城镇化的探索与实践

统筹城乡协调发展加快新型工业化、城镇化的探索与实践

陈汝孝

统筹城乡协调发展是党中央的重要部署,党的十七届三中全会明确提出,把建设社会主义新农村作为战略任务,把走中国特色农业现代化道路作为基本方向,把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求,为今后农村改革发展指明了方向。在这种背景下,如何运用统筹的手段,促进城乡经济社会一体化发展,是各级政府都在探索与思考的问题。地处山东半岛东南部的诸城市,近年来,坚持城乡统筹发展,协调推进新型工业化、新型城镇化,探索出了一条独具特色的发展路径,促进了县域实力与民生质量的同步提升。2010年,诸城市完成地区生产总值457亿元,实现财政总收入51.5亿元,其中地方财政收入31亿元,地方财政收入进入山东省五强。

一、坚持城乡统筹发展,加快新型工业化进程

1.统筹城乡产业布局,优化生产力空间结构

产业布局是区域内各主要产业在一定地域空间中的分布和组合。合理的产业布局,有利于优化区域生产力结构,发挥自然资源、社会资源和经济资源的比较优势,形成具有区域经济特色以及分工与协作适当的产业发展格局,促进区域错位协调发展;有利于加快产业的多向集聚或梯度转移,加速城市功能和城镇体系的不断优化。诸城市对此有较为充分的认识,在发展中坚持“全域一体”理念,按照城乡统筹的思路,发挥区域比较优势,打破行政区划限制,确立了“三区一带多点”的产业发展布局。“三区”即中部高端产业聚集发展区、东部高新技术产业开发区、南部生态经济发展区;“一带”即对接青岛特色产业带;“多点”即规划建设一大批特色工业园区、服务业园区和现代农业园区。通过产业布局的调整,优化了县域生产力空间布局,实现了区域资源效益的最大化,促进了产业集聚、企业集群发展。目前,诸城市已规划建设了高新技术产业园、汽车产业园、装备制造产业园、高端安全食品示范区、服装纺织产业园、生物医药产业园、橡塑产业园、精密铸锻产业园、民营创业工业园、青岛产业园十大工业园区,培育发展起汽车、食品、服装纺织、装备制造、新兴产业五大先进制造业集群,2010年规模以上工业企业实现主营业务收入1300亿元、利税123亿元、利润88亿元,同比分别增长27.7%、36.3%和39%。

2.统筹城乡产业发展,促进产业互动和城乡对接

城乡产业统筹发展程度是城乡一体化发展水平的重要体现,同时又是城乡一体化发展的基础条件。

(1)统筹城乡产业发展,能够促进产业链条的拓展延伸。城乡统筹发展,促进了城乡要素资源的统筹配置,通过城乡产业发展规划和企业战略规划的制订实施,可以实现产业的区域合理布局和有序发展。诸城市具有完善的城乡产业发展规划体系,组织100家骨干企业制订了发展战略,在此基础上,通过市属企业下乡、协作企业上联、关键节点补充,实现了优势产业链条的健全完善和在城镇、社区的延伸,形成了县域工业链式发展的良好格局。目前,汽车、食品、服装纺织、装备制造、新兴产业五大产业都形成了完善的产业体系,全市635家规模以上企业中,五大产业占555家,其中汽车产业134家、食品产业115家、服装纺织产业114家、装备制造产业116家、新兴产业76家,五大产业实现产值、利税分别占全市工业经济总量的95%以上。

(2)统筹城乡产业发展,能够促进企业向价值链高端迈进。根据产业微笑曲线,价值最丰厚的区域集中在价值链的两端——研发和市场。城乡产业统筹发展,可以通过集中优势资源抓重点企业、抓企业核心事业部,进一步细化产业专业化分工,促进企业向价值链高端迈进,从而增强企业核心竞争力。诸城市通过实施“退城进园”等措施,将工业企业的加工环节,分散到城镇、社区特色产业园区,充分发挥城区人流、信息流、资金流优势,主要发展以研发、营销为主的总部经济。专业化的分工,提升了企业发展质量,增强了企业总体实力。2010年,诸城市销售收入过亿元的企业达到195家,利税过千万元的企业达到153家。

