个乡镇基层政府行政支出案例

时间：2022-05-27 百科知识版权反馈

【摘要】：3.4　17个乡镇基层政府行政支出案例中国拥有“基层政府”概念的专利权。专注若干基层政府的财政与行政支出案例，对于了解中国众多基层政府的行政效能是大有助益的。行政支出/财政支出中的行政支出包括预算内和预算外行政支出总和。行政管理费在财政支出各项支出中排名第4，仅次于基本建设支出3242万元，偿债支出252万元，其他支出208万元。

3.4　17个乡镇基层政府行政支出案例

中国拥有“基层政府”概念的专利权。乡镇、街道办事处虽为同一行政级别，但由乡到镇、再到街道办，却能大体反映一个几十、上百平方公里的地域在农村到城市之间的相对位置。作为离老百姓最近的政府机构，“办事处”的称谓最准确。所谓“上面千条线，下面一根针”，所指正是基层政府。专注若干基层政府的财政与行政支出案例，对于了解中国众多基层政府的行政效能是大有助益的。我们选择案例时尤其注意了各地的特色，以至有些地方“发明”的术语我们也不解其详。

1.福建省泉州市永春县桃城镇

桃城镇辖区面积72平方公里，下辖17个行政村，总人口近6.12万人。该镇2007年财政总收入5702.21万元，镇本级可支配收入778.79万元，财政总支出为5702.1万元，镇本级支出778.66万元。2008年财政总收入为6382万元（本级可支配收入720万元），增长11.92％，财政总支出为6382万元（镇本级支出720万元）。桃城镇2007、2008年部分财政、行政支出情况见表3-21。请注意其中包括了预算外支出的信息。

表3-21　桃城镇财政、行政支出（万元）

注：表中仅涉及财政支出中部分项目。行政支出/财政支出中的行政支出包括预算内和预算外行政支出总和。
资料来源：http://www.fjyc.gov.cn/，比例数由课题组成员计算得出。

表2-21的特点之一是比较诚实，对老百姓说真话——几项预算内数据的年度增长率无一超过3％。该表的最大亮点在于，它较完整地涉及了预算外支出部分，在322万元的总额中，一般公共服务和公共安全就占195万元，接近2/3了，能证实基层政府预算外收入对行政支出的有力补充。但绝大多数乡镇都不提这笔账。

2.安徽省黄山市黄山区谭家桥镇

谭家桥镇总面积118.17平方公里，2009年财政收入677万元，其中包括两税返还37.2万元，体制补助23万元，转移支付等上级专项追加经费40.8万元。镇本级财政支出674万元，部分支出项目见表3-22。

表3-22　谭家桥镇财政支出分项（万元）

注：所列项目称谓沿用原始资料原文。表中行政管理费含编制。内人员工资，政法经费含社会治安综合治理和流动人口管理经费。
资料来源：http://www.hstjq.gov.cn

显然，谭家桥镇2009年的统计口径尚未与2007年实施的新统计口径接轨，基本上属于一本“流水账”。其中“一篮子”的“其他支出”项目共194.6万元，占674万元总支出的比重实在太高了。表3-22能够反映某些基层政府财务报告的一种特色。

3.安徽省马鞍山市当涂县太白镇

据说太白镇因唐代大诗人李白归葬此地而得名。太白镇下辖16个村委会，总面积112平方公里。2009年太白镇可用财力5773万元，算是中国中部非省会城市当中的一个很富裕的基层政府，其财政支出的部分项目见表3-23。

表3-23　太白镇财政支出部分分项（万元）

续　表

注：表中仅包括财政支出部分项目。
资料来源：http://www.taibai.gov.cn

从表3-23可见，该镇2009年仍在采用2007年以前的统计分类，在统计技术上未免落后。行政管理费在财政支出各项支出中排名第4，仅次于基本建设支出3242万元，偿债支出252万元，其他支出208万元。不难看出，该镇基本建设支出规模比较大，正处于迅速城镇化过程之中。比较引人注目的数据是，该镇预算的招待费高达82.6万元，占行政管理费比重高达46.9％，近一半。估计实际执行数会更高，也难说此类比例不普遍。

