对法国行政法院制度的理性评析

第九题　对法国行政法院制度的理性评析

法国人对分权理论的独特理解，以及法国大革命时期普通法院的保守促成了行政法院的最终建立。法国资产阶级革命为法国行政法的产生提供了政治、经济、思想准备，罗马法公私法划分的传统为法国行政法的产生提供了法理基础，行政法院的建立是法国行政法产生的现实基础。

从法国行政法院的演变过程来看，其前身最初是行政机关的一个内部机构，一个完全依附于行政机关的咨询机构，后来发展成为运用行政审判程序受理行政诉讼案件的准司法机构，同时又保留了相应的咨询职能，从而在行政系统内部以其自身具有制度保障的相对独立地位，对行政权构成有效的监督和平衡。就其所承担的审判职能而言，法国行政法院通过完善的审判程序和判决公开等制度设置所营造的社会舆论来制约行政法官，确保行政法官公平地对待双方当事人并公正地进行裁判。法国行政法院在法国政治体制中发挥着双重作用:“一方面作为法国行政系统的‘良心守护人’和智囊而不断发掘和维护一套系统的和内部逻辑一致的行政管理和行政规则，从而维护行政部门的权威性和正当性；另一方面，又通过惩戒违反行政伦理与行政规则的行政行为而‘训练和教育’法国公务员的严格守法精神。通过将这两种职能完美地结合到一起，法国行政法院作为行政部门的一分子而为本部门赢得了声誉和尊重。”⁽¹⁰⁵⁾

一、法国行政法院制度的优点

法国行政法院的优点和长处在于:

1.法国行政诉讼制度的审查范围广泛

法国行政诉讼制度的审查范围十分广泛，几乎涵盖了所有的行政行为，不像我国有诸多的限制。普通公民不仅可对行政规范性文件提起诉讼，公务员也可以就所有涉及自己权益的行政行为提起诉讼，而且公立学校、医院等都可以成为行政诉讼的被告。司法审查范围的宽泛，使司法对行政的制约更为充分。这对我国行政诉讼法的修改，有重要的参考价值。

2.独特的法官录用机制

行政法院的法官由法国精英构成。在法国，行政法院的法官则有两个来源:一是毕业于国家行政学院(ENA)的名列前茅的优秀毕业生，他们在毕业后被分配到各基层行政法院，开始其行政法官生涯。他们的晋升以资历为准，经过一定年限可以到行政上诉法院任法官。最终可能进入国家行政法院(审级相当于最高法院)任法官。另一个来源是由政府任命的国家行政法院担任国务顾问的法官，他们大约占全部国家最高行政法院法官的1/3。法国行政法官由于在正式担任行政法官职务前都须到基层行政部门锻炼，因此他们都谙熟行政业务，在进行行政审判时能准确把握。

3.行政参与行政审判活动

各国的行政诉讼一般强调诉讼的独立性，要求行政机关不要干涉法官判案。但法国行政诉讼有明显的政府参与特点。政府专员对于行政诉讼案件，就事实问题和法律问题，进行全面审查，提出自己的判决意见。因此在法国，一个行政诉讼案件的判决，实际上经过三次审查:报告员小组的讨论，政府专员的审查，判决法庭的讨论。而且在判决法庭中，除诉讼组的法官以外，还有行政组的法官参加，一个案件是在经过几次调查研究，结合法律专家和行政专家的意见才作出判决的，所以能够保证质量。这种明显的行政参与，其根源在于法国人从来都把行政诉讼看成是行政活动，而不是司法活动。他们只把普通法院的活动看成是司法活动。

法国的这种做法可以使行政机关认真领悟法律的真正含义，从另一方面也可弥补由于法院对行政业务欠缺深入了解而不能正确裁判的弊端。这对我国的行政审判无疑具有巨大的参考价值。

4.法国行政法学与行政法院相得益彰

法国行政法学的出现与发展，自始至终都与法国行政法院存在千丝万缕的关系。法国行政法学与“行政法院的建立和发展紧密相连，它源自对行政法院活动的学理阐述和对行政法院判决的注释、解说”。⁽¹⁰⁶⁾

法国行政法学的产生是以法学研究者对于行政法院判决的注释、解说而产生的。众所周知，法国行政法以判例居于主宰地位，而判例的产生是以法国行政法院的判决作为原始材料的。在对于行政法研究的过程之中，法国行政法学与行政法院形成了互动的关系:一方面，行政法院的判决成为行政法学研究的主要素材，成为行政法学的研究对象，从而被注释、被评论，甚至是被批判、被否定；而另一方面，行政法学对于行政法院判决的理论评价与分析，对判例规律的总结，对行政法原则的提取，都无疑促成了法国行政法实践的良性循环。可以说，法国行政法学是法国对行政法院实践经验的理论总结和现实运作过程的理论反思。

