变更和解除

本章讲述了行政合同的概念和特点，行政合同与民事合同的区别，行政合同的种类和作用，行政合同的缔结、履行、变更、解除和终止，行政合同的法律救济途径。重点掌握行政合同的概念、特点、行政合同与民事合同的区别，了解行政合同的种类，行政合同的缔结方式和原则，行政合同双方当事人的权利和义务及行政合同的法律救济途径。

行政合同是现代行政法中合意、协商等行政民主精神的具体体现，尽管行政合同在行政法中的地位仍有争议，但是现代行政管理需要行政合同，且行政实践中已有大量行政合同存在确是无可否认的事实。法国行政合同的理论和实践最具有代表性。在法国，行政机关签订行政法上的合同为行政合同，如公共工程承包合同、公共工程捐助合同、公务特许合同、独占使用共用公产合同、出卖国有不动产合同等。它被广泛用于经济发展、资源开发、科研、教育等方面，并在行政法上得到了越来越广泛的应用。[1]德国、葡萄牙等国家和我国澳门地区在《行政程序法》中设专章规定行政合同制度。我国《湖南省行政程序规定》在第五章第一节中也对行政合同作了规定。可见行政合同已成为现代社会行政主体为了实现行政管理目的不可不运用的一项行政手段。

一、行政合同的概念

对于行政合同的概念，法律上对之作了规定。如德国《联邦行政程序法》第54条第1款规定，行政合同是指“设立、变更和终止公法上的法律关系的合同”[2]。《湖南省行政程序规定》第93条第1款对行政合同下了一个定义：“行政合同，是指行政机关为了实现行政管理目的，与公民、法人或者其他组织之间，经双方意思表示一致所达成的协议。”对这个定义我们基本赞同，但在理论上可能需更全面。[3]

所谓行政合同，也称行政契约，是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对人就有关事项经协商一致而达成的协议。[4]

二、行政合同的特征

行政合同既有国家行政的特点，又有合同的一般特点，行政特点和合同特点的结合构成了行政合同的特点。行政合同具有下述特点。[5]

（一）行政性

行政合同的行政性是指行政机关借助于合同形式实现其行使行政职权的目的，它不同于行政机关以民事法人的身份与他人就民事权益订立的私法上的合同。

行政合同的行政性表现在三个方面。第一，行政合同必有一方是行政主体。这里的行政主体是以行使行政职权的目的与行政相对人订立合同的主体，行政主体为其他目的而与他人订立的合同就不是行政合同。当然行政主体与行政主体之间可以订立行政合同来实现行政协助。第二，行政合同的内容是行政管理的公共事务，具有公益性。在市场经济体制下，根据意思自治原则，市场主体为了谋求利益从事着他认为最为经济的活动。但是，这种个别化的活动也给社会正常发展带来了许多问题，如环境污染、违法犯罪、道路拥挤等。个人从事解决上述问题的活动不可能给其带来直接的效益，这样公共事务只能由行政机关来完成。这些公共事务构成了行政机关的行政管理内容。凡是合同涉及公共事务的，该合同内容就具有公益性。第三，行政主体在行政合同的变更和解除上有行政优益权。行政优益权显示出行政主体与行政相对人在行政合同中的不平等的法律地位。行政主体在行政合同中拥有这种权力的基础是公共利益的优越性。在行政合同的履行过程中，因社会政治、经济和文化发生了变化，导致行政合同继续履行可能会损害公共利益时，行政主体有权变更或解除合同。行政主体变更或解除合同给行政相对人造成合法权益损失的，行政主体依法应当承担相应的补偿责任。

