充分发挥调解在劳动争议处理中的主渠道作用

二、充分发挥调解在劳动争议处理中的主渠道作用

通过前文对国外行之有效的调解经验介绍，要构建一个既符合调解本质特征，又适合我国目前国情，且能最大限度发挥调解作用的劳动争议调解制度，就必须要符合三个原则，即存在第三方、第三方主体适格以及存在主渠道。遵循这三个原则对各种改革观点一一筛选，我们认为我国劳动争议调解的最终选择是：构建以政府调解为主渠道的调解模式。因此，本文主要讨论政府调解的构建问题。

(一)政府主导调解的价值

新中国成立后相当长一段时间内调解之所以发挥了劳动争议解决主渠道作用，本质的原因就是各种形式的调解实际都是体现了国家意志的，背后都有政府的权威作为基础，调解机构的组成人员实际也是“国家工作人员”，只不过是贯彻有关的政策或意志而已。这是调解能够成为社会广泛认可的争议解决方式的真正原因所在。

当前，调解要成为解决劳动争议的主要手段，除了客观的需要以外，调解本身应当由具有足够影响力和社会公信力的机构来承担此职能，才能最大限度地引导当事人进入这样的纠纷解决机制。同时由于目前在中国老百姓的心里，更相信政府部门的权威性，认为政府办事更公正，能起到中立第三方的作用。因此，应主张建立由政府建立的，由劳动保障行政部门负责的，同时又独立于政府的，并具有社会化特征的调解机构。建立政府调解，并不是说只需要政府调解，其他的调解就不需要了，其他的调解方式与政府调解机制不是相互平行的制度，政府调解应当高于其他的调解方式。

(二)政府调解的原则和启动

第一，调解的原则。一为自愿原则。鉴于政府调解的主导方是行政机关，为了防止调解制度变质，政府调解必须坚持自愿原则，包括调解程序的启动、调解过程和调解结果。这是调解制度“私法自治”特征所决定的。二为及时调解原则。劳动争议的特点要求及时、快速处理，调解也必须恪守此原则，以防久拖不决，激化矛盾。沿用企业内调解的30日内结束调解的规定将能很好做到这一点。三为调解程序简便、灵活。作为公力救济之外的合意性解决纠纷机制，调解应以当事人意思自治的充分体现为准则，国家公权力实无必要介入太深。

第二，调解的启动。基于上述原则，在调解程序的启动方式上，可以为口头提出，也可以为书面申请。不过自愿原则并非完全表现为当事人的主动性。国家在为了防止劳动争议对社会造成不利影响的情况下，也应当积极推动和参与到劳动争议调解中来。

因此，可以允许在适当条件下，为及时处理有影响的劳动争议，行政机关也可以主动提出调解建议，并在当事人同意的情况下，直接进入调解。当然这种直接介入当有所限定，否则所有调解势必笼罩在行政权力的阴影下。这种限定主要是对于签订、变更集体合同争议和其他有重大影响的劳动争议两类。前一个为利益争议，我国利益争议的处理机制和经验都不成熟，利益争议的当事人也都不成熟，此时政府应该发挥自己处理信访矛盾和行政协调的经验适时介入，将这类正要及时纳入政府的视野;对于后一个，这是基于劳动争议对社会稳定的影响着眼，赋予行政机构的主动性。

(三)政府调解的效力问题

政府调解的公信力是目前相对最值得信赖的，而执行力则需要法律赋权。从理论上来说，调解仍属私法自治的范畴，调解协议书当属合同，劳动行政调解部门还可以对具有给付内容的调解协议书加盖公章，一次获得强制执行力。实践中，大量发生的工资、补偿纠纷中，很多当事人在调解达成协议后，随意违反诚信原则，不履行调解协议书的内容，这既不利于争议的及时解决，也浪费国家的调解资源。处于社会政策的考量，可以赋予具有给付性质的政府调解协议书以强制执行力。只是这种执行力必须要有法院的执行监督机制相配套，否则当事人的利益会被行政权力所侵犯。

在我国目前的情况下，建立由政府职能部门主导、独立于政府的政府调节机构，无论从理论上还是从实践上都是最行之有效的做法。这种政府调解机构在调解结构上贯彻了国际上的“三方机制”原则，在机构设置上脱离了企业，赋予其完全独立的地位，保障了在调解中第三方的中立地位，在人员构成上政府调解机构的人员来自工会代表、企业代表和政府代表三方，必要时也可以由调解机构委托社会知名人士参加调解，这样就保证政府调解机构拥有大量专门从事劳动争议处理的专业人士，可以保障调解的专业性。最后，政府调解作为政府提供的公共产品，在解决争议的成本方面，调解实行完全免费，从而为当事人提供最低成本的争议解决之路，这可以引导尽可能多的劳动争议进入调解渠道，充分发挥调解第一道防线的作用，使劳动争议能够得到快速、合理、公平地解决，同时减少法院和仲裁的压力。