中国县域新型城镇化的空间实现载体

新市镇:中国县域新型城镇化的空间实现载体

程必定

【摘　要】我国小城镇大多都是“乡村型”,县域走新型城镇化道路,必须建设新市镇,推进小城镇向“城市型”的转型。新市镇是我囯小城镇的发展方向,也是县域新型城市化的空间实现载体,并推进县域城镇化向城市化的跨越。

【关键词】新市镇　县域经济　城镇化

在县域空间范围,乡村和小城镇是人经济社会活动的两大空间载体,对于乡村,我国早就提出了建设社会主义新农村,有了明确的发展方向,而对于小城镇,尽管其一向受到高度重视,但却没有明确的发展方向,不能不说是一个严重的缺陷。从县域走新型城镇化道路的角度看,新市镇不仅可以成为小城镇化的发展方向,而且应该成为县域新型城镇化的空间实现载体。

一、两种类型的小城镇

我国的小城镇数量多、分布广,类型也多样,但是,若对小城镇的人口与建成区规模、基础设施状况和产业结构、社会事业发展及社区管理、生态环境等方面进行综合评价,按照功能属性分类,大体可以分成两种类型:一是“乡村型”小城镇;二是“城市型”小城镇。

所谓“乡村型”小城镇,就是小城镇的功能特征仍然具有乡村属性。这类小城镇居民的思想、观念、文化以及风俗习俗等,与当地的农民基本相同,居民收入水平虽然高于农民,但与城市居民还有较大的差距。我国长期处于“乡村主导型”的发展状况,在这种情况下,各地小城镇尽管普遍发展,但仍然是“乡村型”的小城镇。从我国当前小城镇的总体状况看,大量的一般小集镇和规模较小的建制镇都是这种类型的小城镇。

所谓“城市型”小城镇,就是小城镇的功能特征已经具有城市的某些属性。这类小城镇居民的思想、观念、文化以及风俗习惯等,已具有城市的某些特征,比农民居民有一定的先进性,居民收入水平尽管与城市居民有一定差距,但已大大高于农村居民。我国的区域经济发展正由“乡村主导型”向“城市主导型”转变,小城镇也会由“乡村型”向“城市型”转变,“城市型”小城镇将会大量出现。从我国当前小城镇的情况看,县城和少数规模较大的建制镇多属于这种类型的小城镇。

两种类型的小城镇在人口及建成区规模、产业结构、社会事业、公用设施及生态环境等方面,都有明显的区别。表1是根据住房和城乡建设部编制的2009年度《中国城乡建设统计年鉴》的资料以及大量的实证资料对这些区别的大要归纳。如表1所示,“乡村型”小城镇仍处于比较落后的状况。

表1　“乡村型”小城镇与“城市型”小城镇的主要区别对比

注:在公共设施及生态环境指标中,“城市型”小城镇为2009年全国县城的平均水平,万人拥有公交车辆为2008年数据,“乡村型”小城镇为2009年全国乡镇建成区的平均水平。

据2009年的统计,我国有各类小城镇34170个,其中县城1617个,建制镇19322个,乡政府所在地的非建制集镇14848个,各省区国营农场和新疆生产建设兵团师团部所在地也成为一定规模的小城镇。在建制镇中,约有2000个规模仅次于县城大的镇。如果说县城和规模大镇都是“城市型”的小城镇,那么,我国“城市型”小城镇仅占小城镇总量的10%左右,“乡村型”小城镇占小城镇总量的90%左右。据此可以说,我国现阶段的小城镇,在总体上仍然是“乡村型”的小城镇。

从我国小城镇“乡村型”和“城市型”的功能分类可以看出,由于“乡村型”小城镇占绝对多数,我国县域城镇化水平还是很低的,大量小城镇仍然属于“大农村”范畴,具有明显的乡村社会属性;而“城市型”小城镇尽管数量不多,但却仍具一定的城市社会属性,是县域小城镇的发展方向。因此,县域走新型城镇化道路,“乡村型”小城镇必须向“城市型”小城镇转型。