（二）合意性

行政合同的合意性区别于一般行政行为的单方性，是指行政合同的签订必须以行政主体与行政相对人共同协商一致为前提。

行政合同的合意性表现在两个方面。第一，行政相对人对行政合同是否订立、行政合同内容等有一定的选择权。这种选择权是契约自由原理在行政合同中的具体体现。行政相对人不可能，政府也不需要要求行政相对人无偿地配合行政主体实现行政管理的目的，虽然行政相对人有时会响应政府号召做一些公益事业，但如果要求行政相对人无偿地配合行政主体实现行政管理目的，是违反契约精神的。行政相对人与行政主体订立行政合同的主要目的是有利可图，因此，应当给予行政相对人在订立行政合同时以一定的选择权，使他认为以最经济的方式介入行政管理事务。但是行政相对人无论有多大的选择权，对行政主体却不能选择。这是由行政事务管辖权法定所决定的。第二，行政合同内容具有可妥协性。这种妥协性表现在行政相对人有权提出修正行政合同内容的建议，行政主体可以根据具体情况对行政相对人的要求作出适当的让步，以便就行政合同的订立达成一致。订立合同的第一步是协商。协商意味着行政合同的双方可以就合同内容讨价还价，直至双方都认为现有的条件可以接受为止。但是妥协性不是一味迁就对方，更不能以牺牲公共利益或第三者利益作为达成订立合同的条件。

（三）法定性

行政合同的法定性是指行政合同订立、履行、变更和解除必须遵守预设的法律规范，行政主体不得法外实施行政合同行为。

行政合同的法定性表现为以下四个方面。第一，行政主体必须在法定的范围内订立行政合同。依法行政原则要求行政主体必须在其法定的行政管辖事务范围内订立行政合同，不得超越行政管辖权限实施行政活动。第二，行政主体必须遵守法定的行政合同的适用范围。行政主体运用行政合同来处理不适于以行政行为方式处理的行政事务。何种行政事务可以通过行政合同来处理，一般取决于法律事先是否已作出规定。对行政合同的适用范围，现有的法律有两种规定。一是规定除非法律有相反的规定，否则行政机关可以通过行政合同来实施行政管理。例如，德国《联邦行政程序法》第54条规定：“公法范畴的法律关系可以通过合同设立、变更或者撤销（公法合同），但以法规无相反规定为限。行政机关尤其可以与拟作出行政行为的相对人，以签订公法合同代替行政行为的作出。”根据这一规定，在德国只要法律没有相反的规定，行政机关就可以运用合同实现行政管理的目的。二是采用列举的方式明文列举行政合同的适用范围。如《湖南省行政程序规定》第93条规定行政合同主要适用于下列事项：（1）政府特许经营；（2）国有土地使用权出让；（3）国有资产承包经营、出售或者出租；（4）政府采购；（5）政策信贷；（6）行政机关委托的科研、咨询；（7）法律、法规、规章规定可以订立行政合同的其他事项。第三，行政主体必须依法行使行政合同中的行政优益权。第四，当法律规定不明确时，行政主体基于行政自由裁量权订立行政合同，其目的必须是为了实现行政管理目的，符合公共利益的要求，不违背法律目的。如果行政主体为了私益或者为了转移行政责任而与行政相对人订立行政合同，该行政合同无效。

三、行政合同与民事合同的区别

行政主体既可以签订行政合同又可以签订民事合同，随之而来就产生了一个问题，行政主体参与的合同究竟是行政合同还是民事合同，明确这个问题具有重要的意义，它决定着应当适用何种法律，采取何种责任规则，存在何种执行方式，以及发生争议时可以诉诸何种法律途径。关于行政合同还是民事合同的界定德国采用以客体为标准来划分。合同的客体应根据合同的内容确定，这取决于是否针对根据公法判断的事件，特别是合同约定的义务或者履行合同的处置是否具有公法性质。如具备下列情形之一的，行政合同成立：（1）目的是执行公法规范；（2）包含有作出行政行为或者其他主权性职务行为的义务；（3）针对公民的公法上的权利义务。[6]法国识别行政合同的标准由行政法院的判例提出。法国行政法院认为行政合同必须符合下列标准：（1）合同的当事人中必须有一方是行政主体；（2）直接执行公务的合同；（3）超越私法规则的合同。[7]我国学界关于行政合同与民事合同界分的标准大致分为三种：第一，以法律依据是民法还是行政法为分类标准；第二，以合同标的是行政法律关系还是民事法律关系为分类标准；第三，以合同目的是实现公共利益还是私人利益为分类标准。[8]

