德国行政法院的受案范围和管辖

第四题　德国行政法院的受案范围和管辖

一、行政法院的受案范围

德国行政诉讼也存在受案范围的问题。行政法院法第40条集中规定了行政诉讼的受案范围:发生非宪法性质的公法争议且争议依法不由其他法院明确受理的，则由行政法院受理。这一条款被称为“一般条款”(Generalklasel)。

它首先表明，对于一切未被法律划归其他法院管辖的非宪法性质的公法争议，都由行政法院管辖。其宪法基础在于《基本法》第19条第4款，《基本法》该条规范既是法治国的重要原则，本身又是对基本权利的规定，它规定:对于任何一个其权利受到公权力侵害的人而言，法律救济途径都是敞开的。可以说，行政法院法第40条的规定是实现这一基本法规定的具体规范。其中所表达的对列举原则的拒绝(Absage an das Enumerationsprinzip)意味着，法律保护不依赖于国家行为的具体形式，尤其不依赖于某个行政行为的实际存在与否，每一个具有国家权利性质的活动，都在法律的保护范围之内。由法治国原则所确立的周延的法律保护原则还意味着，即使要在《基本法》第19条第4款的范围内修改宪法，从而使特定的国家行为能完全成为法律保护的例外，这种修改也会由于《基本法》第79条第3款⁽⁵⁴⁾和第20条⁽⁵⁵⁾的存在而失败。

其次，行政法院法第40条的规定内在地包含了以下的界限:(1)它作为法院组织法第13条的特殊规定，在行政法院与普通法院之间划清了界限，实现了在《基本法》第95条第1款中规定的行政法院的独立性；(2)它通过排除宪法上的争议，包含了一条与宪法法院的界限(Abgrenzung zur Verfassungsgerichtsbarkeit)。宪法法院并不当然为公民提供针对国家的法律保护，而是为国家机关之间发生法律纠纷时提供法律保护，即属于宪法法院作为“国家法院”的传统功能。

再次，作为一般条款的行政法院法第40条之规定，也影响到采取特定国家措施时，法律途径原则上是否可以被排除这一问题。在以往那种“特别权利关系”(Besonderes Gewaltverh－ltnis)结束之后，被提到的还有两类情形:

其一是不受司法制约的权力行为。“不受司法制约的权力行为”(Juristizfreie Hoheitsakte)在19世纪的君主立宪制中，标志着那些专门属于国家的领域，这些领域不包含在法律保留之内，也就不受法律的约束。然而，在当代的民主与法治国秩序中，对于以前立法时期的各种残余思想和任何“特别权力关系”都没有留下任何余地。“不受司法制约的权力行为”的思想已经变得可有可无，因为那些决定要么涉及宪法上的争议，要么就不产生对公民的外部效力。⁽⁵⁶⁾

其二是特赦行为。“特赦行为”(Gnadenakte)直接涉及公民权益。这类情形对法律保护的排除，更没有充足的理由。但是就涉及特赦性的惩罚减免(Gnadenweiser Erlavon Strafen)而言，这个问题领域对于行政法院不可能变得很重要。由联邦总统或者由各州总理实施的这些最重要的特赦形式，作为司法性的行政行为，退出了法院领域。所以，对于行政法院而言，只有在公务员法或者类似的公共职业审判的领域中，才可以考虑赦免决定。

可见，在德国，行政诉讼受案范围基本条款的规定，可以被视为一个公民法律救济权利的兜底条款。其含义实际上为:一切非宪法性的公法争议，如果没有法律规定由其他法院受理，则由行政法院受理。这里确定的行政诉讼受案范围一方面区别于应由宪法法院受理的宪法性争议，一方面又明确了行政诉讼的受案范围仅限于法律没有规定由其他法院受理的非宪法性公法争议。事实上，法律规定由其他法院受理的非宪法性公法争议是大量的，例如财政法院法第33条和社会法院法第51条列举的受案范围。此外还应注意的是，普通法院系统也同时受理大量的非宪法性公法争议，例如设置在州高级法院的卡特尔审判庭(Kartellsenate)受理卡特尔行政争议、律师法院(Anwaltsgerichtsh9fe)受理关于律师管理方面的行政争议、设置在联邦最高法院的联邦专利法院(Bundespatentgericht)受理专利行政争议等。但是，行政法院法第40条概况性的受案范围的规定，使得在公法领域，公民司法救济权利已经不存在什么真空的状态。

