对公共政策目标的影响

第六节　对公共政策目标的影响

一、介绍

这一小节对前面各节指出和介绍的零售支付市场特定趋势进行了全面的研究，探讨这些趋势对中央银行最为关注的公共政策目标，即效率和安全性的影响。我们将这些影响分为四个方面：

（1）法律和监管框架；

（2）市场结构与市场表现；

（3）标准与基础设施；

（4）中央银行服务。

我们同时也关注这些影响所带来的政策问题。这些问题（下文中用黑色粗体字突出强调）包括持续存在的、可能妨碍市场发展的因素。有些问题可能对市场的多个层面产生影响。中央银行应该经常依据这些问题的框架，了解市场的发展情况，从而判断本国实践中是否存在这些阻碍因素。

在不同国家，中央银行处理各个问题的职责范围存在差异。正如第三部分所指出的，许多情况下都是由其他公共权力部门，而不是中央银行负责处理。因此，这些公共权力部门考虑其中某些政治问题也是适宜的。

二、法律与监管框架

法律与监管框架界定了零售支付系统各参与方与各组成部分相关的权力和责任。被突出强调的问题是针对零售支付系统及工具的法律与监管条款所产生的影响。有时候，这些条款不能适应市场发展，可能对促进创新、加强竞争及保护终端用户产生不利影响。这些产生不利影响的条款中一部分可能符合公共政策目标，其他则可能与初衷背离。

相关问题之一是检查法律与监管框架是否完整一致，从而避免出现无法预料的负面影响和损失的不确定性。这些不确定性会影响效率，同时还会带来法律风险，主要原因在于，如果某支付系统的运营没有健全的法律保障，就可能影响用户对它的接受程度。境内市场可能存在这样的问题；在涉及多个主权国家的跨境市场中，法律方面的差异和不一致性可能更大。由此带来的一个特殊问题是，检查法律和监管框架是否能够支持高效而安全的跨境支付。

法律框架可能跟不上环境变化的步伐，尤其是不能很好地适应技术创新和市场参与者的变化。市场创新和市场的新兴参与者需要遵守基本的法律规定，以满足客户需求；同样，为了支持有效的商业发展，解释这些法律规定的法律工具也需要做出相应的修正。新的支付产品和服务可能不在现行法律和规定确定的监管范围之内。例如，传统支付工具的创新会产生新特征，从而可能影响它的法律结构。特殊适用于传统工具的法律条款可能不适用于其他工具，如电子货币。又如，电子签名或支票的电子提示缺少相应的法律框架支持。如果这些不能适应市场变化的缺陷影响到双方签订有效合同协议的能力，则会妨碍效率和安全性。由此产生的、与提供新服务相关的不确定性，如一种新型服务提供商和客户之间权力与责任的不确定性，可能妨碍潜在提供商创新或延迟用户对新服务的接受时间。

法律与监管规定可能阻碍市场进入，或破坏市场中正在运营的各类机构的竞争。但是，在多数情况下，这些法律法规的制定具有可行的现实意义，譬如出于对安全性因素的考虑。结算环节通常都存在直接的准入规定，我们已经进行了深入探讨。终端用户环节也可能存在法律规定，例如，有些国家制定法律或监管条款，限制银行发行支付工具的权力。这些因素也会产生一些直接影响。例如，银行与非银行机构适用的法律和监管制度不同会给参与者带来不同的成本和风险负担，从而扭曲网络安排中不同参与者之间进行合作的动机，不利于支付服务市场的有效竞争。

随着支付方式和市场参与者类型的多元化发展，现行法监管规定中，针对利用零售支付系统与工具从事犯罪活动的规定还不够充分。

三、市场结构与市场表现

这些市场的一个突出的特征是，终端用户市场上零售支付工具和服务提供商之间的竞争，与特定基础设施安排中为非直接参与者提供连接和清算服务的直接参与者之间的相互合作是并存的。此外，市场结构和市场行为的其他方面也可能影响效率。因此，透明度可能提高效率（同时增强对终端用户的保护）；如果价格结构能够合理反映不同服务的成本、风险和收益的水平与分配也可以提高效率。