二、新型城镇化的含义与“新市镇”的提出

城镇化虽然是我国在现阶段的特有提法,但与国际上通行的“城市化”具有本质上的一致性。考察世界城市化的发展史发现,城市化可以分为两种类型:一是人口转移型的城市化,基本特征是乡村人口向城市的大规模转移,到城市获取现代生活方式,这种城市化的基本标志是人口城市化率的提高;二是结构转换型的城市化,基本特征是区域经济社会结构的城市化转型,包括区域产业结构、就业结构、布局结构、文化结构等的城市化转型,乡村人口不一定向城市集中,也可以获取现代生活方式,这种城市化的基本标志是区域“城市性”逐步提升。

所谓区域的“城市性”,是指一个区域的综合特征已越来越具有城市的某些特征,包括区域的经济特征、社会特征、文化特征、人的生活特征和观念特征、制度与管理特征等。形成这些特征,区域经济社会结构必须经历向城市化转型的漫长过程。在这种情况下,乡村人口不一定向城市转移,生产和生活方式也会达到城市化或准城市化的水准。显然,并不单一追求人口城市化率的提髙,而注重于提升区域的“城市性”,就是一种新型城市化道路。

我国正处于城市化快速发展阶段,由于乡村人口比重仍高,据第六次人口普查公布的结果显示,2010年全国乡村人口为67415万人,占总人口的50.32%,仍会有一部分乡村人口继续向城市转移,人口城市化率还会持续提高。但是,鉴于城市面临的承载力限制,人口城市化率的提高速度应该下降,加之城市对腹地乡村辐射力的逐步增强,会带动区域经济社会结构的城市化转型。这样,我国所走的新型城市化道路,应该是人口转移和结构转型并存的“二元”发展型的城市化道路,不过,人口转移型的城市化会逐渐趋弱,结构转换型的城市化会逐渐趋强,并成为新型城市化的主流。

在我国现阶段乃至一个较长的时期内,新型城市化在县域的空间实现应该是新型城镇化。由于城镇化与城市化具有本质上的一致性,同新型城市化一样,新型城镇化也具有人口转移和结构转型的“二元”特征,但关键是结构转型,载体是小城镇,而“乡村型”小城镇是无力承担这种载体功能的,必须向“城市型”小城镇转型。这样,“新市镇”也就成为县域新型城镇化的空间形态,是小城镇的发展方向。

所谓“新市镇”,是小城镇在由“乡村型”向“城市型”提升转型过程中形成的、逐渐具有鲜明“城市性”的新型小城镇。新市镇不仅是一个新的概念,更是具有丰富内涵的空间实体。与传统的小城镇相比,新市镇具有新功能、新形态、新布局、新居民四个鲜明的特征。

第一,新功能。即新市镇提升了“乡村型”小城镇的功能,在经济、社会、文化、交通、环境与生态等方面,逐渐具有城市的功能。特别是在居民生活、商业服务、交通物流、公共设施、医疗卫生、基础教育、文化娱乐、治安消防、社会管理等基本功能方面,条件逐步改善,能力逐步增强。在产业发展上,每个新市镇都会从区域条件出发,培育和发展具有相对优势的主导产业,形成具有鲜明特色的主导功能。例如,综合性功能、工贸性功能、农贸性功能、旅游性功能、商贸物流性功能等,都会成为不同类型新市镇的主导功能。

第二,新形态。即新市镇脱胎于“乡村型”而逐步生成“城市型”的新形态,“硬形态”和“软形态”都会发生新的变化。在“硬形态”方面,从建成区规划到市政建设都具有城市特色,如按照城市标准高起点规划中长期发展,镇区布局形成生活区、产业区、商业区、文化区等合理的功能分区,街道路面宽敞,立面整治,突出美化、绿化,生态环境得到合理保护等。在“软形态”方面,从管理到环境都具有较高的水平或品质,如经济社会管理健全而有效率,公共服务能力逐步增强,形成具有地方特色的文化景观和宜居、宜商的发展环境。