因此，同中国相比，德国非宪法性的公法争议接受法院审查的范围无疑宽泛得多，这一点也体现在了审理案件的总数上。1999年全德普通行政法院一审审结案件共211 479件(其中1 379件由高级行政法院审结)，52个初等行政法院平均年审结案数在4 000件左右。另外不可忽视的是，特别行政法院审结的案件往往也数目惊人，例如社会法院和财政法院在1999年一审审结案件的总数分别为249 069件和67 288件。如果再算上普通法院系统每年受理的实质上的行政案件的话，德国全年非宪法性公法争议受到司法审查的数目应当在50万件以上。作为一个仅有八千多万人口的国家而言，这一数目是十分惊人的。⁽⁵⁷⁾

二、行政法院的管辖

行政法院中的管辖权规则虽然比较简单，但却是十分严格的。尤其重要的是，行政诉讼法认可的只是专有管辖(Nur ausschlieliche Zust－ndigkeit)，而不存在管辖约定(Gerichtsvereinbarung)。按照中国行政法的习惯思路，以下将区分级别管辖与地域管辖来说明德国行政法院的管辖问题。除此以外，指定管辖和移送管辖也是相当重要的问题。

(一)级别管辖

级别管辖指的是诉讼程序在同一种审判机关内部相应法院的分配，即初等行政法院、高级行政法院和联邦行政法院对行政诉讼案件受理的分工和权限。

1.按照行政法院法第45条规定，只要法律未作其他不同规定，初等行政法院总是具有第一审管辖权。该条款确立了行政诉讼管辖的基本规则(Grundregel)。

2.高级行政法院的管辖权，是根据行政法院法第46条和第47条尤其是第48条确定的。根据行政法院法第46条，高级行政法院作为上诉审级(Rechtsmittelinstanz)，审理对初等行政法院判决不服的普通上诉、抗告以及第145条中所指情况下的法律审上诉。根据行政法院法第47条规定，高级行政法院可以针对规范效力予以审查。

在实践中尤其重要的是，根据行政法院法第48条规定，高级行政法院具有第一审管辖权(Erstinstantliche Zust－ndigkeit)。此条规定，高级行政法院对涉及核能设施、发电站、架空电线、发电站垃圾处理，以及机场、铁路、有轨电车和联邦长途公路的所有争议、都具有第一审管辖权。自从1993年以来，立法者多次发现，有必要在行政法院法第48条的适用范围内进行解释和扩展。于是，根据行政法院法第48条第1款第2项，高级行政法院也可以审理取代计划确认的审批，以及一个计划所必要的各种审批和许可。此外，各州还可以通过法律规定:涉及上述情况中的财产安置的争议，也可以由高级行政法院第一审管辖。

高级行政法院对上述争议的第一审管辖权，在本质上是为了缩短诉讼周期。但是，人们试图追求的“减负效果”实际上并没有实现。因为，事实上，这时的负担只不过是由从前具有管辖权的初等行政法院，被转嫁给了高级行政法院而已。

3.根据行政法院法第49条，联邦行政法院作为上诉审法院，审理对高级行政法院判决不服的法律审上诉，或者根据行政法院法第134条和第135条，对初等行政法院判决不服的法律审上诉，它包括越级的法律审上诉以及普通上诉途径被排除时的法律审上诉。

联邦行政法院同样具有第一审管辖的权力。根据行政法院法第50条规定，联邦与州之间发生的非宪法性质的公法争议、针对联邦内政部长宣布社团第3条第2款第2项所指社团禁止令以及社团法第8条第2款第1句所指处分令提起的诉讼、以及因涉及联邦情报署事务针对联邦提起的诉讼，联邦行政法院具有进行一审和终审裁判的权力。

