新型城镇化建设的重点任务

（一）分阶段稳步推进农业转移人口市民化

快速推进农业转移人口市民化，解决不完全城镇化，本质上是全面提高城镇化质量的关键。党的十八大报告明确指出，要“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇化基本公共服务常住人口全覆盖”；2013年中央城镇化工作会议把“推进农业转移人口市民化”作为推进城镇化六大任务中的首要任务；《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》花了三个章节的篇幅专门论述了“有序推进农业转移人口市民化”的目标、任务和对策。推进中国特色新型城镇化，要按照“多层统筹、区域协调、分类指导、农民主体”的原则，分阶段积极推进农业转移人口的市民化进程，逐步让农业转移人口在社会保障、就业和转岗培训、公共服务、保障性住房、子女教育等方面享受同等市民待遇，实现“有信用、有保障、有岗位、有资产、有组织”的市民化目标。当前，要重点加快农业转移人口信息系统和信用体系建设，实行城乡平等的就业制度，建立城乡普惠的公共服务制度，推动形成城乡统一的社会保障、社会福利和户籍管理制度，尽快将农民工工伤保险、医疗保险、养老保险全部列入强制保险范围，并在住房、子女教育、卫生等领域加大向农业转移人口倾斜的力度，使广大农业转移人口能够和谐地融入城市、共享城镇化的利益和成果。同时，考虑到市民化的巨额成本，要把农村产权制度改革与农业转移人口市民化有机结合起来，建立由政府、企业、个人等共同参与的多元化成本分担机制，鼓励和推进农民带资进城。

（二）提升城镇产业支撑能力和综合承载能力

一方面，要实行工业驱动与服务业驱动并举，加快发展高端制造业和生态型高效都市产业，大力发展现代服务业和劳动密集型产业，推动制造业与服务业深度融合，强化城镇化的产业支撑，为城镇居民提供稳定充足的就业机会，实现充分就业和安居乐业目标。实行产业发展与人口集聚并举，以产业集聚带动人口集聚，以人口集聚确定城镇合理规模，构建“人产城”相融合的一体的新型发展格局。既要防止出现功能单一、缺乏产业支撑的“睡城”，出现“有城无业”现象；又要避免建设无人居住、缺乏人气的“空城”“鬼城”，造成资源浪费。另一方面，要加快城镇交通、水电、通信、住宅及教育、科技、文化、卫生、体育、养老等基础设施建设，提高城镇尤其是中小城市和小城镇公共服务能力和水平，增强各级各类城镇对人口的设施承载能力。通过建立规范的投融资平台和多元化的投融资机制，积极引导外商投资和民间资本进入城镇基础设施和公共服务建设领域。加强对北京、上海等超大城市的“城市病”治理，建立完善区域大气污染联防联控机制，构建一体化的快速交通体系和安全监控体系，推动中心区人口、产业和功能向周边地区转移扩散，不断优化大都市区空间结构，提升其环境资源承载力。

（三）减少资源环境的消耗代价，降低城镇化推进成本

当前，必须改变粗放型城镇化模式下重速度轻效益、重数量轻质量、重外延扩张轻内涵发展的状况，着力提高城镇化效率，推进以“低能耗、低污染、低排放”和“高效能、高效率、高效益”为基本特征的新型城镇化进程。一是尊重资源承载力和生态环境容量。城镇的人口规模和开发强度要与区域的综合承载能力相适应，其经济发展要以自然生态结构和正常功能不受损害及人类生存环境质量不下降为前提，避免和防止对资源的过度开发、低效开发和破坏性开发。二是加快产业结构转型升级，提高土地资源的利用效率。坚持以人为本的科学发展理念，把人的需要放在首位，按照生活、生态、生产的优先次序，合理确定城市的用地结构和比例，调控城市用地的价格，并设置各类城市工业用地比重的最高限度。要逐步增加城市居住和生态用地的比例，严格执行城市工业用地招拍挂制度，不断提高工业用地效率。三是注重城镇化和经济发展的质量。按照减量化（Reduce）、再利用（Reuse）、再制造（Re－manufacture）和再循环（Recycle）的4R原则，积极推进城镇循环经济发展，努力提高资源综合利用效率，严格控制经济发展中的生态环境成本，同时推进城镇产业转型升级，调整优化城镇空间结构，提高综合经济效益，促进城镇经济效益、社会效益和生态环境效益的有机统一。

