劳动争议基层调解制度存在的问题

二、劳动争议基层调解制度存在的问题

劳动争议调解组织在劳动争议处理制度恢复初期取得了一定的效果，妥善解决了大量的劳动争议，及时化解了劳动争议双方的矛盾，并且在协调劳动关系、维护社会稳定、促进经济的发展方面，发挥了重要的作用。但是，由于目前我国劳动争议调解制度不尽完善，近年来全国劳动争议调解组织的运行总体上出现了大面积的“滑坡”的现象，争议调解的机能大大弱化，调解效果不够理想，远未达到制度的设计目标。

(一)企业劳动争议调解委员会存在的弊端

企业劳动争议调解委员会，是在企业内部依法设立的，负责调解本企业劳动争议的组织，在企业内具有相对独立的地位。它既不是国家行政机关和司法机关，也不隶属于任何一个机构或者组织^[6]。但企业劳动争议调解委员会自身存在诸多问题有待解决。

1.立法定位低，导致企业劳动争议调解委员会可有可无

我们认为，必要的机构和程序的存在是处理劳动争议的前提条件之一，如果在企业中根本就没有设立调解委员会，那么这个企业当中的调解程序就无从谈起。我国《劳动法》第80条规定：“在用人单位内，可以设立劳动争议调解委员会。”从这一规定我们可以看出，劳动法对劳动争议调解委员会设立规定的用词是“可以”而非“应当”，这就说明企业不是必须设立劳动争议调解委员会，而是可设可不设，在这种情况下，有些企业尤其是私有企业，为了自身的利益，当然会选择不设立。这就导致了现实中，许多中小型企业内根本不存在劳动争议调解委员会。若发生劳动争议，当事人即使愿意在企业内部解决，也无从申请。由于立法定位偏低，导致企业劳动争议调解委员会在实践中的作用不断弱化。

2.企业劳动争议调解委员会缺乏独立的第三方

通过前文对调解的定义和特征的分析我们可以知道，调解的本质特征之一就是，调解是在第三方的主持下进行的，这是调解区别于协商的关键的一点，协商是不存在第三方的。所谓第三方，是劳资双方之外，和双方没有政治、经济上和其他方面的利益和利害关系的第三者。主持调解的第三方在调解中无利益是调解制度的根本性质决定的，也是其生命力所在。

《劳动争议调解仲裁法》第10条规定：“企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生，企业代表由企业负责人指定。企业劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任。”表面上看企业劳动争议调解委员会好像是第三方，从形式上看确实如此，但这只是表面现象。从其人员构成上看，企业代表是由企业负责人指定的，其肯定代表企业的利益;工会作为工人群众利益的当然代表者和维护者，工会成员应该是代表工人利益的;全体职工推举的职工代表看起来最有可能是中立的第三方，但是我们应该注意到，无论是工会成员还是职工代表或者企业代表，他们都逃脱不掉企业员工的身份，都要从单位领取工资。这样，“在企业劳动争议调解委员当中由于工会所推荐的代表或者用人单位职工所推荐的代表与用人单位所指派的代表都与劳动争议有直接利害关系，因而在劳动争议调解委员会当中并不存在第三方”。^[7]由于缺乏第三方，就不具备调解的性质，实际上只是争议双方的协商，这就失去了设立企业劳动争议调解委员会的初衷。

3.企业劳动争议调解委员会的公正性受到质疑

根据国务院颁布的《企业劳动争议处理条例》和《劳动争议调解仲裁法》规定，劳动争议调解委员会是设立于企业内部的群众性组织，由职工代表和企业代表组成，职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生，企业代表由企业负责人指定。从企业劳动争议调解委员会的人员构成来看，委员会的成员都是企业的员工，与用人单位存在着管理与被管理、隶属与被隶属的纵向关系。他们的聘用、福利待遇、辞退等一系列劳动关系都取决于企业，这就决定了他们在履行调解工作时不可能或很难坚持自己的中立立场，公正性就不复存在。

从经济上来看，企业劳动争议调解委员会本身并不独立，而是依附于用人单位。这主要表现在两个方面：第一，调解委员会并没有独立于企业之外的经济地位，其活动的经费和各项开支都有企业支付，其办公的地点也是企业的设施。第二，劳动争议调解委员会的所有成员的工资均由用人单位支付。这种经济上的依附关系就决定了不可能产生公正的调解结果。