(二)地域管辖

地域管辖权是确定同一审级内部的法院审理诉讼案件分工和权限的问题。地域管辖权由行政法院法第52条调整，该条款建立了一个复杂的“规则—例外—系统”体系。

1.对于涉及不动产(Unbewegliches Verm9gen)，或者涉及某种与地域相关的权利或法律关系的争议，按照行政法院法第52条第1款的规定，由财产所处地区或该区域所在地区的初等行政法院管辖。该条同样适用于涉及某一块土地上产生的环境污染或不利影响的案件。

2.对于针对联邦机关(Bundesbeh9rden)，联邦直属的公法团体、机构或者财团的行政行为的撤销之诉，管辖权确定的依据是该联邦机关、公法团体、机构或者财团的驻地(Sitz)。但在避难案件中，根据行政法院法第52条第2款的规定，应根据避难程序法由外国人暂居地法院享有管辖权。因涉及联邦德国外交和领事代表机构主管事务引起争议的，由联邦政府所在地区的地方行政法院管辖。

3.对因公职关系或者其他职务关系提起的诉讼，按照行政法院法第52条第4款的规定，由原告任职时的住所所在地的初等行政法院管辖。如果没有该公务住址，则由行政机关住所的所在地区的初等行政法院管辖。

4.除了第52条第1款涉及土地的争议以及按照第4款因职务关系产生的争议外，对于所有撤销之诉(作为补充也包括继续确认之诉)，作出行政行为时所在辖区的初等行政法院享有管辖权。如果作出行政行为的行政管辖地区涉及多个初等行政法院管辖区或者行政行为由多个州或所有州的某一共同行政机关作出的，则由起诉人所在住所或住址的初等行政法院管辖。如果没有住所或住址的，则根据第52条第5款的规定，由被告住所、居住地行政法院管辖，或被告无住所和住址时，由其滞留地或其以前最后一次住址或滞留地所在地区的初等行政法院管辖。

5.对于所有其他诉讼，按照行政法院法第52条第2款的规定，由被告住所、居住地的行政法院管辖。

(三)指定管辖

指定管辖是指上级法院根据规定，指定下级法院对某一行政案件行使管辖权。按照行政法院法第53条第1款的规定，高一级法院对管辖法院的指定可能发生以下情况:(1)本应管辖的法院在个别情况下因故在法律上和事实上不能行使其司法权的；(2)因不同法院管辖地区界限不明而不能确定某一个诉讼案件的管辖法院的；(3)管辖法院依据行政法院法第52条确定地域管辖时有多个法院可以管辖的；(4)多个不同法院申明对某一诉讼案件要予以管辖的；(5)多个不同法院申明对某一诉讼案件不进行管辖的。

在这些情况下，由直接上级法院(N－chsth9heres Gericht)确定管辖权的归属。如果依据行政法院法第52条不能产生地域管辖权的，由联邦行政法院指定有管辖权的法院。此外，行政法院法第53条第3款还规定了管辖权转移⁽⁵⁸⁾的情形，即法律争议案的参与各方以及处理争议案的法院可以向上一级法院或联邦行政法院要求审判案件，被请求法院可以不经口头审理而进行裁判。

(四)移送管辖

移送管辖是指法院对已经受理的行政案件，发现自己对该行政案件没有管辖权，从而依法将该行政案件移送给有管辖权的法院管辖。在德国行政诉讼中，如果原告向客观上无管辖权的法院提起诉讼从而在管辖权方面产生疑问时，按照行政法院法第83条规定，可以类推适用法院组织法第17～17b条。按此规定，无管辖权的法院必须依职务将案件移送给有管辖权的法院，也可以根据行政组织法第17a条第3款作出认可决定。但是，被移送案件的法院可以因为自己没有级别管辖权而“继续移送”该案件。⁽⁵⁹⁾例如，如果甲城的行政法院将关于一条长途公路的一次重要改建的争议，移送给本身具有地域管辖权的乙城行政法院，该法院仍然可以按行政法院法第48条规定的第一审管辖权，将案件继续移交给有管辖权的高级行政法院。