第三,新布局。即新市镇既脱胎于“乡村型”小城镇,又重组提升“乡村型”小城镇,形成县域城镇体系的新布局。“乡村型”小城镇数量多,分布广,类型多样,有的区位和发展条件较好,会直接向“城市型”小城镇转型而建设成为新市镇;有的规模小,区位和发展条件又相对较差,不具备建设新市镇的条件,就会出现重组与整合,一些小城镇可能在原有基础上发展为新市镇,一些规模很小的若干相邻小集镇可能整合发展为一个新市镇。这样,县域城镇体系的空间布局在发展中会发生新的变化,新市镇也就具有了新布局的特征。

第四,新居民。即新市镇在发展中既会扩大人口规模,增加新居民,又会缩小与城市居民在收入、观念、文化等方面的差距,提升新居民的物质文化生活水平。一方面,新市镇会吸引农村人口就近向新市镇转移,甚至会吸引外地乃至城市居民到新市镇投资置业购房,在规模上出现大批新居民;另一方面,新市镇的功能提升和形态更新又潜移默化地影响居民的思想观念、心理文化、生活方式乃至风俗习惯,会在人的素质上造就新居民。这样,人的“城市性”逐步提升,成为新市镇最重要而又最有深远意义的新特征。

从我国小城镇的总体特征和新型城市化的发展要求看,新市镇的建设对象是县域的所有小城镇,包括县城、建制镇和集镇。

就县城而言,2009年我国有县城1617个,常住人口1.23亿人,暂住人口1120万,建成区面积1.56万平方公里,市政公用设施虽然也达到了一定的水平,但与城市相比还有很大的差距(如表2所示),必须按城市标准建设县城,至少要达到小城市的规模,一些条件较好的县城,甚至可以超过城市的平均水平,一些人口大县的县城,可以建设成为中等城市。

表2　我国小城镇与城市平均规模及市政设施水平比较

资料来源:住房和城乡建设部.中国城乡建设统计年鉴(2009).中国计划出版社,2010年.

就建制镇而言,2009年全国共有19322个,据对其中16811个建制镇的统计,人口平均规模为9711人,建成区平均规模为1.86平方公里,用水普及率虽然达到78.3%,但人均绿地面积仅为1.92平方米,市政设施水平很低(如表2所示)。这些镇都是各县的重点镇,应该建设为功能较全、形态较新、规模较大的新市镇,一些规模较大的建制镇可以发展为小城市。

就非建制的集镇而言,2009年,全国共有14848个非建制集镇,据对其中13886个集镇的统计,人口平均规模仅为2543人,建成区平均规模仅为0.55平方公里。这些集镇是乡政府所在地,尽管在当地的经济社会发展中具有一定的作用,但布局分散、规模太小,除了用水普及率较高外,其他市政设施都很落后,相当多的集镇尚没有必要的公共设施(如表2所示)。这些集镇是典型的“乡村型”小集镇,应该通过调整、重组、改造,推进向“城市型”小城镇的转型,扩大规模,提升功能,突出特色,改善形态,逐步建设成为各具特色的新市镇。

三、新市镇建设的一般路径

新市镇作为一种新型的城镇形态,应该走出一条新型的建设道路。就每一个小城镇来说,建设道路虽有所不同,但就新市镇所具有的新功能、新形态、新布局、新居民的共性特征来说,应该具有共性的一般路径。概括起来看,我国新市镇建设的一般路径可以归纳为以下四个方面:

1.产城一体化

所谓“产城一体化”,是以产业发展为前提建设城镇,以城镇建设为基础发展产业,产业发展与城镇建设相互融合、联动推进的过程。推进“乡村型”小城镇向“城市型”小城镇的转型建设新市镇,关键是推进产城一体化。

