法国行政法院的管辖

第六题　法国行政法院的管辖

一、法国行政审判权分配的历史沿革

在法国，从行政审判权与普通法院的分离，再到行政审判权与行政法院的结合，大致经历了以下几个阶段:

(1)行政救济时期

1790年10月，制宪会议发布有关行政救济的法令，规定对行政机关的越权行为，应向作为政府首脑的国王提出诉愿。公民对于行政机关不法行为的申诉，由其上级机关受理，最终裁判权属于国家元首。可见，这一时期只有行政救济而无行政诉讼。

(2)国家元首保留行政审判权时期

拿破仑政变上台后，大力改组国家机构，于1799年通过宪法设立了国家参事院，其职能之一即为公民对于行政机关的申诉案件进行裁决，实际上成为行政争讼的专门裁决机构，但名义上行政裁决是以国家元首的名义作出的。这种情况一直延续到法兰西第三共和国前夕。

(3)委托审判权时期

1872年5月，国家参事院依法开始以人民的名义行使审判权力，从而在法律上成为法国最高行政法院。行政审判成为法国人民委托给国家参事院的权力，而不再属于国家元首保留的权力。同时成立一个权限争议法庭专门裁决行政法院和普通法院之间的权限争议。与此同时，一切行政案件，除依法向国家参事院提起的外，必须先由部长裁决，如果不服部长裁决，才可上诉至国家参事院，即所谓的“部长法官制”(Ministrer-juge)。

(4)取消部长法官制

1889年12月，最高行政法院对卡多案件(Cadot，CE，13，12，1889)的判决正式否定了部长法官制。自此，行政案件的审判权由行政法院独立行使，法国行政法院制度由此形成，法国产生世界上典型的普通法院与行政法院并存的二元司法制度。

(5)作为普通法法官的最高行政法院

起初由司法判例确认，随后由法律明文规定的这种解决方法显示出一些缺陷:它将极其沉重的诉讼负担集中到一个司法机构。

(6)作为普通法法官的行政法庭

根据1953年9月30日的政令和1953年11月28日的公共行政条例，全国各地建立行政法庭。行政法庭为一般权限法庭，凡法律未规定由其他法院管辖的一切行政案件，都以行政法庭为初审法庭。为了减轻最高行政法院的上诉审理负担，依照1987年12月31日的《行政诉讼改革法》创设了上诉行政法院。它没有初审管辖权，只有上诉管辖权，它原则上可以受理地方行政法庭所有的上诉案件，以及法律明文规定的专门行政法院的上诉案件，但由最高行政法院保留上诉审管辖权的除外。

由于法国行政法院系统是由普通行政法院和专门行政法院构成，所以普通行政法院原则上受理所有争议，除非那些法律明确规定不由其管辖，而专门行政法院仅在法律授权的范围内行使管辖权。

二、法国最高行政法院的管辖

最高行政法院的管辖包括以下四个方面:初审管辖权，上诉审管辖权，复核审管辖权，裁决行政法院系统内部管辖权。

(一)初审管辖权

在1953年9月30日的行政审判组织条例制定以前，最高行政法院是行政诉讼的一般管辖权限法院。法律没有规定由其他法院受理的行政诉讼，初审管辖权属于最高行政法院。1953年的改革以后，最高行政法院成为特定管辖权限的法院，初审管辖权以法律所明文规定为限。除未设行政法庭的海外领地以外，法律只对特别重大或情况特殊的案件，才规定由最高行政法院作为第一审法院。最高行政法院作为初审法院时，也是终审法院。

最高行政法院初审管辖的重大行政案件包括:(1)撤销总统和部长会议的命令的诉讼，包括普遍性的条例和具体性的处理在内。(2)与总统任命的高级公务员个人地位有关的诉讼(如大学区区长、大学教授等)。(3)撤销部长作出的规范性文件的诉讼(即使其适用范围没有超出某个行政法庭的管辖范围)。但由该条例所产生的损害赔偿之诉的初审管辖权，属于行政法庭。(4)对部长在听取最高行政法院的意见后作出的行政决定的上诉。(5)欧洲议会选举(1977年7月7日的法律)和大区议会选举(1985年7月10日的法律)的诉讼。(6)对国家级组织作出的行政决定的越权之诉(如全国竞争考试评审团、独立行政机关，等等)，但法律规定了某些例外，如在法国本土以外发生的某些争议。(7)从领土范围上讲，不在一审法院管辖范围内的行政争议(如在外国发生的争议)。(8)不服某些行政决定的上诉，这些行政决定的适用范围超出单个行政法庭的管辖范围，如撤销职业团体全国委员会作出的决定。(9)其他法律规定应由最高行政法院管辖的事项。⁽⁷⁶⁾