4.陕西省安康市汉滨区大同镇

大同镇下辖46个行政村，总面积88平方公里，以农业经济为主。2008年大同镇财政收入1178.7万元。据该镇2008年财政决算报告称，“除镇本级征收契税、耕地占用税……其中镇本级收入1.2万元外，其余部分均为上级财政补助收入”。财政支出1178.7万元，收支平衡，但滚存财政赤字达1032.3万元，接近全年包括转移支付在内的财政总收入。可见该镇基本靠上级补助及财政赤字度日。表3-24给出该镇2008年财政支出的具体分项。

表3-24　大同镇财政支出分项（万元）

续　表

资料来源：http://www.hanbin.gov.cn

2008年大同镇尚未采用国家新规定政府收支分类科目，可能与该镇财政支出的特殊性有关。其显著优点是所谓“其他”项目的支出数很小。将表3-24预算内支出前三项加总，不含公共安全支出的行政支出额为411.6万元，占财政支出的34.9％。另外，大同镇获预算外专项拨款554.8万元，占到预算内支出近半。

5.福建省厦门市翔安区新圩镇

厦门新圩镇总面积77平方公里，全镇共有67个自然村，1万余户，近4万人（不包括大帽山农场）。2008年，新圩镇本级财政收入达3250万元，镇本级财政支出3702万元，比2007年剧增99％，近乎离奇。据悉，当年该镇本级财政收入中增值税收入1909万元，同比增长98.6％；营业税收入同比增长43.5％；企业所得税收入同比增长96％。这种收入增长率足令人们将信将疑。新圩镇2008、2009年财政、行政支出项目见表3-25。

表3-25　新圩镇财政、行政支出（万元）

注：上表仅包括部分财政支出项目。2008年教育支出中210万元归还历年欠款，医疗卫生支出中56万元归还历年欠款。
资料来源：http://www.xiangan.gov.cn

从表3-25可看出，新圩镇本级行政支出占财政支出比重太高，两年都在40％以上；两年人均行政支出分别为407元、323.7元。即使其中包含了部分不应归一般公共服务的支出，行政支出1629万和1295万，同比下降，也比社保和就业项目下两年各支出325万和260万元高得太多。人们难以理解的是，近年在各级政府加大涉及民生项目转移支付力度的情况下，为什么新圩镇在财政大幅增收之后对社保、教育、医疗的支出反而大幅度减少？

6.河南省济源市承留镇

承留镇西临国家级风景名胜区王屋山，南临黄河小浪底水利枢纽工程。全镇总面积196.8平方公里，共有49个行政村。2007年承留镇财政收入增幅高达190.2％，简直令人难以置信，未知是否与土地财政收入有关。财政总收入1.83亿元，其中地方财政收入5071.2万元，增长149.8％，非税收入完成201.1万元。当年财政支出5059.4万元，增长129％，占预算的161.7％，相关支出情况见表3-26。

表3-26　承留镇财政、行政支出（万元）

注：上表只包含财政支出部分项目。
资料来源：http://xxgk.jiyuan.gov.cn

表3-26中的数据至少存在以下问题：在一个五千余万元财政支出的大框架内，（1）公共安全支出仅区区10万元，可能还不够派出所车辆一年的汽油和保养费，指望“创收”吗？（2）该镇医疗卫生仅支84万元，卫生院怎么维持？（3）财政支出中其他支出项目高达1465.5万元，占财政支出的29％，并且超出预算179.2％，这笔钱究竟花到了哪里？在这种情况下，人们怎能相信该镇行政支出对财政支出占比21％的数字。老实说，这是一笔没法向老百姓交代的账。

