新型城镇化建设中的模式的实践反思

2015级金融学专业 谢维维

摘 要：伴随中央城镇化工作会议的召开，新型城镇化正式进入规划和落实层面，全国各地掀起了新型城镇化的建设热潮。PPP模式成为填补建设资金缺口应用最广泛的融资创新模式之一，本文对新型城镇化建设中PPP模式的实践进行了总结，并提出建议，以期为新型城镇化的发展提供建设性意见。

关键字：新型城镇化；金融融资；PPP模式

一、引言

中央召开的改革开放以来第一次城镇化工作会议提出，“要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”。本文将重点关注多元可持续的资金保障机制，探讨PPP模式^[1]是否具备成为城镇化建设的有效保障机制，从而促进城镇化的可持续健康发展。

二、背景分析

（一）新型城镇化的背景

党的十八大报告中明确提出，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化”同步发展。

近30年来，我国一直处于“城市时代”的快速发展模式。据统计，2000—2010年全国城镇建成区面积扩张了60%以上，远高于城镇人口增长速度，2007年全国城市人均用地面积已达160.3 m2/人^[2]。粗放扩张型的快速城市化与资源环境之间的矛盾日益突出，导致新型城镇化理念的提出和建设势在必行。

（二）PPP模式的产生背景

1. 城镇化巨额资金缺口待填

城镇化建设对地方财政的压力造成了严峻挑战。《中小城市绿皮书》推测，到2030年我国城镇化率将达到65%左右，意味着有3亿农村人口进入城镇工作生活。城镇化将产生巨大的资金需求，预计社会保障和市政公共设施支出将超过30万亿元。另据审计署公告，全国2 000多个县级市中，仅54个县没有举债，至2010年年底，有99个县负有偿还责任债务的债务率高于200%。2012年前10个月，仅地方融资平台发债规模已近6 000亿元，超出2011年1 500多亿元，政府债务水平在快速上升。

2. 新型城镇化是下一轮经济增长新引擎

我国城镇化率与发达国家城镇化水平相比较为滞后，未来还有20%～30%的提升空间。城镇化率的提高将带来巨大内需，到2030年，我国城镇化将带来近30万亿元的内需。按现有城镇化速度，年均20万亿元以上的投资规模将维持20年左右。如此长时期大规模的投资需求，对城镇化建设中投融资模式的创新需求更加迫切。因此，PPP模式的实践将对下一轮经济持续稳定增长起到至关重要的作用。

三、全国新型城镇化建设与PPP模式的实践

（一）全国城镇化建设的发展情况

伴随新型城镇化相关政策与规划的制定与实施，城镇化建设全面铺开。中国12个省级行政区的调查显示，156个地级以上城市提出新城新区建设的有145个，占92.9%；12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设55个新城新区；144个地级城市中有133个地级城市提出要建设新城新区，占92.4%，共规划建设200个新城新区，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区；161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41.6%。大多数城市已将新城新区建设付诸行动，而非停留于规划或计划层面。

（二）全国PPP模式的实践现状

1. 政策出台政策指导和解决问题，打开PPP模式发展空间

十八届三中全会以来，财政部、发改委连续发出了“PPP合同指南”“PPP操作指南”“PPP示范案例”等文件和政策，从实操方面明确了PPP模式的基本操作流程、规范和法律地位、利益保障等问题。在政府的有力推动下，更多的政策指导和支持以及相关法律法规等行业标准持续出台和形成，企业与政府机构合作开发意愿得到加强，大量PPP项目的出现使PPP模式进入快速增长阶段。

2. PPP模式在全国实践，试点项目纷纷亮相

多地下发PPP合作指导意见并着手进行项目筛选，部分省市推出试点推荐项目。2014年9 月以来，福建、浙江等省人民政府或省财政厅相继出台了关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见或通知。各省相关文件明确了对PPP的认识、PPP实施的项目范围和前期论证，确立了地方PPP中心开展筛选的项目确立流程、优惠政策和保障措施等。目前，部分省市已经完成了首批项目筛选，开始了项目推介，包括福建、重庆、青海、湖南、黑龙江、河南、安徽、江苏和四川、广州10个省级行政单位和南昌、昆明两个省会城市。此外，山东省计划征集200个建设工程。上述省市合计推介项目计划总投资额12 112亿元。

各省的行业分类主要有以下几类项目：基础设施（污水处理、垃圾焚烧、停车场、公园、环境治理，其中污水处理项目占一半以上）、交通（高速公路、道路、城市轨道交通、机场）、社会事业（学校、医院、养老设施）、水务（主要是指供水）、园区工业地产及旅游。其中总投资金额最高的为交通领域，计划总投资额3 128亿元，金额占比达到72%，而基础设施类项目总数为77个，项目数占比为54%。交通和以潮水处理为主的行业领域是目前试点项目的主要方向。