（四）优化城镇化的规模格局和空间形态

一方面，要制定科学的城市规模等级分类标准，巩固并发挥城市群的主体形态作用推动形成以城市群为主体形态，大中小城市和小城镇合理分工、协调发展、等级有序的城镇化规模格局，有效遏制城镇增长的两极化倾向。另一方面，要加快推进中西部地区城镇化进程，加强中西部地区产业体系建设，严格控制城镇化的空间增长红线，实行多中心网络开发战略，构建“四横四纵”的重点轴带体系，推动城镇化由空间集聚向空间均衡方向发展，形成城镇化与资源环境承载能力相匹配的空间格局。到2030年，逐步培育形成世界级、国家级和区域级三级城市群体系，使之成为吸纳农业转移人口的主要载体。同时，依托综合交通运输网络，以城市群为载体，以主要中心城市为节点，重点建设沿长江、陇海—兰新、沪昆、青西（青岛—西宁）等横向轴线和沿海、京广、京深、包南（包头—南宁）等纵向轴线，推动形成集约高效、适度均衡的“四纵四横”网络开发总体格局。

（五）切实提高城镇现代化管理水平

必须转变“重建轻管”的传统观念，提高城镇现代化管理水平。一是实现专业管理向综合管理转变。条块分割、各自为政、职责交叉、管理粗放、缺乏协调是当前中国城市管理面临的突出问题，传统的专业管理模式越来越难以适应错综复杂的城市巨系统管理问题。未来要加强城市综合管理，通过建立相应的综合管理部门和协调机制，实现城市管理子系统的良好运行，并保障城市管理子系统与城市巨系统总体发展目标的协同一致。二是实现集权式管理向参与式管理转变。要逐步改变政府“大包大揽”的管理模式，畅通城市管理部门同市民之间的沟通渠道，建立双向传递和交流机制，全面引导业主委员会、物业管理机构、驻区单位，以及志愿者队伍等社会组织参与社区服务和社会管理，全面提高社会参与式管理水平。三是坚持日常管理与应急管理并重。一方面，要加强“骑车人的烦恼、打车难、残疾人出行难、公交站点问题、城管怎么管、停车难、停车收费乱”等与人民生活息息相关问题的日常管理；另一方面，要建立城市应急管理体系，加强城市避难场所、医疗卫生、应急物流和交通等应急基础设施建设，建立灾害监测和预警体系，完善突发公共事件应急预案和应急保障体系，确保城市应急管理体系对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件起到预警、制约乃至根除的作用。四是大力推行网格化管理，提高城市管理效率。网格化管理模式是依托统一的城市管理与数字化平台，将城市管理区域按照一定的标准划分为单元网格，实施主动式、闭环式、精细化和动态即时的现代城市管理模式。网格化管理能够降低城市管理成本，极大地提高城市管理效率，提高城市管理的民主化水平，规范城市管理行为，是提升城镇现代化管理水平的重要手段。

（六）加强城镇化的体制机制创新

推进城镇化建设，必须破除城乡二元结构，打破条块分割，加快户籍、土地、就业、公共服务等综合配套改革步伐，建立完善城乡统一的户籍登记管理制度、土地管理制度、就业管理制度、公共服务制度和行政管理制度，全面推进基本公共服务均等化，实现城乡居民生活质量的等值化。要建立城乡统一的土地交易平台和建设用地市场，实现城乡建设用地“同地、同权、同价”。完善基本公共服务供给管理制度，提高教育医疗资源的可获得性和社会保险的参保率，推进惠及各类群体的保障性住房政策。尽快制定颁布科学合理的城市型政区设置标准，积极探索中国特色的市镇体制，建立符合社会发展要求的政区体系。