区域发展中存在的主要问题

在取得巨大成效的同时，也要看到，当前我国区域发展中还存在一些突出的矛盾和问题。

近年来，尽管地区间发展速度的差距趋于缩小，但区域发展的绝对差距仍然较大，不平衡问题仍然十分突出。以人均GDP差距为例，从纵向看，1978年、2000年、2010年、2013年，东部地区人均GDP与西部地区人均GDP的绝对差距分别是202元、7407元、23885元、27914元，人均GDP的绝对差距仍呈扩大之势。与其他国家比，不同区域间人均GDP差异不仅与主要发达国家相比明显偏大，而且也超过了一些发展中国家。如用人均GDP最高和最低的行政区比值来衡量，美国是2.41倍，日本是2.62倍，印度是3.61倍，而我国2013年全国各省（区、市）中天津市的人均GDP最高，为99607元，贵州省的人均GDP最低，是22922元，相差4.3倍。即使剔除京津沪三大直辖市，最高的江苏达到74607元，仍然是贵州的3.3倍。

而且，近年来东中西部人均GDP增速差距缩小的态势还不稳定。2008年国际金融危机爆发后，当时国际市场需求疲软，外需突然下滑，沿海地区首当其冲，东部地区受到较大冲击，东北地区和中西部地区由于外向型经济不发达，加上传导滞后、随后国家出台大规模扩大内需政策的影响，总体发展比较平稳。但2013年以来，东、中、西部和东北地区各区域面临的经济形势与2008年国际金融危机爆发后面临的情况出现了明显不同，东部地区发展较为平稳，增速还有所上升，而中西部内陆地区问题较为突出，东北地区增速低于全国和东部平均水平，西部、中部地区经济增速与前些年相比也明显下滑，与东部地区相对增速优势也显著缩小（见图2-3）。东部沿海地区通过近些年的产业升级，“腾笼换鸟”，2014年以来经济增速逐步企稳回升，而中西部地区和东北地区经济增速下行压力持续增大，经济增长动力不足。2014年，东部、中部、西部、东北地区GDP分别同比增长8.1%、8.9%、9.1%和5.9%，表现出“东部缓中趋稳，中西部稳中有忧，东北压力较大”的新情况和新趋势。特别是近年来随着广东、江苏、浙江等东部省份纷纷加大经济转型升级力度，在市场化力量的作用下，今后一段时期内，各种要素和产业仍将会向那些条件较好的地区尤其是东部地区的大都市圈和城市群集聚，如果这种情况持续下去，区域经济增速差距缩小的局面有可能发生逆转。

图2-3　2003—2013年四大区域板块经济增速及变化

来源：根据2003—2013年《中国统计年鉴》计算。

【专栏2-5】

2013年以来全国各区域经济增速的变化

2013年，全国国内生产总值达到568845亿元，同比增长7.7%，东部、中部、西部和东北地区地区生产总值分别达到322259亿元、127306亿元、126003亿元和54442亿元，同比分别增长9.1%、9.7%、10.7%和8.4%。

2014年，全国国民生产总值626463亿元，同比增长7.4%，其中东部、中部、西部和东北地区地区生产总值分别达到350053亿元、138671亿元、138073亿元和57470亿元，同比分别增长8.0%、8.9%、9.0%和5.9%。

2015年，绝大多数省份下调经济增长预期。根据全国各省（市、区）公布的政府工作报告显示，除西藏外，其他30个省（市、区）均下调了2015年GDP计划增速。西藏、贵州、陕西、重庆、福建等五省（市、区）对2015年GDP计划增速分别设定为12%、10%、10%左右、10%左右、10%左右，保持了两位数的预计增长，其他26个省（市、区）均预计为个位数增长。在地方一般公共预算收入指标方面，除西藏、江西、重庆、广东等四省（市、区）外，其他27个省（市、区）均下调了2015年计划增速。整体来看，东北地区在经济指标设定上为全国最低，西部地区平均也低于东部地区。

资料来源：根据公开资料整理。

基本公共服务水平是衡量区域发展水平的重要标志。进入21世纪以来，随着政府职能转变的不断深化，完善保障和改善民生、建立基本公共服务体系、促进基本公共服务均等化，日益成为党和国家重大战略方针，也日益成为区域政策关注的内容。2012年7月，国务院印发了我国基本公共服务领域第一部国家级专项规划——《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，确定了“十二五”时期8大领域44类80项基本公共服务项目，涵盖了公民生存和发展不同阶段以及衣食、居住、健康、文体等贯穿一生的基本需求，并明确将基本公共服务制度作为公共产品向全民提供。