(二)上诉审管辖权

最高行政法院在行政诉讼方面最重要的和最繁重的职务，是作为非终审法院尤其是行政法庭的裁定提交的上诉审法院。此外，还有行政争议庭，捕获法院等专门法院的判决，都上诉于最高行政法院。1987年法律创设上诉行政法院、1989年1月1日行政上诉法院正式接替最高行政法院的部分职能后，行政法庭的上诉案件，部分由上诉行政法院管辖，减轻了最高行政法院上诉审的负担。

但最高行政法院也管辖某些方面或某些类型的上诉，如评判合法性的上诉、有关市镇和区选举方面的上诉等。

(三)复核审管辖权

复核审是指行政法院已经作出终审判决而不能再上诉的案件，当事人认为其适用法律有错误时，可以请求最高行政法院，就法律问题进行复核。最高行政法院撤销法律适用错误的判决，发回原审法院或同级法院重新判决，最高行政法院复核审管辖权的根据是法的一般原则，不用法律明文规定(见d'Aillièbres，CE，07，2，1947)。相反，排除最高行政法院复核审的管辖权，必须有法律的明文规定(见Deyfus-Schmidt，CE，08，6，1951)。复核审适用于全部不以最高行政法院为上诉审的行政法院。

(四)裁决行政法院系统内部管辖权⁽⁷⁷⁾

最高行政法院是全部行政法院的共同最高法院，因而也是行政法院系统内部管辖权的调整者，管辖权的调整有三种方式:管辖的合并、管辖的指定、管辖的移送。

1.管辖的合并

管辖的合并是指两个行政诉讼案件分别属于两个行政法院管辖，然而这两个诉讼互相牵连，其中一个诉讼的解决取决于另一个诉讼的结果。在这种情况下，把两个诉讼合并由一个法院受理:

第一，如果两个诉讼案件分别属于最高行政法院和地方行政法庭管辖时，最高行政法院诉讼组组长，可以命令行政法庭把案件移送给最高行政法院，合并审理。行政法庭也可主动把案件移送给最高行政法院，合并审理。

第二，如果两个诉讼案件分别属于两个地方行政法庭管辖时，最高行政法院诉讼组组长，根据其中一个行政法庭的请求，将案件合并由一个行政法庭审理。

2.管辖的指定

前文已述，普通法院和行政法院之间的管辖权的争议或判决的冲突，由权限争议法庭裁判。如果这种冲突发生在行政法院系统内部时，则由最高行政法院裁决有管辖权的法院。例如两个行政法庭对于同一案件都宣告无管辖权时，由最高行政法庭撤销其中错误的裁决。又如地方行政法庭对某一案件宣告无管辖权，当事人并未上诉，而直接向最高行政法院起诉。最高行政法院认为应属原裁决法庭管辖时，不论该裁决是否已经发生既判力，都可以撤销原裁决，将案件发回原裁决的行政法庭审理。再者，某一地方行政法庭对所受理的案件应回避时，由最高行政法院诉讼组组长指定另一地方行政法庭受理。此外，在两个行政法庭的判决发生冲突可能导致对当事人拒绝司法时，最高行政法院可以撤销其中错误的判决。

3.管辖的移送

1972年2月22日的条例，建立移送管辖制度，避免管辖的错误和无益的诉讼。

第一，最高行政法院受理一件属于地方行政法庭管辖的案件时，诉讼组组长以命令将案件移送给有管辖权的地方行政法庭审理。如果这个案件不属于地方行政法庭，而属于某个专门行政法院管辖时，由最高行政法院以命令将案件移送给有管辖权的法院审理。