产城一体化是新市镇生存和发展的基本保障。因为就业问题是城市化发展的关键问题,而城市化的实质正是劳动者就业的城市化。同样地,新市镇建设的首要问题也是解决就业问题,而产城一体化的新市镇建设正是以产业发展为前提,从而创造就业岗位,吸引农村劳动力向城镇转移。进镇者“乐业”才可能“安居”,“安居”才可能消费,消费才能催发城镇的繁荣。因此,产城一体化以居民为中心构建起城镇发展链,是新市镇生存和发展的基本保障。“乡村型”小城镇的根本缺陷,正是没有形成产城一体化,从而导致小城镇发展缓慢,一些小集镇甚至逐渐走向衰落。东部沿海发达地区及中西部发达县的小城镇顺利实现了向“城市型”小城镇的转型,正是因为走上了产城一体化的发展道路。

产城一体化具有广义性,融入小城镇建设而可能发展的产业,可以是工业、商业,也可以是农副产品加工业、旅游业;可以突出发展某类产业,也可以承接大城市、大企业的产业转移发展某类产业。不同类型的小城镇要根据区位、资源和市场情况,选择具有发展条件和发展潜力的产业。由于产业关乎新市镇生存和发展的前途,选择什么产业、如何发展产业、产业发展的空间与城镇功能分区建设如何合理衔接等,都是新市镇产城一体化的重大问题,需要充分论证、科学规划、精心培育、合理引导,保障新市镇的健康持续发展。

2.基础设施城市化

所谓“基础设施城市化”,是按照城市标准规划与建设新市镇的基础设施和市政公共工程,完善基础设施功能,提高基础设施水平,为新市镇居民有优良的生活质量、高效的工作效率和优美的生态环境,提供充分的支撑条件。

我国绝大多数小城镇基础设施等级低、配套差、功能弱,市政公共设施更是落后,即使是规模较大的县域,这些问题也普遍存在。正因如此,小城镇总体上仍处于“乡村型”阶段。而“城市型”小城镇的一个基本特征,是基础设施的城市化或准城市化。因此,新市镇建设必须推进基础设施的城市化。

新市镇的基础设施城市化指的是“质”而不是“量”,也就是说,并不是照搬城市的基础设施求“全”,而是要对照城市的标准求“好”。因为新市镇的规模总是小于城市,未必像城市那样什么都有,但凡有的都应该具有城市那样的功能和作用。随着新市镇人口与建成区规模的扩大,基础设施和市政公共设施也应该按城市标准新建,在发展中保持基础设施的城市化。新市镇的基础设施可分局域性和广域性两大类型:所谓局域性的基础设施,是指服务于局部地区的基础设施,比如供水、供电、供气、交通、通信、文化、教育、卫生、公园、绿地等市政工程;所谓广域性的基础设施,是指服务于更广地区的基础设施,比如机场、港口、高速公路、博物馆、图书馆、展览馆等。对于新市镇来说,局域性的基础设施建设要城市化,不仅求全,而且求好,不仅做到等级高、配套好,而且要达到城市标准;广域性的基础设施可实行多镇共建同享,邻近城市的小城镇可与城市“接轨”共享,实现基础设施“同城化”,直接提高新市镇基础设施的城市化水平。

3.社会文化现代化

所谓“社会文化现代化”,是推进小城镇的社会建设、管理与文化由传统式向现代化的转型,实现社会建设与新市镇发展相适应、社会管理与新市镇运行相协调、城镇文化与现代文明相吻合,在社会文化方面提升小城镇的“城市性”,培育新市镇的“软实力”,塑造新市镇的新风貌。

新市镇社会建设由传统式向现代化的转型,需要扩大社会建设的范围,提高社会建设的水平,推进新市镇社会事业的新发展。社会建设包括教育、科技、文化、卫生、体育和社会保障等广泛领域,小城镇的传统式社会建设范围小、水平低,不能满足城镇居民的需求,限制了小城镇的发展,必须向现代化转型,根据居民需求扩大社会建设内容,特别要加强社会公共服务建设,扩大公共服务的受益面,提升城镇居民的幸福感和归属感,从居民个体到城镇整体,从人的心灵到城镇面貌,都能体现出新市镇社会建设的现代化进程。

