发挥好政府在新型城镇化建设中的作用

李攀辉　郭克莎　孙国君

政府在城镇化过程中应充当什么角色，社会各界有许多探讨和争论。基于对以往城镇化模式的反思，不少人认为政府过度干预是导致城市“摊大饼式”粗放扩张和产生“城市病”等问题的症结所在，由此主张转向以市场导向为主的城镇化。但从德国和法国的实践看，无论是工业重镇慕尼黑还是农业大市波尔多，不管是资源型小城市赫尔腾抑或是现代化大都市巴黎，政府在推进城镇建设尤其是编制城镇规划、促进均衡发展、加强生态建设等方面，都扮演着相当重要的角色，发挥着不可替代的作用。

——规划编制的“主导者”。德法两国的城镇建设都十分注重发挥规划对城市可持续发展的引导和约束作用。主要表现在：一是主导城市规划编制。德国的城市规划分为国土利用规划、各州的州规划、各专区（直属中央政府的大市）规划、市镇建设规划四个层次。法律明确规定，每一层次的规划分别由相应层级的政府部门负责制定。像慕尼黑建设规划，就是由城市规划建设局牵头其他11个局负责编制修订工作。二是确保规划相互衔接。法国在上世纪80年代后，为避免不同地区、层级之间的规划相互冲突，规定中央政府在把规划任务转交给地方的同时，仍负有指导帮助的职责，并派员列席相关会议，在草案制订后进行合法性审查。三是引导公众有序参与。政府负责搭建市民表达意见的平台，鼓励社会各界参与讨论，并对意见逐一进行分析，给出解释以至书面答复，最大限度凝聚各方智慧，形成社会共识。如波尔多在制定《大都市发展计划（2010—2030年）》时，仅征求公众意见环节就历时18个月，有1.5万多人通过网络平台、问卷调查等渠道积极提出建议。四是加强规划执行监管。规划草案完成后，市政府要提交市议会审议，通过后即具有法定效力和约束力，不经法定程序不得随意调整。为确保规划长期有效实施，政府相关部门要依法监督规划执行情况，并鼓励舆论和社会监督。

——经济发展的“助推器”。德法两国的城市普遍注重以解决就业为目标发展实体经济，这是其在全球金融危机中受冲击较小的重要因素。政府在依靠市场配置资源的同时，采取多种措施促进经济增长。一方面，努力优化投资环境。德法一些城市制定优惠政策吸引企业入驻，并提供许多配套服务，比如为企业或创业者提供落户地点信息、相关培训服务、批准流程服务，等等。同时，加强道路、轻轨等基础设施建设，城市之间交通四通八达，高速公路全部免费通行。这些基础设施多由政府或政府控股的企业投资建设，资金主要来源于当地税收、联邦政府和州政府财政拨款以及贷款。另一方面，积极培育主导产业。德法的城市大都有自己的功能定位，主导产业十分突出，城市特色非常鲜明。位于鲁尔工业区的赫尔腾市，在煤矿关闭后积极发展工业和矿区旅游，并由政府投资设立公司开展氢能技术研发，探索发展新兴产业，成为资源型城市产业转型的典范。波尔多针对适宜葡萄种植的独特自然气候和地理条件，重点推动葡萄种植、酿造以及相关产业发展，在世界上享誉盛名。

——区域平衡的“润滑剂”。二战后，德法两国在不断推进城镇化进程中，既充分发挥市场作用，又通过政策引导城镇合理布局。在促进不同区域均衡发展上，德国在东西德统一之后，为缩小东西部之间的差距，采取设立专门税种等办法，建立了州与州之间的财政转移支付机制，每年支持原东德地区发展的资金达5000亿欧元；法国从上世纪60年代开始制定平衡城市和经济区政策，针对50年代末人口过度流向巴黎等地的情况，在全国选择数十个城市和区域，由政府投资予以重点扶持，有效改变了不合理的城市布局。在推动区域内部均衡发展上，德法两国都注重避免单一城市过度发展，通过统一社会保障体系、允许人员自由流动、完善小城镇基础设施、建设保障性住房等措施，着力促进大中城市和小城镇协调发展，形成了功能互补的城市群，呈现多中心发展格局。如法国现有36700个小城镇，城镇人口超过5万的只有42个，人口最多的巴黎市也不过210万人。尤其是法国的城市联合会，更是在促进大中小城镇均衡发展上发挥了重要作用。以波尔多地区为例，区域内28个规模不等城市的市长共同组成波尔多城市联合会，负责讨论决定各个城市的发展战略、重大项目建设以及高达10亿欧元的预算安排等事宜，目的是平衡城市之间的资源与财富分配，保护和支持小城镇发展。