(3)统筹城乡产业发展,能够增强产业的协同度。发达的工业可以为服务业发展提供丰富的物质基础,可以带动、反哺农业。城乡统筹发展,进一步拉近了工业、服务业和农业的距离,提高了三次产业的协同发展水平。诸城市在发展新型工业化的过程中,非常注重产业的协同发展,以城乡工业统筹发展为带动,在城区实行“退二进三”,在城镇、社区通过工业链条延伸,聚集了人气、商气,促进了服务业发展,特别是依托农村原料资源,加强了农业龙头企业建设,推动了农业产业化的不断深化。同时,加快发展的现代服务业进一步密切了诸城工业、农业之间的联系,特别是现代物流等生产性服务业的发展,为县域工业发展提供了有效支持。在工业的带动支撑下,目前诸城市已发展起规模以上商贸企业188家,规模以上农业龙头企业220多家。

3.统筹推进产业升级,提高产业整体层次

推进产业升级必须切实提高自主创新能力,下定决心淘汰落后产能,有计划地对整个产业进行改造提升,只有这样才能在更高的层次上构建现代化的产业体系。产业升级还必须坚持城乡统筹推进,既要抓“龙头”,又要抓“龙尾”,不能将农村作为落后产能的转移地。诸城市在推进产业升级的过程中,高度重视自主创新能力建设,通过加强指导、政策激励,引导企业加大科研经费投入,加强与高等院校、科研院所的产学研联合,推进了原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力的提高,年销售收入过亿元的企业全部建立了研发中心。通过加强高新技术孵化器、高新技术创业园等载体平台建设,设立高新技术产业发展专项基金等措施,促进高新技术产业加快发展,高新技术产业产值占工业总产值的比重已达到43%。通过制订完善品牌创建规划、落实推进责任、发挥企业主体作用、强化政策激励引导,品牌战略成效突出,目前拥有国家级品牌44件、省级品牌101件,品牌拥有量位居山东省县级市之首。同时,下定决心淘汰落后产能,对国家明令淘汰的落后产能坚决限期淘汰,对工艺技术水平相对较低、能耗较高的主动加快淘汰。“十一五”期间,淘汰水泥立窑、陶瓷辊道窑、酒精生产等落后生产线28条,变压器等落后设备427台(套),关停热电机组4.6万千瓦,年削减能源消耗34万吨标准煤。2010年,诸城市万元地区生产总值能耗为0.6吨标准煤、水耗51.39立方米、电耗543千瓦时,COD、SO₂净削减量等指标均处于全国先进水平,荣获“国家绿色能源示范县”称号。

二、坚持城乡统筹发展,加快新型城镇化进程

1.推进新型城镇化,必须发挥规划的统筹作用

规划是城市建设的龙头和先导,没有规划的城镇化是盲目的城镇化;规划也是城乡统筹的依据和基础,没有规划的统筹,城乡一体、城镇协调的目标将难以实现。因此,推进新型城镇化,必须以科学规划为引领。诸城市在推进新型城镇化过程中,牢牢把握规划先行原则,始终把前瞻性、先导性、全面性和可持续性的要求贯穿于城市规划制订实施的全过程。在规划定位上,立足区位优势和产业基础,确立了打造区域经济文化消费中心的城市发展目标,坚持以大中城市的标准规划建设城区,以现代化城市的标准规划镇(街道)驻地,以现代化城镇的标准规划建设农村社区,逐步形成了中心城区、城区副中心、重点镇、农村社区上下联体的新型城镇化体系。在规划体系上,着眼长远,超前谋划,科学编制了城市总体规划、城镇总体规划和社区建设规划以及专项规划、控制性详规等各类规划,形成了较为完整的规划体系,并坚持原则性与灵活性相结合,根据发展需要及时修订完善、动态调整,为城镇化的顺利推进提供了科学依据。