第二，地方行政法庭受理一件属于其他行政法庭管辖的案件时，应将案件移送给最高行政法院。如果这个案件属于其他地方行政法庭管辖时，由最高行政法院诉讼组组长将案件移送给有管辖权的行政法庭。如果这个案件属于最高行政法院或专门行政法院管辖时，由最高行政法院移送给有管辖权的法院审理。

在以上两种情况中，为了防止案件在移送中诉讼时效届满，以案件在向无管辖权法院提出时为起诉的期日。

第三，最高行政法院受理一件属于地方行政法庭管辖的案件，或者地方行政法庭受理一件属于最高行政法院管辖的案件，如果这个案件表现出明显的不能受理的缺陷，而且不能在以后的程序中补正时(例如起诉的时效已过)，受诉法院不必将案件移送给有管辖权法院，而直接裁决案件不能受理，以避免当事人多耗时间和金钱。

三、法国上诉行政法院的管辖⁽⁷⁸⁾

根据1987年法律第1条的规定，上诉行政法院的管辖范围是受理地方行政法庭的上诉案件，该法律没有对它是否有初审管辖权及其他方面的职权作出规定。上诉法院是否拥有这些权力，还待以后的法律规定。

除地方行政法庭的上诉外，对于专门行政法院的上诉案件，只在法律有明文规定时，上诉行政法院才有管辖权。目前有这种规定的专门行政法院数目不多。因此，法国行政诉讼的上诉机关，没有因为上诉行政法院的创设而趋于统一。专门行政法院的上诉案件，基本不由上诉行政法院管辖。在这方面，行政审判的组织和司法审判的组织不同，后者的上诉管辖权基本统一。尽管如此，由于上诉行政法院的创设，行政审判的组织进一步和司法审判的组织接近。

上诉行政法院对于地方行政法庭的上诉案件，也不是全部都有管辖权。地方行政法庭的上诉案件，仍有一部分由最高行政法院管辖。在目前阶段，上诉行政法院的管辖权，实际上只是原来属于最高行政法院上诉案件中的一部分，最高行政法院本身仍然保留有上诉审的管辖权。1978年法律第1条第1款规定，下列三类案件的上诉，不由上诉行政法院管辖:

第一，关于解释及审查行政决定的意义及合法性的上诉案件。

这类案件主要发生在普通法院受理一般诉讼的过程中，案件的判决依赖于某一行政行为的意义或其合法性，而普通法院无权决定必须作为审判前提问题由行政法庭决定的时候。这类案件的特点是诉讼的标的明确，对于行政法庭的裁判是否正确，不需要进行事实调查，最高行政法院的上诉审管辖权有统一解释行政法的任务。此外，由于普通法院等待行政法院的决定才能作出判决，这类上诉必须迅速确定，不宜增加更多的审级。如果由上诉行政法院受理这类上诉案件，当事人不服上诉行政法院的判决，势必请求最高行政法院复核，延长了诉讼的时间，因此法律规定直接由最高行政法院受理这类案件的上诉。

第二，关于规范性文件越权和非规范性文件越权之诉的上诉案件。

最高行政法院暂时拥有对于规范性文件越权和非规范性文件越权之诉的上诉管辖权。然而，政令规定最高行政法院将逐步转移这些管辖权。1992年3月17日法令规定，上诉行政法院逐渐转变为在有关非规范性文件方面受理越权上诉的法院。自1995年10月起这种转变完全实现。在规范性文件方面，1995年2月8日的法律将受理上诉权转交给了上诉行政法院。

在正式管辖权转移之前，上诉行政法院虽然不能直接受理关于行政规范性文件的上诉案件，但在上诉行政法院所受理的其他案件中，如果行政规范性文件的合法性成为附属问题，上诉行政法院对于这类行政规范性文件的合法性有审查权。