规划将基本公共服务界定为：“建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。”指出基本公共服务的范围一般包括“保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务”，广义上还包括“与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务”和“保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务”。

【专栏2-6】

近年来各地出台的基本公共服务均等化规划

广东省在2009年11月出台了《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009—2020年）》，将基本公共服务划分为两类八项内容，即基础服务类，包括公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通等四项；基本保障类，包括生活保障（含养老保险、最低生活保障、五保）、住房保障、就业保障、医疗保障等四项。2014年，广东省又对《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009—2020年）》进行了修编，新的纲要将基本公共服务界定为“公共教育、公共卫生（含人口和计划生育）、公共文化体育、公共交通、公共安全和生活保障（含养老保险、最低生活保障、五保、残疾人保障）、住房保障、就业保障、医疗保障、生态环境保障”。与国家相比，增加了安全和生态环境的内容。

广西壮族自治区于2011年8月出台了《广西壮族自治区基本公共服务均等化“十二五”规划》，将“十二五”时期基本公共服务的范围确定为两大类十项内容：一是基础服务类，包括公共教育、公共卫生、人口和计划生育、食品药品安全、公共文化体育、公共交通六项；二是基本保障类，包括生活保障（含养老保险、最低生活保障、农村五保供养）、就业保障、医疗保障（含医疗救助）、住房保障四项。

北京市于2011年10月出台了《北京市“十二五”时期社会公共服务发展规划》，区分基本公共服务与非基本公共服务，提出了“社会公共服务”的概念，并将“社会公共服务”总结为“公共教育、公共卫生和基本医疗、公共就业、社会保障、社会福利和社会救助、公共文化、公共体育、公共安全等服务”。此外，北京还提出了社会公共服务的“空间概念”，主要包括建构便利生活服务网络、建构社会公共服务功能区和聚集区。

浙江省2012年12月出台了《浙江省基本公共服务体系“十二五”规划》，将基本公共服务体系划分为四类，即基本生活服务（就业促进、社会保障、住房保障）、基本发展服务（教育、医疗卫生、人口和计划生育、文化体育）、基本环境服务（生活基础设施、公共信息基础设施、环境保护）、基本安全服务（生活生产安全、防灾减灾、应急管理）。

江西省2012年12月出台了《江西省基本公共服务体系“十二五”规划》，其中重点讨论了加强城乡基本公共服务规划一体化，落实主体功能区基本公共服务政策；推进城乡基本公共服务制度衔接，加大革命老区、民族地区和贫困地区基本公共服务支持力度；加大农村基本公共服务支持力度，建立健全区域基本公共服务均等化协调机制。

福建省2013年3月出台了《福建省推进基本公共服务均等化“十二五”规划》，在“均等化”方面有所创新，主要包括两个方面：一是加大对原中央苏区和革命老区的支持力度；二是促进城乡、区域、群体基本公共服务均等化。

山东省2013年8月出台了《山东省基本公共服务体系建设行动计划（2013—2015年）》，将公共安全服务纳入基本公共服务体系建设行动计划中，并主要将食品安全、药品安全、社会治安、交通管理、消防安全、校园安全等为重点内容。

江苏省2013年8月出台了《江苏省“十二五”基本公共服务体系规划》，一是增加了基本公共服务的内涵，将公共交通和环境保护纳入基本公共服务的范畴，二是将机制创新总结为六类，即财政保障机制、服务供给机制、管理运行机制、监督检查机制、城乡统筹机制、区域协调机制等。此外，江苏省还特别强调将基本公共服务供给法制化。

上海市2014年1月出台了《上海市基本公共服务体系暨2013—2015年建设规划》，对基本公共服务体系进行了明确的界定，将基本公共服务体系定义为“基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式及绩效评价等构成的系统性、整体性的制度安排”。在机制方面，上海市强调在各部门之间分工协调方面发挥重要作用。