7.广东省江门市新会区沙堆镇

沙堆镇境内河网密布，镇下辖11个村委会。2009年沙堆镇预算内的一般财政收入是3743万元，包括税收收入3550万元和非税收入193万元。财政预算内支出为4812万元而预算外支出高达2554万元，后者对前者占比过半。该镇财政、行政支出项目的主要明细见表3-27。

表3-27　沙堆镇财政、行政支出（万元）

注：上表仅包含部分财政支出分项。
资料来源：http://220.249.194.46/export/jwzwgk/shadui/news/nw20090731101229.html

上表的最大优点是包含了较清楚的2009年预算外支出项目和规模，再次证实基层政府离不开预算外收入对总支出的强力支持。值得注意的是，预算外支出2554万元，其中的行政支出735万元又占预算内行政支出1039万元的2/3以上。

该镇支出结构中最大的“亮点项目”是总计2249万元的教育支出，占比近半。而许多乡镇的教育支出聊胜于无，比如下一案例只有区区2万元。然而，人们无从得知财政在支出了123万元“土地出让金”以后的所得是多少，以及预决算之间很大增量的具体原因。

8.广东省广州市花都区狮岭镇

截止至2008年底，狮岭镇总面积160平方公里，全镇下辖25个村（居）委会，总人口近30万。2008年狮岭镇本级财政可支配总收入1.787亿元，财政支出1.794亿元，2007年财政结余507万元，2008年收支相抵结余436万元，其主要支出项目见表3-28。

表3-28　狮岭镇财政、行政支出（万元）

注：上表仅包含部分财政支出分项。
资料来源：http://cnshiling.gov.cn，比例数由课题组成员计算得出。

我们感到该镇预算支出的总体结构可能比较真实，这在发达地区乡镇有一定普遍性。行政支出在各项财政支出中位居第一，占财政支出的比重为35％。社保支出不及行政支出的1/5。而一个财力如此强的镇的教育支出仅2万元，这与上述沙堆镇的2249万元形成了鲜明对照，或许是因为广州花都区政府有财力包办辖区内的所有教育支出。

9.广西壮族自治区南宁市横县莲塘镇

莲塘镇属革命老区，总面积149平方公里，全镇下辖12个村（居）委会，49个经联社。莲塘镇是典型的农业乡镇。2009年全镇财政总收入512.9万元，其中本级一般预算收入135.5万元，体制补助196.3万元。镇本级总支出为426.96万元，结余58.2万元，历年赤字316.26万元，累计赤字258万元。这个广西省会属县的镇预算支出仅及上述广东省会区辖的狮岭镇同口径支出1.79亿元的2.4％，赫然展示出不地方政府财力令人目眩的差距。其财政、行政支出主要项目见表3-29。

表3-29　莲塘镇财政、行政支出（万元）

续　表

注：预算未安排公共安全支出。
资料来源：http://zfgk.gxhx.gov.cn

表3-29是一个典型的财力紧张镇之财政支出格局，支出的基调还停留在“保工资、保运转”的低水平上，显得镇政府一家就花掉了427万元财政支出中的224.7万元，占比太高。该镇还能奋力向社保和就业项目投入近80万元是很不容易的。然而其预算中没有提及公共安全和教育两项支出更醒目。

10.湖南省郴州市资兴市兴宁镇

兴宁镇下辖13个行政村和1个居委会，总面积68平方公里。2008年兴宁镇共实现收入876万元，其中税收收入285万元，非税收入367万元，非税收入引人注目地高于税收收入，转移性收入224万元。当年财政支出875万元，收支相抵，略有结余。其财政、行政支出见表3-30。

表3-30　兴宁镇财政、行政支出（万元）

注：上表仅包含部分财政支出分项。
资料来源：http://www.zixing.gov.cn

表3-30表明，兴宁镇财政预算内资金减去上解部分只剩305万元，行政支出（一般公共支出中包括了综治维稳项目）占财政支出的比数为40％。该镇的预算外支出没有采取与预算内支出相同的统计口径，比较混乱，有些随意或称地方特色。人们发现，预算外支出366万元竟然超过了预算内的305万元（减去上解资金），而且只在预算外支出中安排的教育、卫生、科技三项支出加总仅5万元。预算内社会保障与就业支出只安排了48万元，仅占总支出5.4％左右。不难看出，该镇财力偏紧却不是最紧的，但花钱没个章法。