行政合同与民事合同有显著的区别，表现在以下四个方面。

第一，合同的主体方面。行政合同的当事人必须有一方是行政主体，双方当事人的法律地位不平等，行政主体享有一定的行政优益权。民事合同双方当事人法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给对方。

第二，合同的客体方面。行政合同的内容与行政管理目标的实现有直接的联系，具有公益性。民事合同的当事人一般是为了各自的利益而缔结合同。

第三，合同的缔结原则方面。行政合同的双方合意是行政要求前提下的自愿和对等。在缔结行政合同过程中，由行政主体发出要约，相对人如自愿同行政主体缔结合同意味着自己接受行政主体的监督和管理。民事合同的缔结充分遵循契约自由和意思自治原则，合同的成立必须以双方当事人的意思表示一致为基础。

第四，合同的履行、变更和解除方面，基于公共利益的需要，行政主体享有行政优益权，可以根据行政管理需要依法变更或解除合同。民事合同当事人应当按约定履行合同，不得擅自变更或解除合同。

一、行政合同的种类

我国将行政合同基于行政关系的范围不同，分为内部合同和外部合同。前者是指行政主体与行政主体或内部相对人之间签订的合同，后者则指行政主体与外部相对人之间签订的合同。还可根据合同的内容，把行政合同分为承包合同、转让合同和委托合同。承包合同是指行政主体或相对人承揽某些行政事务的合同，如河南省政府和省交通厅于1987年12月签订的公路建设养护大包干的合同。转让合同是指合同当事人转让财产所有权或使用权的合同，如个体户向政府捐款，并要求把款项用于某种公共事业的协议。委托合同是指行政主体把自己的某些事务交另一行政主体或相对人办理的合同，如公安机关之间的委托调查。[9]

根据《湖南省行政程序规定》第93条规定，行政合同有六种。

（一）政府特许经营合同

政府特许经营合同是指政府与民间或国外投资者之间签订的由政府提供政策优惠等方面的保证，由投资者承建、拥有、经营、维护大型基础设施或工业建设项目，并在协议期满后，将该项目无偿移交政府的合同。

（二）国有土地使用权出让合同

国有土地使用权出让合同，是指作为土地所有者的国家将其所有的土地使用权在一定时期内让与土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金并按协议规定开发利用国有土地的合同。

（三）国有资产承包经营、出售或者出租合同

行政机关或者其委托的组织，为推行行政政策，提高行政效率和经济效益，与公民、法人或者其他组织就国有资产的承包经营、出售或者出租事宜签订合同，如国有企业承包经营合同、小型国有企业租赁合同等。

（四）政府采购合同

政府采购合同又称公共采购合同，是指政府为了实现其职能和公共利益，以法定方式、方法和程序，使用公共资金，从市场上为政府部门或其所管辖公共部门购买货物、工程或服务的合同。

（五）政策信贷合同

政策信贷指政策性金融机构按照国家的产业政策或政府的相关决策进行的投、融资活动，不以利润最大化为经营目标。一般来说，政策性贷款利率较低、期限较长，有特定的服务对象，其放贷支持的主要是商业性金融机构在初始阶段不愿意进入或涉及不到的领域。如国家开发银行服务于国民经济发展的能源、交通等“瓶颈”行业和国家需要优先扶持的领域，包括西部大开发、振兴东北老工业基地等。因政策信贷而签订的合同为政策信贷合同。

（六）行政机关委托的科研、咨询合同

行政机关与大专院校、科研机构以及其他拥有专业知识的组织和个人之间签订的科研、咨询委托合同，是一种特种事务协作合同。委托科研合同是受委托的组织或者个人根据行政机关的委托，利用自己的知识、技术完成科研任务，行政机关用财政性资金支付报酬的协议。委托咨询合同是受委托的咨询机构或者个人，根据行政机关的委托，以转让、出售信息和提供智力服务为主要内容向其提供服务，行政机关用财政性资金支付报酬的协议。