资料来源：摘自国家发展改革委委托课题《“十三五”健全基本公共服务体系研究报告》。

可以看出，虽然各地区对基本公共服务的界定不完全一致，但是地区教育、医疗卫生、社会保障水平等是基本公共服务水平的核心，而这些指标中，中西部和东部地区的差距仍在扩大。具体而言，东部与西部之间、沿海和内陆之间、发达地区与不发达地区经济社会发展差距较大，这些差距使得中国基本公共服务供给呈现现代化与贫困落后并存状况，例如，目前很难将北京的基本公共服务供给水平与甘肃等西部基本公共服务供给水平进行均等化比较。

例如，从义务教育看，1998年全国各省区义务教育阶段“生均预算支出”的极值比为3.41，即最高的省是最低的省的3.41倍；到了2005年，极值比上升至11.57。其中初中阶段生均预算经费，全国最高的上海是最低的安徽的27.4倍，小学阶段生均预算经费，全国最高的上海是最低的广西的31.5倍^[1]。2005年后，中西部和东北地区与东部地区的生均教育经费支出绝对差距仍在不断扩大，2011年，东部地区与中部地区、西部地区的义务教育阶段生均教育经费支出差距均进一步扩大（见表2-6），上海、北京的各类生均预算内事业费超过全国平均数的4倍。

表2-6　各区域义务教育阶段生均教育经费支出　　（单位：元）

资料来源：根据2009—2011年《中国统计年鉴》计算。

从高等教育看，“生均预算支出”的地区差异也在扩大。1998年，全国各省区高等教育生均预算支出的基尼系数仅为0.054，地区差异很小。从1999年到2005年，基尼系数逐年增加（2001年例外），2005年达到最大值，为0.380，2006年以来，基尼系数在0.3附近波动，2010年又大幅度提高到0.343，成为高校扩招后的第二大数值。2011年，该基尼系数再次下降，数字为0.328，但仍处于较高的水平光明日报》，2013年7月24日第16版。" class="calibre9">^[2]。

从医疗领域看，地区间差距也仍在日趋扩大。2010年，东部地区每千人口卫生技术人员平均为6.3人，而中部、西部和东北地区每千人口卫生技术人员平均为3.9人、3.9人和5.2人，发展水平存在明显差距^[3]。中国社会科学院所做的“2012年中国社会发展与社会态度调查”显示，东中西部在医疗卫生方面存在显著差异。从资源分布上看，东部地区的医疗资源（人均医疗机构数量）是全国平均水平的1.13倍，中部和西部地区为全国平均水平的90.85%和91.47%。北京、上海、天津是我国医疗资源最丰富的三个地区，江西、安徽、贵州三省的医疗资源处于全国的最末位。2011年，上海、北京新型农村合作医疗人均财政筹资分别达到了987元、637元，中、西部地区省份则主要集中在230—240元之间。医疗卫生的不平衡是当前地区间最为严重的基本公共服务不均等问题。同时，这种地区间不平衡的状况在未来三年内并不会有多大改善，并且发达地区的优越性将会继续保持^[4]。

如果分别从东部、中部、东北和西部地区中选取一个典型的省份，例如分别为江苏省、湖北省、黑龙江省和贵州省，比较“十二五”时期不同地区基本公共服务发展情况，可以看出，东部地区各领域基本公共服务指标均优于全国平均情况，东部地区大部分指标好于全国平均水平，而东北和西部地区多数指标则落后于全国平均水平，显著滞后于东部地区发展水平（见表2-7）。