2.推进新型城镇化,必须适当控制城市规模,增强自我发展能力

适度的空间规模是推进新型城镇化的先决条件,也是统筹的主攻方向。空间规模必须要与城镇化水平相适应,空间过小必然阻碍城镇化进程,空间过大又会因发展、管理半径太大,造成社会资源的浪费。诸城市在科学把握中心城区和各镇街发展趋势和规模的基础上,合理布局城市功能,为新型城镇化留足了发展空间。2003年以来,诸城市将23处乡镇(街道)调整合并为13处镇(街道),使镇域平均面积逐步增加到16.9平方公里,平均人口规模增加到8.2万人,节约了行政成本,集聚了镇级财力,增强了镇在统筹城乡发展中的作用。2007年,在撤并乡镇的同时,将三处街道驻地外迁,优化配置城区空间资源,构建起“一个中心、四个副中心”的城市格局,城区规划建设面积达到400平方公里,拉起了现代化大中城市的发展框架,增强了城区的辐射带动功能。2010年,撤销建制村,将1249个村庄规划建设为208个农村社区,走出了一条以社区为单位推动农村经济社会发展的新路径,降低了运行成本,提高了管理效能,实现了农村土地、资金、人口等要素资源的集约配置、高效利用。

3.推进新型城镇化,必须采取差异化的激励政策,实现协调发展

推进新型城镇化,要根据不同镇(街道)的资源状况、产业基础和区位条件,选择不同的路径,采取不同的措施,切忌简单化、一刀切,充分调动各个层次的积极性,最终实现全面协调发展。诸城市在推进新型城镇化中,既坚持政策的一致性、平衡性,又立足实际,因地施策,体现差异竞争。全面推进扩权强镇,将原来由市里审批管理的96项行政权力下放到镇(街道),将原来由市直部门垂直管理的镇(街道)基层站所干部放给镇街管理,增强了镇(街道)自主发展的能力。探索实行“核定收支、定额上缴(补助)、增量分享”的分税制财政体制,将镇街下属企业的税收全部留归镇(街道),将纳税额1000万元以下的市级企业税收划归所在镇(街道),充分考虑了镇(街道)实际,增强了镇(街道)的财政实力和发展的动力。同时,实行差异化考核办法,根据镇(街道)发展基础,强镇(街道)、弱镇区别考核指标体系,建立起任务明确、责任清晰、科学有效的考核激励机制,增强了镇(街道)科学发展、创先争优的主动性、积极性。

4.推进新型城镇化,必须把农民聚合居住与改善民生统筹考虑

农民聚合居住,能够促进民生资源高质高效配置,从而实现农民就地城镇化,是统筹城乡发展的重要抓手。因此,推进新型城镇化,必须统筹考虑民生改善和农民聚合居住,以农民聚合居住实现民生服务的集中投放,提高民生水平。诸城市通过财政投入、市场化运作、农村居民点整治、公共服务吸引、基础设施配套、物业化管理、完善聚合区住房产权等一系列措施,引导农民向城镇和社区中心村聚合居住,形成了新的社会生活共同体。目前,开工建设聚合区58个,建筑面积达160万平方米。与此同时,围绕农民聚合区进行基础设施配套,使农村基础设施的规划布局更加科学合理、投入更加集约高效,并与市、镇街实现基础设施互联互通,实现了农村生产生活条件的明显改善。目前,已投入使用的聚集融合区全部实现“五化”(硬化、绿化、美化、净化、亮化)、“七有”(有服务大厅、有学校或幼儿园、有警务室、有体育健身场所、有文化娱乐活动场所、有商业区(超市)、有医疗室(医院))、“八通”(通路、通水、通电、通暖、通气、通电信、通有线电视、通宽带),聚合居住的农村居民享受到城市化的生活。

5.推进新型城镇化,必须实施城乡公共服务一体化,增加群众满意度和幸福指数

群众满意是推进新型城镇化的根本出发点和最终落脚点,这就要求推进新型城镇化必须把提高城乡公共服务均等化水平放在首要位置。诸城市从2007年开始,在全市农村全面开展了“政府主导、多方参与、科学定位、贴近基层、服务农民”的农村社区化服务与建设。2008年6月,208个农村社区服务中心全部建成运行,具体承接政府部门依法延伸的政务服务和公共服务,形成了对农民的“两公里服务圈”,使农民群众和城里人一样享受到及时便捷的公共服务。在此基础上,诸城市全面推动涵盖公共服务、经济、政治、文化、组织、居住形态等内容的农村社区化发展,进一步加大公共财政对农村社会事业的倾斜力度,加快推进城乡公共服务、产业发展、基础设施、生态文明、社会管理和组织建设一体化,初步形成了城乡统筹发展的格局。