二、行政合同的作用

行政合同作为行政主体实施行政管理的一种方式，极富弹性。它既不像行政命令行为那样僵硬，易窒息个人、组织的积极性，又不像民事行为那样自由随便，而是兼具民事合同的协商性和行政合同的主体优先性特点。因此，行政合同的实施有利于行政管理目标的实现，有利于激发行政相对人的积极性、主动性和创造性，有利于规范行政权的行使，保护相对人的合法权益，有利于提高行政管理的效率。

一、行政合同的缔结

（一）行政合同缔结遵循的原则

行政合同的缔结与民事合同的缔结一样，要经过要约和承诺过程，但行政合同的要约大多由行政主体提出，行政主体在缔结行政合同时要遵循以下原则。

1．出于行政需要原则。行政主体缔结行政合同必须基于行政管理的需要，符合行政目标，不能随意缔结，这是缔结行政合同的根据。因此，在行政合同的缔结过程中，应从国家和社会的公共利益出发，兼顾行政相对人的合法权益。

2．不超越行政权限原则。行政主体必须在自己管辖的事务范围内与相对人缔结行政合同。行政主体超越权限缔结的合同是无效的。

3．内容和范围为法律所允许原则。行政主体与相对人订立行政合同的内容和范围必须符合法律、法规、规章的规定。凡是法律、法规、规章明文禁止的事项，行政主体均不得与相对人缔结行政合同。

4．符合法定程序原则。法律、法规、规章对订立行政合同的程序有规定的，在缔结行政合同时应遵守法定的程序，如《湖南省行政程序规定》规定行政合同应当以书面形式签订；依照法律法规规定须经其他行政机关批准或者会同办理的，经过其他行政机关批准或者会同办理后，行政合同才能生效。

5．公开竞争原则。公开竞争原则是指行政合同应当在公开竞争的基础上订立。公开要求行政主体将整个行政合同的订立过程向相对人和社会公开，公开的内容涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外。它首先要求行政主体事先公开可以通过行政合同来完成的行政事务，其次要求行政主体事中公开行政合同的订立过程，最后要求行政主体事后公开行政合同订立的结果即行政合同的主体、内容等。竞争要求行政主体提供“优胜劣汰”的竞争条件。它要求行政主体不得差别对待行政相对人，只要没有相反的法律规定，国内国外、外地本地、国有集体私有都应当适用同一条件参与行政合同的订立过程；并且对违规的相对人，行政主体应当依法追究其法律责任，以确保行政合同订立过程的公正性。[10]

（二）行政合同缔结的方式

1．招标。招标是指由行政主体确定标的和合同主要条款，相对人依据要求承诺并竞标，行政主体经法定评标、议标程序，选择、确定最优者为中标方并与之签订合同。[11]《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》对招标作了详细的规定。

2．拍卖。拍卖是指行政主体通过预设的拍卖程序，由竞拍人参与竞拍，最后与出价最高者订立行政合同的一种方式。它主要适用《中华人民共和国拍卖法》等法律规定。

3．协议。协议是指行政主体根据行政合同的内容，与事先选择好的行政相对人就行政合同的内容进行协商一致后订立行政合同的一种方式。《中华人民共和国城市房地产管理法》第12条规定了土地使用权出让可以采用双方协议的方式。

4．邀请发价。邀请发价是指行政主体为实现一定的目的，在签订合同前，发出要约，提出一定的条件，邀请个人或组织发价，然后由行政机关综合经济的、技术的和政治的因素，选择认为最恰当的个人或组织签订合同。这种方式也采取公开或限制的招标方式，与招标方式不同的是没有中标人，行政机关不一定和要价最低或最高的一方缔结合同，行政机关可以在参加投标的个人或组织中保留自由选择当事人的权利。