——人文生态的“守护人”。在城镇化过程中，德法两国政府坚持以人为本，采取经济、行政、法律等多种手段，全面介入城市公共管理和服务。政府履行预算管理、市场监管等职能，对污水处理、垃圾分类、绿化保洁等服务则采取外包形式。特别是在生态环境和历史风貌保护方面，政府发挥着重要作用。在保护生态环境上，德国每四年颁布一轮生态建设计划，对土地利用和生态重建实行指令性管制，政府规定任何建设项目都要保证绿地总量的平衡；法国从上世纪60年代开始由政府投资建设国家公园和区域公园，波尔多城市建设的一条理念就是“不摧毁每一平方米绿地”。现在德法无论是大城市还是小城镇，到处都是浓郁的绿色，环境十分优美。在保护历史风貌上，德法两国新城建设基本不破坏原有城镇格局。德国规定有200年历史以上的建筑均列入保护之列，并拨财政专款维护和修复，现全德保留着2万多座古堡宫殿、传统园林等建筑，成为城市独特个性的重要组成部分。法国对老城区以及历史建筑给予立法保护，在波尔多和巴黎，许多历史古迹、艺术建筑、文化遗产与现代文明有机融为一体，既可以感受到历史厚重与文化底蕴，又可以品味到现代时尚和生活气息。

我国正处于城镇化快速推进的关键阶段。借鉴德法两国的做法和经验，推进新型城镇化，发挥好政府作用十分重要。我们建议：

一是强化规划作用。我国不少地方都有城镇化规划，但实际起作用的不多。有些规划“纸上画画、墙上挂挂”，有些地方换一任领导“翻一次烧饼”，规划没有落到实处。我们需要制定全国和重点区域城镇化框架性规划，强化规划的导向作用。各类城镇的政府，应统筹考虑本地现有基础、区位特点、人口规模、资源条件、发展潜力等因素，充分听取各方意见，研究制定切合实际的城市发展详细规划，并与土地使用、产业布局等规划相衔接，着力提高规划科学性、前瞻性，增强规划实施的约束力，确保“一任接着一任干、一张蓝图绘到底”。

二是夯实产业支撑。目前，我国一些地方缺乏支柱产业，建设“新城”与增加就业脱节；同时不少城市之间产业雷同、重复建设现象严重。这样的城镇化必定是不可持续的。城市政府应从自身优势出发，下大力气研究、确定支撑城镇化发展的主导产业，制定相应的产业发展中长期规划；同时，优化投资环境，改进相关服务，加大支持力度，促进主导产业和相关产业持续健康发展。中央和省级政府也应加强统筹协调、分类指导，通过实施必要的产业政策、区域政策，促进不同城镇宜农则农、宜工则工、宜商则商，使城镇之间形成各具特色、错位发展、优势互补的产业格局。

三是优化城镇布局。在我国城镇化过程中，东中西部区域发展不平衡、城乡发展不平衡、城镇规模结构不合理十分突出。如果单纯依靠市场自发调节，很可能造成失衡进一步加剧。政府应在尊重市场规律的前提下，积极履行必要的协调职能，着力支持中西部地区城镇和城市群发展，推动基础设施互联互通、公共服务统一平台，为城市均衡发展创造条件。财政转移支付和中央预算内投资建设项目，应更多地向落后地区倾斜，同时运用好差别化经济政策，鼓励支持和引导社会资本向中西部地区以及中小城镇流动。

四是搞好环境保护。近年来，在我国城镇化快速推进的过程中，许多城市生态系统遭到不同程度破坏，环境污染问题日趋严重，不少地方历史文化遗产快速消失，传统城镇风貌消逝殆尽，很多地方出现了“千城一面”的现象。自然环境、历史遗产具有公共产品或准公共产品特性，政府负有保护、维护的重大责任，需要尽快采取政策措施，加以规范和引导。要建立一套切实可行的管理机制，特别是要采取法律法规的形式，建立健全必要的保护制度，杜绝以牺牲生态环境、割裂文化传承为代价来搞城镇化，努力建设环境优美的宜居城镇。

2013年11月20日

（本室“德法可持续城镇化”调研组）