行政支出的统计口径

1.4　行政支出的统计口径

目前我国国内研究政府行政支出的方法和结论，令人遗憾地基本上不涉及统计口径问题。人们或称行政成本，或称政府管理成本，或称行政费，或称行政开支，大都使用行政支出占财政总支出比重的模式，在未明示行政支出一共包括多少内容的情况下，得出一个或一组数值，再将其与同年的财政支出额进行对比，或者与发达国家的不知道哪年、哪一级政府的数据进行横向对比。以此为鉴，以下将详细介绍本研究的核心概念——行政支出的统计口径。

在2007年之前，财政支出的分类方式有过多次调整，但没有根本性的改革，主要有两种分类：按财政功能性质分类和按支出用途分类。其中，按功能性质分类主要有五大项：经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出。大量的针对政府行政成本所做的实证研究均采用此处的行政管理费这一统计口径，它基本上覆盖了政府部门自身的常规性、消费性支出，因此在对2007年之前行政支出的分析中，本书也采用这一口径，它包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关、司法机关、检察机关、驻外机构的各种经费、业务费、干部培训费等。

在按支出用途分类的财政统计科目下，行政管理费又被分解为：行政管理费（狭义），公检法司支出，武装警察部队支出，外交外事支出，对外援助支出和税务、统计、财政、审计等部门事业费等六项。需要特别强调的是：尽管在2007年之前，财政统计科目基本稳定，但是统计的范围不时地在扩大，因此，财政支出和行政支出的增长也有统计的一份小小的功劳。

2006年2月，中国财政部发布《财政部关于印发政府收支分类改革方案的通知》，制定了《政府收支分类改革方案》，按照国际通行的规则制定了《2007年政府收支分类科目》。^[26]从2007年开始，支出功能分类不再按基本建设费、行政费、事业费等经费性质设置科目，而是根据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目，分别为17类、170多款、800多项。注意这个时间点是很重要的。因为这意味着，尽管本研究所列2007、2008年的数据也是官方正式公布的数据，但统计口径与国际接轨的程度更高，横向可比性较强。同时也意味着，用2007年以前的数据进行国际比较，可比性是比较差的。

在《2007年政府收支分类科目》新规范中，我们重点关注构成行政支出的三个一级科目：（1）一般公共服务（不包括国内外债务付息），（2）外交，（3）公共安全支出等。其统计口径较原分类科目更宽泛和科学。具体内容如下。

1.一般公共服务。分设32款：（1）人大事务，（2）政协事务，（3）政府办公厅（室）及相关机构事务，（4）发展与改革事务，（5）统计信息事务，（6）财政事务，（7）税收事务，（8）审计事务，（9）海关事务，（10）人事事务，（11）纪检监察事务，（12）人口与计划生育事务，（13）商贸事务，（14）知识产权事务，（15）工商行政管理事务，（16）食品和药品监督管理事务，（17）质量技术监督与检验检疫事务，（18）国土资源事务，（19）海洋管理事务，（20）测绘事务，（21）地震事务，（22）气象事务，（23）民族事务，（24）宗教事务，（25）港澳台侨事务，（26）档案事务，（27）共产党事务，（28）民主党派及工商联事务，（29）群众团体事务，（30）彩票事务，（31）国债事务，（32）其他一般公共服务支出。

2.外交。分设8款：（1）外交管理事务，（2）驻外机构，（3）对外援助，（4）国际组织，（5）对外合作与交流，（6）对外宣传，（7）边界勘界联检，（8）其他外交支出。

3.公共安全。分设10款：（1）武装警察，（2）公安，（3）国家安全，（4）检察，（5）法院，（6）司法，（7）监狱，（8）劳教，（9）国家保密，（10）其他公共安全支出。

从款级科目中很容易发现，一般公共服务的32款大都对应有相关的部、委、局、办等行政管理机构。从外交的分设款目可知，我国的对外援助支出和支付联合国会费等，均应按国际惯例在行政支出大项中列支。在上述公共安全分设款目中，最显著的款项是武警经费、监狱和劳教、国家安全等费用，都在行政支出（不是传统的行政管理费）大项内列支。但在有些国家如俄罗斯，其内务部队（即中国武警）是在军费项目下列支的。

以上分类标准与国际货币基金组织发布的《政府财政统计手册2001》（Government Finance Statistics Manual 2001）相当接近。《手册》按政府职能把政府开支分成10类，分别为：（1）一般公共服务；（2）国防；（3）公共秩序和安全；（4）经济事务；（5）环境保护；（6）住房和社会福利设施；（7）医疗保健；（8）娱乐、文化和宗教；（9）教育；（10）社会保障。