二、行政合同双方的权利与义务

（一）行政主体的权利和义务

1．行政主体的权利。

（1）选择合同相对方的权利。行政主体采用行政合同行为是为了更好地实现行政管理的目标，因此，在决定缔结行政合同时，可以根据实际情况和要求，选择出更有利于公共利益的对象缔结合同，而被选择的相对方在有能力履行时通常也没有拒绝的权利。

（2）对合同履行的指导监督权。《湖南省行政程序规定》第97条规定了行政机关有权对行政合同的履行进行指导和监督，但是不得对当事人履行合同造成妨碍。这种监督权可能由缔结机关来行使，也可能由专门的合同监督行政机关来行使，如我国的《政府采购法》第59条规定由政府采购监督管理部门对政府采购活动及集中采购机构进行监督检查。

（3）单方面变更和解除合同权。行政合同缔结后，行政主体有权依法或根据当前社会形势、公共利益的需要，随时不必取得行政合同相对方的同意而单方面变更或解除行政合同。但是这种变更或解除行政合同权不得滥用，必须要遵循公益优先原则，并且要对给对方造成的损失给予补偿。

（4）制裁权。行政主体在行政相对方违反合同时，有权直接依法给予法律制裁。这种制裁的目的不仅是处罚违反合同的当事人，主要是保证公务的实施。制裁的手段有：一是金钱制裁，主要为违约金和损害赔偿；二是强制手段，主要是代执行，由行政机关或第三人代替对方当事人履行合同义务，费用由对方当事人负担；三是解除合同，但只在对方当事人有严重过错时采取。相对人对制裁不服的，可申请行政复议或提起行政诉讼。[12]

2．行政主体的义务。

（1）依法履行合同的义务。尽管行政主体在行政合同中享有行政优益权，但作为合同的一方当事人，行政主体也要依法履行合同义务，按照合同的约定支付价金或报酬，否则要承担相应的法律责任。

（2）给相对方提供优惠或照顾。在行政合同中约定的优惠或照顾条件，不仅对相对方履行合同义务具有极其重要的意义，而且也是行政主体吸引相对方的有利条件，是双方主体地位平等的要求。[13]行政主体只有确保合同约定的优惠或照顾条件，才能使缔结行政合同所要达到的实现行政管理目标得以充分实现。

（3）给予相对人赔偿或补偿。行政合同缔结后，行政主体因公共利益的需要或其他事由变更或解除合同，致使行政相对方的合法利益受损的，行政主体有义务对相对方的损失予以赔偿或补偿。

（二）行政相对方的权利和义务

1．行政相对方的权利。

（1）取得报酬权。报酬是指行政主体对相对人所提供的服务和财产的酬金。相对人按照合同的约定，提供了一定的物资或劳务后，有权从行政主体那里得到一定的价款和酬金。相对人的报酬通常在行政合同中约定，也可以依照法律、法规的直接规定。

（2）损害赔偿的请求权。因行政主体的过错导致相对方的合法权益受损的，相对方有权请求赔偿。

（3）补偿请求权。补偿请求权存在两种情况：一是在行政合同履行过程中，有时可能遇到巨大的不能预见的特殊困难。这时，相对方可以请求行政主体给予不可预见的困难情况的补偿，以减轻因不可预见的原因给自己造成的经济上的困难。二是行政主体为了公共利益的需要单方面变更或解除合同给相对人造成损失的，相对人有权请求行政主体给予补偿。

2．行政相对方的义务。

（1）履行合同的义务。相对方应当按照合同的约定要求和期限，全面、正确及时履行合同义务。

（2）接受行政主体管理和监督的义务。在行政订立、履行、变更和解除的过程中，相对方都应当服从行政主体的指导、管理和监督。

三、行政合同的履行

（一）实际履行原则

实际履行原则是指当事人必须按照合同的规定履行，不能任意变更标的或用违约金和赔偿损失的方法代替合同的履行。只有在履行中出现了法定的特殊情况的，才可免除实际履行的义务，这种法定的特殊情况有：无实际意义的履行，如合同的标的物已经灭失；无必要的履行，如因合同相对方的迟延履行，致使原标的对行政机关而言已经失去了作用或合同的继续履行会给国家、社会公共利益造成重大损失；已经代履行，即行政机关已经采取了代履行的相关措施。