新市镇社会管理由传统式向现代化的转型,需要运用现代方式管理社会事务,构建政府负责、社会协同、公众参与的新市镇社会管理新格局,努力造就民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的新环境。由于新居民不断进入新市镇,社区建设不断发展,社区管理就是新市镇社会管理现代化的基础,特别要构建和发展以公众参与为特征的社区自治管理,不断完善社区功能,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体,应该是新市镇社会管理由传统式向现代化成功转型的基本标志。

新市镇文化由传统式向现代化的转型,需要通过多种载体和居民喜闻乐见的形式,推进先进文化因素向小城镇的渗透,不断提高新市镇发展的文化含量。加强惠及全体居民的公共文化建设,继承和弘扬中华民族文化的基本价值观和当地乡土文化的精华,克服“乡村型”文化的落后性、封闭性,承接城市文化的先进性、开放性,倡导高雅文明的文化消费习惯,在潜移默化中推进居民思想文化观念的城市化转型,不断提高居民的文化素养和“文化自觉性”,在文化层面提升新市镇发展的“软实力”。

4.县域城镇组团化

所谓“县域城镇组团化”,是相邻城镇的组团式发展。随着交通条件的改善、产业发展相关性和县域城镇化水平的提高,相邻城镇在规模扩张和经济发展中的联系会越来越密切,在县域空间层次就会逐渐形成各具特色、功能分工的组团式城镇体系发展的新格局。如果说走新型城市化道路,在跨行政区的广域范围是相邻城市的集群,城市群必然会出现,那么,走新型城镇化道路,在县这样的局域范围则会出现相邻城镇的集群,城镇发展组团化也就具有必然趋势,那些基础设施落后的“乡村型”小城镇,会逐步整合、提升为“城市型”的小城镇。

进一步分析可以看出,城镇组团化的空间实现会有四种类型:

(1)融入城市的组团化。这种类型主要发生在城市周边的城镇,与城市的距离一般在10～30公里,是城市的卫星镇。在城市拉动和城镇自身发展推动的双重作用下,城镇的基础设施建设及经济、社会、文化发展逐渐与主城区“同城化”,会成为主城区的一个组团,有的甚至会承担主城区的某些城市功能。

(2)单核心的组团化。这种类型主要发生在国土面积较小的县,一般是以县城或少数与县城相距较远的大镇为核心形成组团。这类城镇历史上就是局域性的经济文化中心和人流、物流集散地,随着县域经济发展和社会进步,生产要素和农村人口会越来越多地向县城和大镇集聚,与其距离很近的小集镇形成一定的分工协作关系,形成单核心的城镇组团式发展格局,成为县域人口和经济密集区域。

(3)双核心的组团化。这种类型主要发生在国土面积较大和地形狭长的县,县城和大镇是县域的经济文化中心,县域城镇化会以县城和大镇为两个“龙头”,在发展中形成密切相关的联系,逐步构成城镇组团化板块。同广域范围双核心的城市群一样,在县这样的局域范围,也会出现双核心的城镇组团。

(4)无核心的组团化。这种类型主要发生在没有大镇的相邻小集镇之间,各小集镇的规模同步扩张,但产业发展各具特色,相互之间也有密切的联系,逐渐形成一体化的城镇化组团板块。在一些偏远地区,如果人口较多,因为距县城较远而又没有大镇,会出现这种无核心的城镇化组团。

需要指出的是,无论是何种类型的城镇组团,对近镇地区的农村发展都会产生重大影响。一方面,随着小城镇基础设施的改善和经济社会发展,农村人口会向小城镇转移,成为小城镇规模扩大的要素来源。另一方面,随着小城镇辐射功能的增强,城镇发展要素又会向近郊地区的农村转移,一些区位优越、条件较好的大庄大村会得到提升,基础设施与小城镇共建共享,经济、社会、文化结构会向城镇化转型,也会成为新市镇的组成部分。在这种情况下,农村人口并不向城镇转移,在生产方式和生活方式上会发生就地城镇化。可以说,县域城镇发展的组团化带动周边农村的城镇化转型,是结构转型的新型城市化在县域空间的实现,也是县域新型城镇化发展的必然产物。