四、PPP模式应用案例的分析——中信滨海新城汕头海湾隧道工程项目

1. 项目背景

在新型城镇化的建设背景之下，汕头市政府积极推进城市的扩容提质，完善粤东中心城市功能，建设汕头海湾隧道成为打造粤东新型城镇化建设标杆的重要载体，也是实现中信滨海新城整体价值的重要前提。因此，汕头市政府对汕头海湾隧道工程项目进行PPP模式的探索，并最终通过公开招标方式确定中信地产为项目城市运营合法投资主体。

2. 项目概况及合作方案

中信滨海新城项目是中信集团与汕头市政府合作推动的广东省内特大规模城市综合开发运营项目。项目涵括168 km2范围的整体规划和产业控制，预计总投资将超过500亿元。其中，汕头海湾隧道是中信滨海新城项目的重要组成部分，是项目实施TOD理念和PPP模式的载体和SPV平台。汕头海湾隧道将贯通汕头海湾南北两岸，全长6.8 km，8度抗震设防，是目前国内外在建隧道中最具专业影响力的隧道工程，预计于2019年7月竣工。

汕头海湾隧道PPP模式是通过汕头市政府的特许授权，与中信合作设立隧道项目公司，建立收益共享和风险共担机制。建立多层次资本运作平台，以保障隧道建设和运营的资金需求。通过一系列协议来保障和规范项目长期运营中各方面细节、各系统合法合规的运作，并通过汕头市和濠江区两级人大立法的形式予以保障。

3. 经验总结

中信集团与汕头市政府经过4年的摸索促成了PPP模式的合作，从效果上看，政企合作信任是合作基础，法律是联手实践的保障。中信通过招标获得运营主体的合法身份，通过人大审议签订合同和附加协议，取得合作方案的立法保障，企业和政府通过法律手段实现了自我保护，加强了互信；但政企风险共担的同时，利益共享却未明确，财政部等相关部门并未就利益分配有明确的政策指导意见，致使收益共享问题迟迟无法通过协议进行明确，致使投入方对收益是否能够兑现仍存有疑虑。

五、对PPP模式的实践思考

（一）优势

1. 有助于缓解财政约束

新型城镇化的投资规模巨大，通过PPP模式引入资本，政府可在较长的时间内分摊建设成本，无须一次性拿出巨额资金。PPP模式通过公共服务成本与收益的代际匹配，缓解了财政约束，从而加快了基础设施建设进度。

2. 能够通过优化风险分担来降低建设成本

PPP模式的核心是将特定风险分配给最善于管理这种风险的一方，通过对风险的优化分担，将风险转移，有利于降低成本，提高公共品的供应效率。

3. 有助于促进经济增长与市场化改革

PPP将大量社会资本引导到基础设施建设中，从短期看，可以直接提高投资水平，拉动经济增长；从长期看，可以改善基础设施状况，提高生产率。

（二）不足

1. 相关政策和制度保障仍显不足

目前，我国关于PPP的法规，主要来自国务院及各部门。根据国务院制定的管理办法，各地仍需根据各地情况制定相应的管理办法。

2. 前期招投标耗时长、手续费高

由于PPP模式比传统的模式复杂，政府和企业双方都需要进行深入的研究或咨询，所以产生了较高的交易成本，而且学习曲线陡峭，需要积累相当多的经验才能降低成本，而单个部门实施PPP的机会不多，培训成本很高。

3. 风险转移的目标没有充分实现

我国开展的PPP项目中，很多经营性项目都有财政补贴，虽然名义上采用了PPP模式，但并没有将经营风险完全转移，政府在许多项目中负责“兜底”。

六、总结

伴随PPP模式在新型城镇化建设中运用的增多，其优势将被更广泛地利用，不足也将逐步被改进，相信通过持续建立多层次的资本市场、控制规模防范风险、加快政策和法治建设，可以使PPP机构框架更加完善，PPP模式更成熟，并成为我国新型城镇化建设资金来源的重要支撑方式。

参考论文：

［1］ 邱俊杰，邱兆祥. 新型城镇化建设中的金融困境及其突破［J］. 新金融，2014（7）.

［2］ 谭向东. 城镇化背景下基础设施建设金融支持框架研究［J］. 建筑经济 2011（7）.

［3］ 冯珂，王守清，张子龙，赵丽坤. 新型城镇化背景下的PPP产业基金设立及动作模式探析［J］. 建筑经济，2015（5）.

【注释】

[1]PPP模式，即Public Private Partnership，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

[2]按市辖区非农人口计算，偏远地区的人均建设用地上限也不应超过150 m2/人。