（二）自己履行原则

行政合同不仅要求实际履行而且要求合同当事人自己履行。当事人签订合同，是因为其具有履行合同的能力和条件，因此，行政合同一经签订，非经行政主体同意，合同相对方不能任意转由他人代替履行，也不能委托他人代为履行。

四、行政合同的变更、解除、终止

（一）行政合同的变更

行政合同的变更是指在行政合同订立后，基于特定的法律事实或公共利益的需要，在不改变现有合同性质的基础上，对涉及合同主体、客体、内容的条款作出相应改变的活动。行政合同的变更基于以下理由：一是行政机关为满足公共利益的需要行使裁量权，单方面变更合同；二是因一定的法律事实的出现，如不可抗力，导致行政合同的变更。合同一旦变更，原合同即不再履行。合同当事人依据变更后的合同履行相应的权利义务。行政合同的变更包括双方当事人的协商变更和行政主体的单方面变更，如果是行政主体单方面变更给相对方造成损失，应予以补偿。

（二）行政合同的解除

行政合同的解除是指合同尚未履行或尚未全面履行时，双方当事人提前结束约定的权利义务关系。行政合同解除的方式有：一是单方解除，这是行政主体基于自身的裁量权解除行政合同；二是协议解除，行政合同双方当事人经协商一致解除合同。一般由相对方提出解除合同的意思表示，在征得行政主体同意后，提前终止行政合同的效力。

（三）行政合同的终止

行政合同的终止是指因具备法定的条件而使行政合同的效力归于消灭、失去约束力。导致行政合同终止的原因有：（1）合同履行完毕；（2）合同期限届满；（3）双方当事人同意终止；（4）因不可抗力导致合同履行已不可能；（5）行政主体基于公共利益需要，单方终止合同；（6）因合同一方或双方当事人有严重过错，由有权机关决定终止合同。

一、行政合同争议的性质

行政相对人在行政合同的缔结、履行、变更、解除等方面都可能会与行政主体发生争议，这种争议与民事争议有着本质的区别，它属于行政争议。因为行政合同行为是一种非常特殊的行政行为。其特殊性在于：它是一种行政行为，因它由行政主体基于实现行政目标而作出，是国家行政权运行的体现；这种行政行为与其他行政行为不同的是，它借助的是民事手段而非行政手段。[14]

二、行政合同的救济途径

行政合同的救济是指行政合同的相对人认为行政主体的行为违约并侵犯其合法权益，依法向有权机关申诉或起诉，由有权机关审查并裁判，使相对人受损的合法权益得到补救的制度。[15]

对行政合同的救济，大陆法系国家和英美法系国家采取了不同的救济途径。在法国，行政合同法律关系适用行政法规则，其诉讼关系由行政法院管辖。在德国，行政机关没有权力通过行政权确认或强制实现其合同请求权。如果合同的当事人不履行合同设定的义务，只能向行政法院提起行政诉讼。根据《行政法院法》第40条的规定，行政诉讼法律途径不仅适用于合同履行请求权，而且适用于违约的赔偿请求权。但是联邦最高法院对《行政法院法》第40条第2款有关公法合同的规定作了严格的解释，并且肯定了公法合同的争议也可通过民事法律途径获得解决，如因违反合同而产生的职务责任请求权由普通法院管辖。[16]英美法系国家，由于不存在公法与私法的划分，与行政合同的有关的一切纠纷都由普通法院受理。

由于行政合同争议属于行政争议，应通过行政救济途径来解决。我国行政合同争议的救济途径有以下三种。

第一，行政复议。这是行政机关系统内部解决行政争议的一种机制，是解决行政合同争议的主要方式。由于行政管理具有专业性强的特点，通过行政复议来解决行政合同争议具有高效便捷的优点。