11.江苏省盐城市大丰市草堰镇

草堰镇古有“盐城”之称，总面积93.6平方公里，下辖12个行政村和3个居委会。2008年草堰镇可用财力1461万元，调入资金64.78万元，2007年结余69.42万元，总财力1594.74万元。预算内支出1527万元，其中一般预算支出1117万元、政府性基金支出410万元（部分预算外资金）。该镇财政、行政支出见表3-31。

表3-31　草堰镇财政、行政支出（万元）

资料来源：http://www.dafeng.gov.cn

草堰镇行政对财政支出比值为39.2％，其中政府办公及相关支出平均每天花一万多，占一般公共服务的66.1％，这可能接近于实际支出。城乡社区事务支出447.5万元，其中规划与管理一项就花掉431万元，令人费解。农林水事务237.97万元，其中村级组织支出104.92万元（干部工资打卡51.50万元，村干部保险3.43万元），占农林水事务支出的44％，是比较大的份额。最后，我们注意到该镇预算的医疗卫生支出仅2.6万元，似可忽略不计。

12.四川省泸州市龙马潭区鱼塘镇

鱼塘镇属泸州市十强乡镇，幅员23平方公里，辖11个行政村和3个居委会。2009年鱼塘镇本级财政收入928万元，一般预算上级补助收入710万元，政府性基金补助收入10.2万元，体制上解127.4万元，专项上解83.5万元，镇本级合计可用财力1437万元，财政支出为1437万元，收支“严丝合缝”，反而显得不寻常。其财政、行政支出见表3-32。

表3-32　鱼塘镇财政、行政支出（万元）

注：上表仅包含部分财政支出分项，原始资料未提及公共安全支出。
资料来源：http://218.89.135.15

表3-32是一份较典型的基层政府转型期民生型财政预算。在公开的账面上，2009年该镇不包括公共安全的行政支出对财政支出占比较低，但财政供养人员为198人（含农林水人员5人），并不少。社保和就业开支较大，教育支出占总支出约1/3，其中包括投入30万元建了一所农民工子女学校，似乎当地的农民工很多。

我们不明白，在“县管教育”的政策下，该镇的教育支出额何以如此之大？另外，该预算中也存在一个乡镇预算中常见的问题，即公共安全开支不是微不足道，就是如鱼塘镇这样干脆没有。

13.浙江省宁波市宁海县越溪乡

越溪乡是一个地理位置优越的沿海乡，辖域面积90平方公里，下辖15个行政村。2008年该乡预算收入2079.5万元。预算支出2025.9万元。收支相抵，结余53.6万元。另有预算外收入319.9万元，预算外支出311.4万元，收支相抵，结余8.53万元。该乡财政、行政支出情况见表3-33。

表3-33　越溪乡财政、行政支出比较（万元）

续　表

注：上表仅包含部分财政支出分项。
资料来源：http://zfxx.ninghai.gov.cn/bm/info.jsp？aid＝16262，比例数由课题组成员计算得出。

以上预算规范、真实、清晰。需要进一步解读的信息包括：（1）实话实说，预算外支出的一半为行政支出；（2）用一部分“活钱”补贴很灵活的城乡社区事务支出；（3）以宁波市雄厚的财力，为什么还需要一个乡在预算内开支1/4来办教育？

14.浙江省台州市下辖的头陀镇、泽国镇

以下案例讲得是值得一比的两个镇。台州市黄岩区头陀镇地处大别山腹地北坡，现辖一个居民区，37个行政村，一个区属柑橘场，幅员58.5平方公里。2009年浙江台州市黄岩区头陀镇财政收入4719万元，财政支出为4178万元。