一个关键的问题是市场能否在竞争与合作之间实现充分平衡，使市场用户受益。更确切地说，我们还应相应地考虑，在确保系统安全性的同时，市场结构能否支持创新和新的市场进入者，现行的准入限制是促进竞争还是阻碍竞争和可竞争性。

市场参与者加入某些基础设施安排（尤其是部分支付清算安排）时，需要相互之间开展一定程度的合作，这就具备公共品提供的某些特征。在这种情况下需要关注的问题是，合作是否有利于整体市场在变化环境中提高效率和安全性。已有的各种网络很容易产生这一问题。它们具有为创新提供奠基石的能力，但是却经常形成进入壁垒，阻碍竞争与创新。无论是通过规定准入限制还是通过比较间接的方法，例如，选择采用其他机构不宜实施、难以实施或实施成本很高的标准和规则形成进入壁垒。做出这种选择的原因，至少部分原因是反映对保护特许经营权的需求。然而，安全性因素，如控制操作风险，或在限制成本的同时达到合作的要求等因素也是做出这些选择的潜在原因。

但是，一些基础设施安排并不具备公共品的特征，它们是在一个竞争性的，至少是可竞争的环境中运营。许多交易流程安排都是典型的例子。在这种情况下应关注的问题是在这些安排中，合作协议（尤其是准入限制）的结构是否有利于促进不同的市场的竞争，并有利于基础设施的服务。此时，参与者开发或改进基础设施的动机取决于通过准入限制可能增加的收益。

更深层次的问题是，市场是否充分透明，能否促进市场竞争和可竞争力并支持对终端用户的保护。服务质量（例如速度和便利性）和价格的透明度能够加快用户的挑选速度，从而营造竞争性的市场环境。透明度还会影响用户对新型服务的接受，对终端用户的保护也具有重要意义。用户接受度是新型支付服务和新交付渠道的一个明显障碍因素。由于客户对新产品缺乏信心，所以往往依赖于传统的、效率可能较低的工具或支付渠道。客户对新产品的这种看法，部分原因（也许不是）是一个特定的新产品包含很大的风险，如安全风险或法律风险。新服务用户可能会对新型支付方式与他们熟悉的支付方式的功能、成本、可得性及操作难易程度进行比较。他们还希望服务的安全性、可靠性、保密性得到保障，与服务相关的责任和义务被充分界定，并且易为用户理解接受。用户接受度取决于对这些因素的评估，如果存在相关信息可供用户获得并用于比较，用户可能更快地接受该服务。当然，判断事实是否果真如此并不容易，同时，市场动力并不总是偏爱高透明度，因为实现高透明度需要花费成本。

另外一个问题是，价格结构能否促进资源和支付风险的有效分配。应该考虑的主要因素是，用户支付的价格是否与他们获得的收益及承担的成本或风险相对应。如果不能对应，价格竞争可能存在扭曲。

四、标准与基础设施

恰当的标准与基础设施是成功创新、提高效率和安全性的关键因素。本报告中“标准”的含义广泛，包括实践效果较好的相关技术、程序标准及指引规则。相关的基础设施安排包括与交易流程及清算和结算各环节相关的所有安排。

相关的问题之一是，与安全性有关的安排（包括保密性、认证、诚信度、授权、不可拒付等各种安排）是否充分、并适应环境的变化，尤其是技术的变化。安全性应该作为各种类型支付创新取得成功应考虑的主要因素。新型支付工具和服务或现有工具的创新运用都可能产生新的风险或扩大原有的风险。例如，贷记卡与借记卡远程应用过程中可能出现潜在的欺诈行为，随着远程应用规模和范围的扩大，这种行为可能更为普遍。又如，电子商务可能需要运用电子数据交换（EDI）、电子邮件、通过公共网络如互联网进行网上交易。电子商务可能容易遭受网络带来的多种威胁，导致欺诈行为、合同纠纷、信息泄露或者修改。安全性对维护用户信心、获得用户认可非常重要，因此，如果不能采取充分的措施应对新的风险或扩大的风险，则会妨碍支付工具创新渠道的应用，如互联网。“2000年报告”的第二节探讨了风险管理，其中包括安全保障性措施。交换数据的真实性、参与交易各方的身份认证是需要解决的一些重要问题，加密技术将发挥重要作用。事实上，为应对创新引起的新风险或更大风险而开发或实施的恰当安全保障措施，往往与创新所带来的产品功能的发展不相一致。