第二，行政诉讼。这是通过司法程序来解决行政合同争议的一种方式。《行政诉讼法》与《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》并没有将行政合同行为排除在行政诉讼受案范围外，因此相对人对行政合同行为可以提起行政诉讼。

第三，行政赔偿。相对人认为行政主体实施的行政合同行为侵犯了其合法权益并造成损害的，有权依法要求国家承担赔偿责任。

有权机关在处理行政合同纠纷时可以适用调解，因为行政合同具有合意性的特点成为了对行政合同纠纷进行调解的基础，在调解时应当遵循自愿合法原则。

1．行政合同缔结的方式主要有（　　）。

A．邀请发价　　B．招标　　C．拍卖　　D．协议

2．下列属于行政合同的有（　　）。

A．政策信贷合同　　　　B．政府采购合同

C．政府特许经营合同　　D．行政机关委托的科研合同

3．行政合同的终止主要的情形有（　　）。

A．合同履行完毕

B．双方同意解除

C．因不可抗力导致合同履行已不可能

D．行政机关单方终止合同

4．在行政合同中相对人的权利有（　　）。

A．取得报酬权　　B．损害赔偿请求权

C．补偿请求权　　D．制裁权

5．行政主体对行政合同的履行享有行政优益权，包括（　　）。

A．监督权　　B．指导权　　C．单方变更权　　D．解除权

6．行政合同的一方当事人必须是（　　）。

A．公民　　B．法人　　C．其他组织　　D．行政主体

7．行政合同争议的解决途径有（　　）。

A．行政复议　　B．民事诉讼　　C．行政诉讼　　D．行政赔偿

8．材料分析。

1998年6月5日，某县储运公司与该县土地局签订了土合字（1998）第159号《国有土地使用权出让合同书》，该县土地局将位于该县某镇某村西通海路南9875平方米的国有土地出让给储运公司使用48年，并报经某县政府批准同意。2000年4月19日，储运公司依合同约定交纳各种费用，取得土地使用权。同年，该县建设委员会制定了县外向型工业加工区的总体规划，并呈报县政府批准同意实施。因县外向型工业加工区修建道路需占用储运公司受让的国有土地，2000年7月，县土地局根据县政府的批复与储运公司签订了土合字（2000）第42号《关于收回储运公司国有土地使用权的合同》，有偿收回储运公司受让的国有土地9853平方米。后储运公司对签订的收回土地使用权的合同反悔，以土地局收回土地不是为了公共利益和县政府无土地收回批准权为由，向市土地局提出复议申请。请求复议机关撤销土地局与储运公司签订的《收回储运公司国有土地使用权的合同》，并赔偿其所受的损失。[17]

问题：

（1）储运公司与县土地局签订的国有土地使用权出让合同是行政合同行为吗？

（2）县土地局收回土地行为是否合法？

[1]王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第145页。

[2]［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第348—349页。

[3]胡建淼：《行政法学》，法律出版社2010年版，第361页。

[4]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第350页。

[5]同②，第350—353页。

[6]［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第350—351页。

[7]王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第146—148页。

[8]陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第176页。

[9]胡建淼：《行政法学》，法律出版社2010年版，第361页。

[10]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第355—356页。

[11]应松年主编：《当代中国行政法》（下卷），中国方正出版社2005年版，第1021页。

[12]王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第154—155页。

[13]沈开举主编：《行政实体法与行政程序法学》（下册），郑州大学出版社2004年版，第282—283页。

[14]胡建淼：《行政法学》，法律出版社2010年版，第364页。

[15]应松年主编：《当代中国行政法》（下卷），中国方正出版社2005年版，第1028页。

[16]［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第382页。

[17]房绍坤、郭明瑞、毕可志、杨曙光编：《行政法案例教程》，北京大学出版社2005年版，第176页。