三、坚持城乡统筹发展,保证工业化、城镇化协调推进

1.适应新型工业化需要,新型城镇化建设中必须有与产业相配套的基础设施

基础设施建设是新型城镇化建设的重要内容,也是新型工业化发展的基础条件,只有在推进新型城镇化的过程中,始终坚持基础设施先行、着力打造城乡一体的基础设施体系,才能有效促进新型工业化发展。近几年,诸城市投资31.4亿元,拓宽城区道路、改造境内国省道240多公里、建设乡村道路2380多公里,城区与周边镇街全部实现了一级路连接,镇街之间基本实现了二级道路连接,全市实现城乡路网和交通客运一体化。投资6亿多元,改造提升供水、供气、供热管网系统,实现了农村供水城市化、城乡供水一体化,2年内可基本实现城乡集中供气、供热。加大电力设施改造提升力度,所有变电站实现双电源供电。多渠道筹资,在城区建成两大污水处理厂,在13处镇街、208处农村社区均建起污水处理和垃圾处理设施,污水和垃圾处理初步实现城乡一体化。城乡联网的基础设施为工业产业链条延伸到农村创造了良好的基础条件,促进了县域工业链式发展,推进了新型工业化进程。

2.准确把握新型城镇化内涵,同步推进社会事业发展,优化工业经济发展人文环境

新型城镇化是坚持以推动科学发展、促进社会和谐为主题,以规划为依据,以制度创新为动力,以功能培育为基础,以加强管理为保证,城乡统筹发展、协调推进的城镇化。加快城镇各类社会事业发展,提升城镇公共服务水平是新型城镇化建设的应有之义。近年来,诸城市在巩固中小学教育发展成果的同时,立足职业教育、社区教育优势,创新职业教育、社区教育发展机制,依托域内中高等职业教育院校资源,大力发展职业教育,积极培育高技能专业人才,每年为企业输送合格人才7000多人。依托农村社区学院及镇街、社区分院、教学站,加大针对社区居民的教育培训力度,每年培训社区居民8万人次、转移农村劳动力2.5万人。建立健全市、镇(街道)、社区三级就业服务网络,不断完善农村养老、医疗、救助三大保障体系,打造起城乡一体的就业服务和社会保障体系。统筹执法监管资源,探索实施社会管理与服务的网格化监管模式,将全市208个农村社区和25个城市社区作为基本网格单元,将安全生产、社会稳定、城乡管理、流动人口、生态环保等社会管理与服务重点工作纳入网格化监管范围,实行信息化和分级动态管理,实现了城乡社会管理的无缝隙、全覆盖。协调发展的城乡社会事业,提升了城镇聚集要素资源的能力,进一步优化了发展环境,为工业经济发展提供了重要保障。

3.工业项目布局必须充分考虑小城镇的资源禀赋和支撑条件

在工业化进程中,工业项目布局必将优先考虑自然条件和自然资源禀赋有优势的地方。因此,小城镇的自然条件、资源禀赋、产业基础成为工业项目布局的重要依据。基于这一发展要求,诸城市在布局工业项目时,统筹考虑,科学规划,在城区及城郊主要布局技术密集型项目,在劳动力资源丰富的小城镇布局劳动力密集型项目,在原料充足的社区主要布局农业产业化项目,实现城乡工业“错位”发展,提高产业互补性,增强区域竞争优势,打破了城乡产业结构同质化的“恶性”竞争格局。

4.新型工业化必须在“新”字上严格把关,保证小城镇可持续发展

新型工业化的主要特征是科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥。在工业化、城镇化加速发展阶段,也是资源消耗强度高、环境保护压力大的时期,经济增长、城镇发展与资源环境的矛盾会越来越突出。在这方面,诸城市按照建设生态文明城市的要求,把城乡发展与提高资源利用效率、改善生态环境有机结合起来,始终将可持续发展作为新型工业化、新型城镇化发展的基本准则,在工业项目选择方面,严格执行排放总量控制、能评、环评和“三同时”制度,提高项目准入门槛,从源头上杜绝“两高一资”项目落地。近年来,诸城市共对326个项目实施合理用能审核,全部符合合理用能标准和节能设计规范要求;对840个项目进行环评审批,拒批小造纸等污染项目32个;“三同时”执行率达到100%,有力地促进了资源节约型和环境友好型社会建设。

(作者系山东省诸城市委书记,中国区域经济学会县域经济专业委员会常务理事。)