台州市下辖的温岭市泽国镇，位于甬台温经济区“台州金三角”的腹地，是台州市工贸重镇，2009年全镇财政总支出1.85亿元。以上两镇的部分财政、行政支出情况见表3-34。

表3-34　台州市两镇财政、行政支出（万元）

注：上表仅包含部分财政支出分项。
资料来源：http://tt.zjhy.gov.cn（头陀镇）、http://wlnw.gov.cn（泽国镇），比例数由课题组成员计算得出。

横向比较头陀镇和泽国镇的预算是有趣的。表3-34显示，两镇虽然同在台州市，但因经济发展水平不同，以致2009年的财力相差近6倍。由此可析出的主要信息是：（1）虽然泽国镇的行政支出高达近3千万元，但对雄厚财力的占比并不高，而头陀镇行政支出虽不到一千万（不含公共安全），但其对财政支出占比却高于泽国镇；（2）泽国镇未解释为何一镇的城乡社区事务要花费近亿元，而社会保障和就业仅支出1423万元；（3）泽国镇在公共安全项目下开支723万元，可能是比较真实的，而头陀镇却未提及公共安全开支。

15.贵州遵义市习水县二郎乡

二郎乡总面积71.5平方公里，下辖8个村1个居委会，2008年统计总人口2.4万人。2009年二郎乡本级财政可支配收入589.1万元，完成支出589.1万元，财力比较紧张，但又是“严丝合缝”的预算。2009年部分财政、行政支出情况见表3-35。

表3-35　二郎乡财政、行政支出（万元）

注：表中仅包含部分财政支出分项。
资料来源：http://www.gzerlang.com

很显然，表3-35在统计技术上相当陈旧。该乡在行政管理费名义下的列支五花八门，许多根本不属任何意义上的行政管理费。比如，家电下乡和良种补贴都是中央和上级政府出的钱。此外，我们第一次见识所谓“专项经费整村推进”项目，不解其意，而且花费的120万占财政支出589万元的20％之多。因此，测算该乡行政管理费对财政占比就毫无意义。

另据二郎乡2010年预算草案，在行政事业费名义下拟支202.8万元，较上年的统计口径有明显提高，其中“人员支出”（可能指工资及补贴）100万元，退休费28万元，公用支出41万元，差旅费4万元，办公费6万元，招待费8万元，小车费6万元。这个2.4万人的乡也许并不富，估计该乡的治理水平也不高。2009年全乡人均财政支出为245元，难说不高。

16.吉林长春市榆树市新立镇

新立镇幅员218平方公里，2008年统计的耕地面积为1.28万公顷，总人口5.2万人。该镇辖17个行政村，1个街道办事处，99个自然屯，镇直机关达30个，镇内有各类型企业18家。2009年新立镇财政收入1050万元，其中税收指标收入154万元（国税47万元，地税107万元），上级财政补助收入896万元。支出1050万元。其“高度概括”而且相当有特色的财政支出预算报告请见识表3-36。

表3-36　新立镇财政、行政支出（万元）

资料来源：http://zw.yushu.gov.cn

新立镇预算支出账目就讲这么多，跟没讲差不多。2009年新立镇财政账本中的主要信息是：（1）国税加地税（全口径）收入154万元，还不够财政供养人员所需350万元经费之半；（2）“保工资、保运行”主要靠上级拨款，几乎达不到“吃饭财政”的水平；（3）比较“新奇”的财政支出账目和统计口径；⑷账目太粗，构成基层政府的一类治理特色。

17.云南省保山市昌宁县勐统镇

勐统镇面积298平方公里，下辖9个村，有耕地3.1万亩，总人口25193人。2009年1至8月份，全镇实现农村经济总收入7570.9万元，农民人均纯收入1852元，该镇当年有在编职工37人，村干部30人，财政半供养人数750人，其中：镇政府506人（包括民政定补人员491人）、村级244人。2009年1—8月份细致但不清晰的财政收支情况见表3-37。

表3-37　勐统镇财政、行政支出情况（万元）