其中，“一般公共服务”分设8款：（1）行政和立法机关、金融和财政事务、对外事务，（2）对外经济援助，（3）一般服务，（4）基础研究，（5）研究和发展（一般公共服务），（6）未另分类的一般公共服务，（7）公共债务交易，（8）各级政府间的一般性转移。“公共秩序和安全”分设6款：（1）警察服务，（2）消防服务，（3）法院，（4）监狱，（5）研究和发展（公共秩序和安全），（6）未另分类的公共秩序和安全。原则上，国际货币基金组织所谓“一般公共服务”项目相当于中国“一般公共服务”和“外交”两个科目之和；“公共秩序和安全”项目相当于中国原有的“公共安全”科目。

请读者留意本书对“行政支出”项目统计口径的确定：将“一般公共服务”和“公共秩序和安全”（可简称公共安全）两个大项相加，并扣除掉“一般公共服务”中的“公共债务操作”子项，以此作为国际通行的行政支出概念的外延。相应地，中国从2007年开始采用的计算口径则需要剔除“国债事务”。

了解统计口径的变化对于正确解读中外相关统计信息十分重要。本书之所以将“一般公共服务”和“公共安全”之和作为国内、国际行政支出比较的基础，重要原因之一，是它与中国公众对行政支出内涵的理解较为一致——政府机构和公检法系统的花费。对行政支出的统计和研究而言，应切记行政支出一定不等于而且大于原来所称的行政管理费支出。经过2007年的改革，目前中国的财政收支分类体系与国际通行的财政分类体系已趋于接近，提高了中外统计信息的可比性。

然而遗憾总会存在。首先，发达国家对地方政府概念的使用与中国不同，因此，（1）中国数量众多的自治组织如村委会、居委会的行政成本虽然不高，但与国外不统计自治组织成本相比，算是多出了一小部分；（2）有“二政府”之称、依仗权力背景收费的一些行业协会收入不菲，上划给行政主管机构的部分往往成为“统计死角”；（3）专项资金中实际上有一个可观的比例被实际用于行政支出，有类似“拆东墙补西墙”的机制存在。

其次，如果将政府债务付息的庞大支出列在行政支出大项内，实际上是与行政无关而“被行政支出”的项目。如上所述，本研究将其统统剔除掉。而留下的问题是，目前地方政府的负债应如何处理呢？原则上，地方政府没有宏观经济职能，是不允许举债的。但有些联邦制国家如阿根廷，曾因地方政府债务庞大触发过债务危机。作为单一制国家，中国目前地方政府的债务也已是一个很庞大的数字了，付息部分原则上应在行政支出项目下列支。我们在统计行政支出时将其剔除并不完全合适，比如公款消费的挂账。但为了保持统计口径的一致，也只能做权宜处理。

据国家审计局2009年度的审计报告称，截至2009年底，中国被审计调查的18个省、16个市和36个县，“本级政府性债务”余额合计达2.79万亿，09年以前形成的债务余额为1.75万亿，当年新增1.04万亿。^[27]按照新统计口径和规范的操作，这笔账对未来地方政府的行政支出将产生很大影响。况且2.79万亿的规模不是全部地方政府的债务，尤其是债务负担较重的乡镇政府不在此列。

最后，中国各级政府及行政事业单位大多曾持有数量庞大的预算外收入，然而在统计上却难于明察秋毫，其中有些部分被实际用于行政支出，以及为员工办福利。诸如此类，都会给精确测算中国的行政支出造成一定困难。

厘清行政支出的统计口径是展开本研究的必要前提，但是在横向比较中，由于各地区经济总量不同，直接比较行政支出额的大小毫无意义。因此本书所作政府行政支出比较，主要基于三组比值——财政对GDP、行政对财政、行政对GDP——进行比对。财政对GDP的比值能反映一国政府公共供给和转移支付的力度；行政占财政的比重能直接衡量政府的行政效率——政府办多少事、花多少钱；行政占GDP的比重能直观地显示，在一个国家或地区一年创造的财富总额中政府花了多少钱。然而新的问题又出现了——这种分子/分母式的比较有以下内生的不稳定性。

先看财政总支出的不确定性。我们知道，多数发达国家都有理由自称福利国家，其社会福利、权利保障项目下的开支占财政总支出的比重能保持在40％～60％高位区间。公共支出总盘子相对于GDP比重最小的日本、澳大利亚、美国也都在32％～35％之间，由此决定了行政支出对财政支出中的财政分母显得很大。相应地，作为行政支出项目的分子数额占分母的相对比重就比较小。明乎此，我们就容易理解，行政对财政的占比数只说明了一部分问题，需要行政支出/GDP的数据来进行补充说明。

就大趋势而言，财政支出会随“工具性权利”被保障的程度而不断增长，^[28]它会直接影响行政支出在财政支出总额中的比重。同样，在对财政、行政支出进行分子/分母式的研究中，分子的结构至少与每项分子的绝对数额同样重要。