表2-7　“十二五”时期不同地区基本公共服务发展情况（2012年）

注：（+）表示相应指标优于全国平均情况，（-）表示相应指标落后于全国平均水平；社会保险数据为2011年年度数据，其他数据均为2012年年度数据。

资料来源：中国人民大学“十三五”健全基本公共服务体系研究课题组计算。

由于行政区经济的色彩仍十分浓重，不少地方将区域协调发展战略等同于本行政区经济增速的提高，为了追求GDP的增长，不顾自身资源环境条件和生态环境的承载能力及其比较优势，热衷于发展重化工业，竞相上马一些高消耗、高污染、资源加工型的“两高一资”项目，造成严重的资源破坏和环境污染问题，而且由此引发了行政封锁、行政壁垒突出，生产要素不能自由流动等问题。近年来钢铁、汽车、石化、有色金属、建材行业遍地开花、效益不高、集中度差等问题就是这一问题的典型反映。以钢铁工业为例，我国钢铁产量已经超过世界前15位国家产量之和，但还有部分省区仍然在建设钢铁新产能。还有一些地方在水资源严重匮乏的地区发展高耗水产业，在能源短缺地区发展高耗能产业，不仅损害了当地的资源生态系统，同时也导致区域间产业结构的同质化，加剧了地区间的恶性竞争，导致地区封锁、条块分割的问题比较突出。近年来，行政壁垒的形式呈现出隐蔽化趋势，以招商引资、技术标准为借口制造地方壁垒的问题越来越突出，并直接导致了经济的分散化和分割化，助长了“大而全”“小而全”以及重复建设等问题的产生，严重阻碍了区域间资本、人才、信息、技术等生产要素的自由流动和资源的优化配置。

【专栏2-7】

部分地区无序化竞争的案例

中华人民共和国审计署日前审计发现，一些县在招商引资中变相减免财政性收入。接受审计的54个县中有53个县2008年至2011年出台了221份与国家政策明显相悖的招商引资优惠政策文件，以财政支出方式变相减免应征缴的财政性收入70.43亿元，其中2011年变相免征33.36亿元，相当于其当年一般预算收入的5.81%。招商引资，必然联系着优惠政策，在当今这已经是一个常识。那么，54个接受审计的县中有53个县存在违反国家政策的优惠政策，从“招商引资”的语境上说应该十分正常，而剩下的一个县没有这个问题，反而有些不可思议——没有优惠，靠什么吸引投资呢？“招商引资”这个概念，已经越来越偏离其本义，而演变为地区间的恶性竞争。本来，招商引资的意思是指宣传地区优势，吸引投资，以及地区间优势互补等。然而，如果是同等优势和条件下的多个地区都有引资需求，而投资又是供不应求的，竞争便不可避免。这时候，如果地方政府面临的经济发展任务又都是硬性指标，并且谁争取的投资更多，就意味着谁的政绩更突出，恶性竞争也就不可避免。那么，减免税，税务征、财政退，甚至财政补贴等违规优惠政策，便纷纷登场了。并且各地还都给“招商引资企业”以超国民待遇，甚至有超脱法律的特权，大门上少不了要贴一张地方政府的“护身符”，比如“免检”之类。实际上，招商引资的优惠政策，各地间是严重趋同的，除了减免还是减免，除了特权还是特权，没什么新鲜东西。而就整个社会来说，招商引资造成的社会资源浪费和公共财政的损失，非常严重。有人形容恶性竞争的无意义、无效率，就像剧场中看演出的观众，前排观众站起来看，后排必须随着站起来，但其实原本大家都可以坐着看，那么大家都站着耗费体力便毫无意义。站在全国经济发展的层面来看，招商引资并不能增加投资与经济发展的总量，然而招商引资引发的恶性竞争，却浪费性地消耗了大量的社会资源，流失了大量地方税收，损失了财政收入，而且加剧着环境污染和自然资源的破坏，更严重的问题是对法制秩序的破坏。那么，我们需要反思的，首先不是招商引资中变相减免财政性收入情况的严重，而是招商引资本身——招商引资如何偏离了本义？

资料来源：摘自《人民日报》，2012年6月10日第2版。

经济的发展与人口的聚集并不一定能够同步，从而造成区域间人口分布和经济分布的差异。我国东部沿海地区经济集聚高于人口集聚和西部地区经济集聚低于人口集聚的情况，有其自然条件、生态环境差异的客观原因，适度的区域间差异有一定的合理性。1935年，我国学者胡焕庸提出黑河（瑷珲）—腾冲线即胡焕庸线，揭示了全国人口分布规律。即自黑龙江瑷珲至云南腾冲画一条直线（约为45°），线东南半壁36%的土地供养了全国96%的人口；西北半壁64%的土地仅供养4%的人口。二者平均人口密度比为42.6∶1。1982年和1990年我国进行的第三、第四次人口普查数据表明，自1935年以来，我国人口分布的基本格局基本不变。以东南部地区为例，1982年面积占比42.9%，人口占比94.4%。1990年人口占比为94.2%，经历了55年时间，东西部人口比例变化不大。2000年第五次全国人口普查发现，东南、西北两部分的人口比例还是94.2%∶5.8%。

