾越的障碍，严重阻碍了中国媒介产业做大做强的步伐。地区壁垒、媒体壁垒和行业壁垒就像“三座大山”压着中国传媒产业的改革。而反观西方媒介发达国家的现实，美国最大的25家媒介集团都是包括广播、电视、有线电视、卫星广播电视、报纸、杂志、出版、电影、唱片、互联网、娱乐和体育等。这种条块分割、画地为牢的媒介管理模式造成媒介跨地区、跨媒介和上下游的产业资源整合困难，这也是造成中国媒介产业无法做成“规模经济”和“范围经济”的一个主要原因。

第二，中国媒介既是事业单位又按企业经营的双重角色规定，造成了实践中原本的社会正义和公益在逐渐被抽离，而市场化中的恶行却未能得到有效的制止，我们的媒介规制面临着与其构建的初衷大相径庭的悖论式尴尬。

从原本的意义上说，事业是为了保障全社会的公益而无偿占用公共资源，从而获得经济循环的一种方式;而企业化经营则意味着政府应在产业和市场领域尽可能退位，尽量淡化政府的干预，让企业主体通过自己的努力和市场的规则来占有资源和获得经济回报的一种方式。但是，中国媒介所施行的“事业单位、企业化管理”的基本规制导致了媒介单位的角色错位，造成了媒介业的显规则和潜规则的两套办法并行，进而导致宏观管理的某种失控状态:显规则是写在文件上、说给上级机关听的并不真心去做的行为规范;而潜规则则是为自己谋取市场利益、心照不宣、闷声去做的行为规范。它在相当程度上造成了媒介的具体操控者对于实际部门管理中的阳奉阴违，说一套、做一套，致使相当的宏观管理决策在下达中大打折扣。

更进一步说，它给我国媒介业的发展带来了很多特殊问题。一方面，一些媒介单位以“事业属性”为旗号，通过政府规制来牟取非市场的特殊利益，造成市场发展上的不公平竞争;另一方面，在所有的作为上都以一己的利益最大化为取舍而罔顾社会公益，挣钱挣得一副“大义凛然”的样子。

在实践中，某些媒体主管部门表面上在执行中央的政策，实际上是为本部门的利益而战，中国的媒介规制就像一块橡皮泥，需要什么样子就可以捏成什么形状，需要怎么解释就可作出相应解释，当报纸和电视进行跨媒介合并的时候，对自己有利了，自己就说融合在经济上促进媒介产业做大做强，在政治上可以实现高效的舆论引导;但当这种合并触及了自己的利益时，它又可以说跨媒介合并不利于舆论的多元化，容易形成垄断……中国的媒介规制成了“可以随意打扮的小姑娘”。在很多时候，当某一部门为获取自身利益的时候，总能找到意识形态上的一个堂而皇之的尚方宝剑，诸如信息安全、舆论导向之类。明眼人都看得出这里祭出的是一种打着“红旗”的伪社会效益。

于是，在这双重属性的规定中，原本的社会正义和公益在逐渐被抽离，而市场化中的恶行却未能得到有效的制止，我们的媒介规制面临着与其构建的初衷大相径庭的悖论式尴尬。

第三，中国媒介规制对于掌权者的限制性规定几乎为空白，导致权力者对于传媒规制的随意性极强，在实践上致使政治权力无法与经济利益分离，从而引发媒介寻租和腐败现象。

按照现代法理，任何法律的规范首先是对于权力行为的规范。但是，现阶段我国媒介规制的构建中，这一内容几乎为空白。从所出台的媒介规制发布程序来看，中国的媒介规制多是行政性命令而少有法律条文，甚至有些规制就是一个会议上一位领导的讲话或者一个电话的招呼。有时候一个党政部门或是相关部门的领导一张批条或一个电话就可以对某一传媒横加指责，甚至给予没有制度与法规依据的处罚。于是便导致中国的媒介规制具有极大的随意性，缺乏规范性、权威性和连续性。这样就造成了媒介规制执行起来效率低下，往往需要通过行政上的三令五申、反复强调才能起到些许效果，而一些“胆大”的下级则出于种种原因而可能屡屡“犯禁”。

目前我国的媒介规制对媒介业的产权制度的规定是极为模糊的。从经济学的角度看，只有产权明晰且具有排他性，才能带来责权利的统一，从而激励产权所有者寻求产权带来的最优价值。但实际情况是，由于中国媒介产权的非排他性，导致政治权力无法与经济利益分离，从而引发媒介寻租和腐败现象⁽⁷⁾。

从规制的内容来看，媒介规制更多的是限制性的“义务”，而非保障性的“权利”，如目前涉及广播电视、新闻出版方面的规制没有明确规定公民自由传播的权利，缺少有效的保护公民的知情权、监督权和大众媒介的采访权、报道权的规定。另外，很多媒介规制还存在空白点，譬如，如何清晰界定中国媒介领域中的公益型事业与经营型产业的区别;媒介事业部分与产业部分剥离后，其经营主体如何真正落实;报纸“管”与“办”分离后，“管”的职能如何到位，哪些该由政府管，哪些由市场解决等都缺乏明确的规定……其执行起来的成本也是很高的⁽⁸⁾。

第四，现阶段我国的媒介规制缺乏规范性和透明度，从而极易滋生暗箱操作。

由于中国媒介规制缺乏规范性和连续性，在正式制度供应不足的情况下，给各种“潜规则”提供了盛行的土壤，寻租现象四处存在，销蚀传媒产业的整体利益⁽⁹⁾。1982年诺贝尔经济奖得主、规制经济学的创始人施蒂格勒曾经分析过“管制俘获理论(capture theory)”，他指出，政府规制是为满足产业对规制的需要而产生的，即立法者被产业所俘虏;而规制机构最终会被产业所控制，即执法者被产业所俘虏，从而导致管理者本身变成了管制的既得利益者，于是他们就会寻找到各种各样的借口，通过并建立更多的规则。在这种情形下，媒介规制往往并不是提升最大的市场占有和资源利用，而是追求权力的最大化和职位的最多化，利用政府赋予的合法权力来创造出更多的管制，导致规制无效率。