在某些情况下，我们需要在客户隐私和其他安全性因素之间达到适当的平衡。例如，为了认证身份，需要获得某些类型的信息，这就可能引起对客户隐私的关注。

另一个问题是，在技术变化和制度变化的环境中，是否存在足够措施确保操作的可靠性。由于新型服务与支付渠道都依赖于信息技术，操作风险涉及信息系统的传送能力与持续性。零售支付活动日益向集中化方向发展（如单一的大型市场参与者，或运行交易流程，或清算结算流程的支付系统，或向多个市场参与者提供外包服务的机构），这一趋势会从多个方面影响操作风险。例如，它可能会扩大操作失误或者操作被严重破坏时产生的影响。但是，从另一方面来说，由于存在规模效应，这意味着它能够为使用者改善服务持续性安排的质量，同时以较低的成本控制操作。

将IT服务外包的普遍性也特别值得关注。由于多个机构或系统将服务外包给同一提供商，操作风险高度集中的现象可能难以得到清醒或全面的认识。此外，可靠性不仅依赖于系统安排与控制，还取决于合同条款、服务水平协议及其他指引的内容是否恰当、是否具有广泛适应性，以及它们是否具有付诸实施力。

基础设施安排的参与者之间彼此依赖，并共同分担这些安排中经常面临的风险的特征，使得合理的风险管理在这些层面比终端用户层面更为重要，并要相应地考虑基础设施安排是否足够强大，能否应付各机构和系统内部日益集中的风险。市场动机对建立标准可能有帮助，也可能没有帮助。市场动机包括偏爱于端对端支付处理，或一定程度的互操作性。“2000年报告”第三节中探讨了操作及其他标准的制定与实施对推动支付技术所起的关键作用。共同的标准和实践可能改进效率和安全性，例如，通过促进减少端对端支付处理流程中对资源密集的干预，能够提高效率。值得一提的是，兼容的标准使得不同产品和处理安排之间存在互操作性的可能。为了使它们能够实现网络效应，参与者会促进产品服务的创新和接受度。网络效应是零售支付市场的重要特征，在该市场的终端用户层面表现尤为明显。网络效应对创新的节奏和方向产生关键影响，其原因在于，从终端用户角度看，如果只与少数几个交易对手进行收款或付款的支付活动，一种特殊的新型支付服务可能没有什么价值，但是，随着潜在交易对手数量的增加，支付服务的价值不断增加；在商家看来，对这些服务的利用可能存在临界值，在这个临界值以下，接受特殊支付工具的成本无法收回。在实际操作中，某些方面的零售支付系统之间存在相当的互操作性，例如ATM网络与EFTOS网络之间，支付卡网络与基于支付卡的服务之间。

创新服务的互操作性可以实现网络效应，改善包括境内市场和跨境市场在内的多个市场的竞争状况，从而提高效率。尽管如此，基础设施服务提供商和参与设施安排各方的市场动力是并不希望为实现一定程度的互操作性而实行标准化。首先，确立和实施这些标准需要市场参与者之间的合作与协调。其次，实现互操作性活动需要成本，而这些成本不一定由受益人承担。