【专栏2-8】

胡焕庸线

“胡焕庸线”是指中国地理学家胡焕庸在1935年提出的划分中国人口密度的对比线，即：“瑷珲—腾冲一线”（或作“黑河—腾冲一线”）。“瑷珲—腾冲一线”在中国人口地理上起着画龙点睛的作用，一直为国内外人口学者和地理学者所承认和引用。这条被称为“胡焕庸线”的人口地理分界线，同时还负载、分割着许多神奇的自然与社会的元素。

在新中国成立60周年以及中国近现代地理学创立和发展100周年之际，由中国地理学会与中国国家地理杂志社发起的“中国地理百年大发现”评选活动，共发布了30项地理大发现，排在“珠峰测量”之后的，是“胡焕庸线”。

胡焕庸线的形成有其自然背景，它是气候变化的产物。近代发现的400毫米等降水量线，是我国半湿润区和半干旱区的分界线，该线与胡焕庸线基本重合，也揭示出气候与人口密度的高度相关性。年降水量不足400毫米，土地便向荒漠化发展，正如西北部的草原、沙漠、高原等景色和以畜牧业为主的经济，东南部降水充沛则地理、气候迥异，农耕经济发达。

中国科学院国情分析研究小组根据2000年资料统计分析，胡焕庸线东南侧以占全国43.18%的国土面积，集聚了全国93.77%的人口和95.70%的GDP，压倒性地显示出高密度的经济、社会功能。胡焕庸线西北侧地广人稀，受生态胁迫，其发展经济、集聚人口的功能较弱，总体以生态恢复和保护为主体功能。胡焕庸线是适宜人类生存地区的界线，其两侧还是农牧交错带和众多江河的水源地，是玉米种植带的西北边界。同时，中国的贫困县主要分布在胡焕庸线两侧。胡焕庸线与400毫米等降水量线重合，线东南方以平原、水网、丘陵、喀斯特和丹霞地貌为主，自古以农耕为经济基础；线西北方人口密度极低，是草原、沙漠和雪域高原的世界，自古是游牧民族的天下。

资料来源：根据公开资料整理。

但是，在“胡焕庸线”两侧东南、西北两大部分的人口结构基本不变的同时，我国省区间人口分布却发生了巨大的变化（见表2-8），很多省区经济比重与人口比重差异较大，目前经济—人口分布异常省区的个数远多于“正常”区域个数，导致大量劳动力常年跨省区流动。以经济—人口分布的GPR值来评估（一国内行政区人口占本国人口的比重与行政区经济总量占本国总量的比重的比值，GPR值越偏离1表示越不协调），2012年在16个发达国家的323个省级区域中，GPR值在0.75～1.25合理范围之间的区域有264个，占全部区域的81.4%。而我国31个省、自治区、直辖市中，以2013年数据为例，GPR值在0.75～1.25之间的区域只有10个，占全部区域的32%；区域经济集聚度远高于人口集聚度的区域有6个，占全部区域数量的19%；区域经济集聚度远低于人口集聚度的区域15个，占全部区域数量的48%。我国畸高和畸低的区域比例分布导致区域发展呈现典型的“哑铃型”特征，表明了区域经济的发展还存在与生态环境、人口分布的不协调状况，国土开发总体布局仍有待优化，这也是导致近些年来大量劳动力跨省流动就业的重要原因。

表2-8　2000—2010年各省常住人口变化情况^［1］

续表

注：［1］本表中数据来自第六次全国人口普查报告。

［2］常住人口包括：居住在本乡镇街道且户口在本乡镇街道或户口待定的人；居住在本乡镇街道且离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人；户口在本乡镇街道且外出不满半年或在境外工作学习的人。“境外”是指我国海关关境以外。

［3］指各省、自治区、直辖市的常住人口占全国合计常住人口（包括现役军人和难以确定常住地的人口）的比重。

［4］本表全国合计不包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的人口数。

注释

[1]江爱平：《我国区域间基本公共服务非均等化的现状与发展趋势》，《广西社会科学》2010年第8期。

[2]岳昌君：《从经费投入看如何促进大学教育机会公平》，《光明日报》，2013年7月24日第16版。

[3]国家自然资源和地理空间基础信息库项目办公室：《中国区域规划与可持续发展分析报告》，2013年4月。

[4]中国社会科学院社会发展战略研究院：《中国基本公共服务调查报告（2012）》，2013年。