分子/分母式研究中的行政支出分子部分变化的棘轮效应明显——行政支出上去了就下不来，这是一个事实。可问题在于，各国间不同时期的行政支出结构存在明显差异。

在改革开放时期，中国的财政体制逐步由政府财政向公共财政转型，行政支出结构变化很快。典型如，将行政事业单位离退休人员的退休金由原单位发放改为由社会统筹发放，就等于将原先在行政事业费项目下列支的部分项目改由社会保障项目下列支，会明显改变财政总支出的结构；再如，武警经费在公共安全项目下列支（行政支出项目之一）或改在军费项目下列支，既会改变财政支出的结构，也会改变行政对财政的比值。而此类变化在中国近几十年间确实都发生了。

本研究以下的章节将综合地遵循从历史到现实、从中央到地方、从国内到国外的学术规范进行，并尽力克服以上分子/分母式研究中的不确定性。我们能担保的是，已公开的原始数据精确到什么程度，本研究的计算结果和一般结论就能精确到什么程度。而当不同权威机构的原始数据出现差异时，我们将不得不进行带有主观色彩的取舍。

【注释】

[1]行政支出在2007年以前等同于“按功能性质分类的行政管理费”，即广义的行政管理费。

[2]萨缪尔森：《经济学》，萧琛等译，华夏出版社1999年，第232页。

[3]美国联邦首席大法官华伦·伯戈有一著名判词：“很清楚，我们的宪政设计者们把其他一些价值置于效率之上。”请参阅D·罗森布鲁姆等：《公共行政学：管理、政治和法律》，张成福等译，中国人民大学出版社2002年，第31页。

[4]M·韦伯：《经济与社会》（上册），林荣远译，商务印书馆2004年，第248页。

[5]布坎南：《自由、市场和国家》，吴良健等译，原北京经济学院出版社1988年，第14页。

[6]参见布坎南、塔洛克：《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》，陈光金译，中国社会科学出版社2000年，第219页。

[7]布坎南、塔洛克：《同意的计算》，陈光金译，中国社会科学出版社2000年，第133页。

[8]同上，第134页下注。

[9]同上，第160页。

[10]W·尼斯坎南：《官僚制与公共经济学》，王浦劬等译，中国青年出版社2004年，第24页。

[11]同上，第38页。

[12]参见W·尼斯坎南：《官僚制与公共经济学》，王浦劬等译，中国青年出版社2004年，第25～28页。

[13]根据刘玉兰发表在《四川行政学院学报》2005年第3期上的“降低行政成本：西方国家的改革和启示”一文介绍，克林顿政府在1993年提出“5年内削减25.2万个不必要的工作岗位，节俭1080亿美元经费”的目标，到1998年精简政府人员35.1万人，节约经费1370亿美元。但该文没有标注这些数据的原始出处。

[14]E·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道》，余逊达等译，上海三联书店2000年，第42页。

[15]同上，第52页。

[16]同上，第65页。

[17]详请参阅本书后附表3、附表4。

[18]参见《东方早报》2010年6月24日对周天勇的采访报道。

[19]针对竹立家的说法，财政部发言人回应的信息要点如下：根据《2004年度行政事业单位决算》有关科目的数据，2004年末全国共有各种公车180万辆，全年公车消费约为1000亿元（包括交通费、交通工具购置费、司机工资），其中，中央106亿元，地方894亿元；2004年全国行政事业单位公款伙食费如果按“招待费”的40％（其他部分为住宿费、外宾接待费等）、“会议费”的10％（其他部分为房租费、文件印刷费、场地租用费等）和“培训费”的10％（其他部分为场地租用费、教材费、课酬费、住宿费等）估算，大约为172亿元，其中中央19亿元，地方153亿元；2004年全国行政事业单位出国费用约为29亿元（出国用汇19亿元），其中中央11亿元，地方18亿元。以上三类开支合计1201亿元（中央136亿元，地方1065亿元），占当年全国财政收入的4.5％、财政支出的4.2％。很显然，官方的回应与竹立家的估计相去甚远。

[20]诺尔曼·吉麦尔编：《公共部门增长理论与国际经验比较》杨冠琼等译，经济管理出版社2004年，第12页。

[21]安东尼·阿特金森、约瑟夫·斯蒂格利茨：《公共经济学》蔡江南等译，上海三联书店1992年，第19页。

[22]陈共：《财政学》（第五版），中国人民大学出版社2007年，第103页。

[23]D·马修斯：《公民政治》，第202页。转引自G·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社2003年，第17页。

[24]V·奥斯特罗姆等：《美国地方政府》，井敏等译，北京大学出版社2004年，第12页。

[25]参见日本《朝日新闻》2008年6月3日报道。转引自2008年6月4日《参考消息》。

[26]《2007年政府收支分类科目》将“支出功能分类”分为17个一级科目：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、其他支出、转移性支出等。

[27]载《东方早报》2010年6月24日。

[28]“工具性权利”概念请参阅阿玛蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜等译，中国人民大学出版社2002年，第二章第二节的内容。