第三，关于市议会和省议会选举诉讼的上诉案件。

法国的选举诉讼极为复杂，关于选举资格的诉讼由普通法院管辖。关于政治性选举例如国会议员的选举的诉讼，由宪法委员会管辖。关于行政性选举，例如市议会和省议会选举的诉讼，由行政法庭管辖。选举诉讼是比较重要的诉讼，除涉及选举本身的合法性以外，也还可能涉及和选举活动有关的条例的合法性问题。由于上诉行政法院无权受理关于行政条例的越权之诉的上诉，如果由上诉行政法院受理选举案件的上诉，势必只能受理选举活动本身的诉讼，而关于行政条例的诉讼属于最高行政法院管辖。为了保持行政性选举上诉管辖权的统一起见，法律规定行政性选举的上诉由最高行政法院管辖。此外，选举诉讼由于需要迅速判决，所以直接由最高行政法院受理上诉。若由上诉行政法院管辖，势必拖延最后决定期间。

除了上述三种情况以外，地方行政法庭判决的一切案件的上诉管辖权，属于上诉行政法院。但上诉行政法院必须按照由行政条例所规定的条件和方式行使管辖权，上诉行政法院管辖权限的大小，在很大程度上取决于行政条例中的规定。

四、法国行政法庭的管辖⁽⁷⁹⁾

法国行政法庭的审判职务包括两个方面:一为事物管辖，一般按案件的重要程度和影响的大小，分配在最高行政法院和行政法庭之间，所以又称级别管辖；二为地域管辖，每一个行政法庭只对一定地域内的案件有管辖权，便于当事人提起诉讼以及法庭进行调查和审理。法国行政法庭这两方面的管辖权，规定在行政法庭法典和其他法律中，法典规定了管辖的原则，也规定了不适用原则的例外。关于管辖权的规定属于公共秩序的范畴，法庭对于有无管辖权的问题，应依职权进行调查。

(一)级别管辖

行政法庭是行政诉讼的一般管辖权法院。一切行政诉讼案件，法律没有规定由其他法院受理时，都以行政法庭为初审法院。1982年以后，中央政府对于地方自治行政的监督，也通过行政法庭进行。

不服行政法庭的判决，可以向上诉行政法院和最高行政法院上诉，但有几种例外情况:

第一，选举法典第159条和第160条规定，在国会议员和参议员的选举中，候选人的提名不符合法律规定的条件时，省长可向行政法庭起诉，后者应在3日内作出裁决，当事人不服裁决，可向宪法委员会上诉，不得向最高行政法院上诉。

第二，当事人不服行政法庭拒绝批准纳税人请求以市镇名义提起行政诉讼的决定，不能向最高行政法院上诉，但可以向最高行政法院的行政组请求行政救济。因为行政法庭的决定是执行行政职务，不是一个审判行为。

第三，租税法典第1954条规定，请求免税或减税的要求，若导致纳税无理地过期时，法庭对于不正当的争执可以判决增税。当事人不服判决，不得向最高行政法院上诉。只能请求后者就法律适用问题复核。

(二)地域管辖

行政法庭原则上对其管辖区域内行政机关的决定和行政合同的诉讼有管辖权。由于法国是中央集权国家，很多行政机关设在巴黎，严格执行上述原则必然导致巴黎的行政法庭案件积压。所以行政法典在第41条到第50条中规定了一些例外，主要的例外如下:

第一，关于不动产的诉讼，例如关于不动产公产、公用征收、城市规划、建筑许可等所发生的诉讼，由不动产所在地法庭管辖，而不由作出该决定的行政机关所在地法庭管辖。

第二，关于行政合同的诉讼，由合同履行地法庭管辖，如果合同的履行地超过一个行政法庭管辖区域，或者不能确定时，由合同缔结地的行政法庭管辖。此外，行政合同的当事人，在不违反公共利益的限度内，可以在争议发生以前，约定有管辖权的法庭。

第三，关于行政机关侵权行为的损害赔偿之诉，由侵权行为发生地的行政法庭管辖。

第四，关于公务员个人地位的诉讼，由公务员工作地的行政法庭管辖。关于工作调动的诉讼，由新工作地的行政法庭管辖。

第五，关于和一定的身份有关的诉讼，例如关于退伍军人，被敌人关押的人，关于勋章，关于享受保留职位的诉讼，由原告居所地的行政法庭管辖。

第六，关于职业立法的诉讼，由职业执行地的行政法庭管辖；普遍性的条例，由条例适用地的行政法庭管辖。

第七，具有公法地位的职业团体选举的诉讼，由团体所在地的行政法庭管辖。