四、新市镇推进县域城镇化向城市化的跨越

我国对城市化和城镇化的“双语化”表达,关键是2000多个县(市)有3万多个小城镇,而小城镇又是县域经济文化中心,在国家经济社会发展中具有基础性的战略作用。但是,从发展趋势看,县域的城镇化必然会向城市化跨越,小城镇在由“乡村型”向“城市型”转型发展中形成的新市镇,就为县域的城镇化向城市化跨越构建实现载体。因此,新市镇建设将会推进我国县域城镇化向城市化的跨越。

2010年2月,浙江省温州市宣布,对其境内龙港镇等5个县辖镇进行改市试点,中国大陆出现了第一批镇级市;8月,山东省也宣布启动镇级市试点,计划用3～5年的时间,将省内20多个县辖中心镇培育为县辖小城市,数量超过了浙江;合肥市的“十二五”规划,也提出在所辖三县各建一个镇级市。而在我国台湾地区的县级行政区,经济发达、规模较大的镇早就设有“县下市”。鉴于中国台湾地区的做法,有学者曾建议在县下设市,浙江、山东率先提出镇级市试点,县辖市在大陆地区终于有了突破。目前,尽管数量极少且尚处于试点阶段,但符合小城镇由“乡村型”向“城市型”转型的发展趋势。

实际上,是镇还是市,有两种类型的称谓:一是行政型的称谓;二是本质型的称谓。行政型的称谓是根据法律规定的设置从行政管理层面提出的,我国的法律规定,市只设置到县一级,对于那些人口、经济和建成区已达到小城市规模的镇,尽管建设和管理实际上已按城市标准要求,相当于县级工作量,但仍然是镇的建制,这严重限制了小城镇的发展。本质型的称谓是根据实际功能所达到的程度从发展层面提出的,那些人口、经济和建成区已达到小城市规模的镇,已完成了“乡村型”小城镇向“城市型”小城镇的转型,对这些镇适时给予市的建制,适应了小城镇功能提升的要求,也就具有客观必然性。浙江和山东试点改市的镇,就是属于这种情况。

从发展趋势看,我国各类小城镇都会由“乡村型”逐步向“城市型”转型,“城市性”程度会不断提升,但是,由于我国地域广阔,区域差异很大,小城镇这种转型的区域差异也会很大,东部沿海发达地区会率先推进,再逐渐向中西部地区延伸。这样,县域城镇化向城市化的跨越尽管具有必然性,但却是逐步推进的漫长过程。无论是东部发达地区还是中西部和东北地区,要想缩短这个过程,应该突出新市镇建设,构建城镇化向城市化跨越的空间实现载体。

新市镇能够成为这种空间实现载体,原因在于新市镇具有鲜明的“城市性”。一方面,新市镇是由“乡村型”小城镇转型发展而形成的,是“城市型”的新型小城镇,具有城市性的新功能、新形态、新布局和新居民,与城市的差别主要是规模较小,而经济社会发展水平越来越接近,一些规模较大的新市镇会发展成为各具特色的小城市,有的成为镇级市,有的成为城市的组团。另一方面,因为具有“城市性”,新市镇的发展会提升县域的“城市性”,通过新市镇的集聚、辐射、吸引和带动,大量农村人口会向新市镇转移,农村产业结构会逐步调整提升,社会文化结构也会逐步向城市化转型,县域经济社会结构的“城市性”也就会逐步提升,在经济文化发达地区,新市镇会发展更多、更好、更快,县域“城市性”的提升会越显著、越广泛、越深入。新市镇本身具有“城市性”,同时又能提升县域的“城市性”,这样,新市镇也就成为城镇化向城市化跨越的空间实现载体,城市化就会深入到县域空间层次,在整体上提升国家城市化水平。到这个时期,城市化与城镇化在我国的“双语化”表达就会消失,而统一于城市化的表达,中国城市化又会进入新的发展阶段。

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(作者系安徽省社科联原党组书记、常务主席。)