(二)基层人民调解组织存在的问题

基层人民调解组织就是我们平时所说的基层人民调解委员会，是解决民间纠纷的基层群众性组织。我国《人民调解法》规定：“本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。”乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷。《人民调解委员会组织条例》第2条规定：“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院的指导下进行工作。”司法部在2002年发布的《人民调解工作若干规定》中也规定人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织。它是隶属于基层群众性自治组织(居民委员会和村民委员会)承担民间纠纷调解职能的群众性组织，因此它具有基层群众性自治组织的基本属性。在《人民调解工作若干规定》中规定：“人民调解委员会可以采用下列形式设立：(一)农村村民委员会、城市(社区)居民委员会设立的人民调解委员会;(二)乡镇、街道设立的人民调解委员会;(三)企业事业单位根据需要设立的人民调解委员会;(四)根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会。”

1.基层人民调解组织的政治权威性不足

调解之所以能够有效地解决纠纷，在很大程度上取决于调解者的威望和地位，调解者应被争议双方认可并对他们产生一定的影响力。从以上分析可以看出，基层人民调解委员会只是群众性自治组织，其层级较低，其调解员也只是本乡镇、街道的司法助理员或在本乡镇、街道辖区内居住的懂法律、有专长、热心人民调解工作的社会志愿人员组成，缺乏政治权威性。这就使基层人民调解组织的权威性难以得到承认。

2.基层人民调解组织的调解能力受到质疑

基层人民调解委员会的首要任务是调解民间纠纷，包括婚姻家庭纠纷、侵权纠纷等民事纠纷。在调解过程中主要依靠个人的威望，对双方当事人往往以人情世故、传统文化、社会公德等进行说服教育，而不是从法律法规方面进行调解，他们大多缺乏法律知识。而劳动争议是一种复杂的争议，专业性较强。不仅涉及劳动法律法规，还可能涉及民事、行政等法律和国家的相关政策。如果不具备一定的法律知识，未受过系统的专业培训，是很难胜任这种调解工作的。

3.乡镇、街道设立的调解组织缺乏可操作性

“在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织是指一些经济发达地区为了解决劳动争议的实际需要而设立的区域性的调解组织。”^[8]在实践中主要有两种模式：一种是依托于乡镇劳动服务站的调解组织。“例如浙江全省1 500个乡镇，截止到2006年9月共建立乡镇劳动关系协调机构860家”;^[9]另一种是依托于地方工会的劳动调解组织。例如江苏省总工会。

《劳动争议调解仲裁法》在第10条中把在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织也纳入了劳动争议调解组织中，但是，对其设立问题、人员构成、操作问题却没有做出任何的规定。由于缺乏统一的规定，导致实践中的调解组织模式和组织形式各不相同，甚至受理案件、处理案件的标准也不一样，导致同案不同判的现象严重，削弱了调解组织的公信力。此外，由于设置分散，难免会造成资源浪费，起到的作用微弱。

4.劳动争议调解结果缺乏法律强制力

《劳动争议调解仲裁法》第14条规定：“经调解达成协议的，应当制作调解协议书。调解协议书由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解组织印章后生效，对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。”该法律只规定了调解协议对当事人具有约束力，但是对于具有什么样的约束力以及不履行协议会产生什么法律后果却只字未提。虽然《劳动争议调解仲裁法》第16条中针对因拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿事项达成的调解协议赋予劳动者申请支付令的权利，但这只是调解协议的一小部分。况且在实践中，支付令很容易因对方提出异议而失效。这就造成这种约束力并不是法律上的约束力，没有强制执行力，而只是依靠当事人的自觉履行。如果当事人不履行，也不会产生法律上的不利后果，不承担法律上的责任。这不仅削弱了调解的作用，同时还造成资源的浪费。

综观我国劳动争议调解机制，劳动争议基层调解制度的基本框架已经初步确立，但存在诸多不足：企业劳动争议调解委员会的地位尴尬和公正性受到质疑，以及其名为调解实为协商，未能发挥调解的作用，实现调解的目的;基层人民调解组织的调解层次较低、权威性不强、公信力不高，难以得到双方的信赖;乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织处在起步和探索阶段，存在操作盲点;劳动争议调解协议缺乏法律强制力。