基础设施安排具备高效的治理结构，就可以推动创新，并较好地保障支付系统参与各方的安全性。如果与基础设施安排相关的规则和程序需要进行重大调整，抑或基础设施安排在市场中处于主导地位，则拥有高效而针对性强的治理结构就显得尤为重要。支付系统的规则和程序是基本组成部分，典型的包括与系统将运用的技术基础设施相关的协议、与被处理工具相关的协议。这些规则和程序与维持系统运营的法律与监管框架一起构成风险控制的关键因素。随着环境的不断变化，规则和程序也需要不断改变以适应创新，高效而安全地接纳新型参与者。例如，参与机构的多样化与差异会影响风险和成本在不同类型参与机构之间的分配。因此，系统规则应该做出相应的修正，弥补不同机构公司权力、监管标准，以及可能的破产制度安排等方面的差异对效率和安全性产生的影响。

终端用户市场的日益集中可能使某些具备公共品性质的基础设施安排被某个或某些主要用户控制。这种情况下我们需要考虑对治理的影响。例如，主要参与者可能会就系统基本特征（标准、技术和定价政策）进行决策之时，忽略次要参与者的需求，从而对效率（如支持创新）和安全性带来破坏性影响。

五、中央银行服务

关键问题是中央银行提供的服务是否透明，能否适应不断变化的市场需求模式。更确切地说，中央银行服务的准入安排能否在控制道德风险和信用风险的同时，促进创新和竞争。

不断调整中央银行服务，使之适应市场需求模式的不断变化，可以改进市场效率和安全性。例如，中央银行为应对技术标准的不断改进而进行的调整可能同时与效率和安全性相关。减少支付交易和最后清算之间的时滞，增加结算频率，可以降低参与结算流程的金融机构面临的风险敞口。此外，中央银行还会影响结算系统风险，这是因为利用私人部门的资产（如商业银行资产），而非中央银行资产结算，会使参与各方面临与结算资产提供商相关的信用风险和流动性风险。

结算发生于各成员在中央银行开立的账户之间，结算服务的准入规定越宽松，中央银行账户越能向更多机构提供服务。这也可能同时影响效率和安全性。对安全性的影响之一是中央银行可能面临一定程度的风险（尤其是信用风险）和道德风险。根据受监管机构和不受监管机构的差异，评估风险程度。各机构开立账户的条件与它们的风险状况相关。例如，中央银行规定的条件可能包括不向某机构发放贷款，或者只发放足额担保的贷款。中央银行还需要考虑，一旦某些机构拥有中央银行的结算账户就可以获得额外优势，例如市场地位的提升。

市场组成要素的不断变化，可能使各参与机构产生对中央银行提供清算及其他服务的需求。

提供服务的透明度，例如，服务定价和准入规定是这些服务有效提供的重要因素，对支持零售支付系统高效、安全地运营具有重要意义。中央银行与零售支付有关的角色安排与政策规定的透明度，其中包括提供服务的透明度，将会在第五章第五节中讨论。

【注释】

[1]在本报告中，“跨境支付”是指跨越国界的支付，与双方国家使用相同或者不同的货币无关。然而，欧元区国家之间发生的支付存在特殊的政策因素（即应考虑到这一单一货币区内普遍具有相似的价格、相似的服务），这报告并未将其作为“跨境支付”研究。

[2]《欧洲银行手续费报告》，欧洲委员会（Directorate-General Sanco），IEIC，2001年5月。

[3]欧洲委员会随后进行的一次调研结果显示，贷记转账100欧元平均总成本为24.09欧元，其中发起人支付22.70欧元，受益人支付1.19欧元，外汇损失为0.2欧元。参见2001年9月17日报告《审核〈97/5/EC指引〉在欧盟15国跨境贷记转账中运用情况的研究》。

[4]EEA信贷机构能够开立此类账户；同时，英格兰银行还将考虑向受监管的其他金融机构（如投资公司）提供此类设施。

[5]原则上，所有支付系统成员都能够开立这种账户。这些成员应该包括或已经包括非金融机构，例如专业处理安全现金的自动取款机运营商。它们是自动取款机LINK网络的成员，具备英格兰银行的清算设施（结算设施），开立了结算账户。