5.行政法院的咨询职能在实践中发挥了良好的作用

从最高行政法院和地方行政法庭所具备的咨询职能来看，它们似乎只发挥着无足轻重的作用。在大部分情况下，行政机关并非一定要向其咨询，即使咨询了也不需要一定采纳其意见，因此，这一职能表面上看来并没有什么实际价值。但是在法国，人们历来认为在行政执行机关之外另设咨询机关，以向政府提供意见参考并接受政府提出的行政咨询是对执行部门的一种必不可少的补充。其目的是使行政措施在其中接受权威人士的讨论，而行政管理人员又不因此受到束缚。换句话说，既要享受协商的益处，又要避免由此产生的政出多门、议而不决的弊病。⁽¹⁰⁷⁾因此，咨询机关不是摆设品，它们也是行政管理时不可缺少的重要一环。正因为如此，最高行政法院和地方行政法庭历经改革，但其咨询职能却一直保持到今天。尽管咨询意见并不总是为政府所接受，也不总是能公诸于众，但与行政部门必需的效率相比，这些缺憾或许是不可避免的。

二、法国行政法院制度的不足

法国行政法院制度的缺点和弊端在于:

第一，法院包揽一切，负担过重。双方当事人尽管也负举证责任，但法院可以补充调查取证，而且法院承担大量的庭前调查取证责任，以“查明案件的事实”。法国行政审判的职权主义色彩十分浓厚，法院不堪重负。

第二，办案周期过长，效率不高。法国整个行政审判程序不够紧凑，审理周期过长，造成案件久拖不结的局面，有的案件长达几年甚至十几年不能结案，这显然不符合现代社会生活的节奏和要求，客观上造成漠视当事人权益的不良后果，极不利于维护行政法院在公众中形成的公平正义守护神的形象。

第三，行政诉讼贯彻不停止执行原则，不利于对当事人权益的切实保护。在法国，民事诉讼经常会导致决定中止执行的后果。而在公法中，诉讼(除了极少的例外)没有使决定暂停执行的效力。这是行政机关享有先决特权的后果，但它也明显地暴露了许多弊端，可能对当事人的权益造成无法挽回的后果。

三、法国行政法院制度的启示

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”⁽¹⁰⁸⁾人类社会从未停止过遏制权力的追求，历经无数次的惨痛教训后，人们才认识到:通过必要权力的相互制约，人民的自由才有保障。

法国行政法院的产生历程给了我们一个启示:制约的力量并不一定要来自外部。即使不适用分权学说，我们仍然可以通过在内部建立一些分立的机构，在政府内部造成利益的分殊、造成内部相互制约，这样同样可以起到遏制行政权的效果。因此，发展中国家对控权模式的选择，不应先入为主的以某种模式为基准，而应具体考察国情等因素，使控权制度的设置顺其自然。

法国行政法院的产生历程给了我们另一个启示:注重对司法实践中出现问题的反馈与思辨。法国行政法学比较注重对司法实践中出现问题的反馈与思辨，而不太注重行政法学理论的完善与体系构建，这是其区别于德国行政法学的主要方面之一。法国最先建立了行政法院，正是行政法院的存在与现实运作，才促成了行政法可以作为独立的一个法律部门观念的形成，也最终导致了法国行政法的产生，从而带动了专门研究这一法现象的行政法学的诞生。法国行政法学从其诞生之日起，就注定了其要随实践而动，为实践服务。而德国行政法学产生之时，行政法院没有完善地建立，实际行政诉讼的经验也比较欠缺，而德国学者首先是从学理的角度来看待行政法的，先着手行政法学理论体系的完善与构建，然后才把行政法学的相关理论运用到实践当中去的。

四、行政法院在中国的可行性探讨

行政诉讼的基础是立法权和司法权尤其是后者对行政权的制约，权力分立或分工和司法独立构成其制度基石。西方国家的行政审判体制主要有行政法院型与普通法院型，分别以法、德和英、美为代表。而日本的行政审判体制较为例外。

在法国，设立行政法院的特殊历史原因时过境迁，但行政法院却基于其崇高的历史声誉和行政审判的专业性继续存在。德国行政法院设立的最初缘由，也是出于行政审判的专业性与对分权学说的理解，⁽¹⁰⁹⁾其目的均在兼顾增进行政效率与解决行政合法性问题。

英美两国强调司法权不应割裂，不设立专门的行政法院审理行政争议，其司法审查依循着一条完全不同于法国、德国行政诉讼的道路发展，形成了另外一种模式:在行政裁判机构基础上的普通法院型行政审判体制，行政裁判机构主要负责解决行政争议中的技术性问题，普通法院主要负责合法性审查。

日本可作为折中模式。在美国的强制性改造下，日本废除了战前的行政法院，同时设立了较多的行政委员会作为行政裁判机构，司法制度采取英美法系的单轨制；但同时又针对行政诉讼程序制定行政事件诉讼法，其行政审判可以说是糅合德国的行政法理与诉讼思想，而凭借英美的普通法院系统来进行。这是一种“新瓶装旧酒”式的改制。⁽¹¹⁰⁾

行政审判不同于民事和刑事审判，其特殊性主要表现为:行政争议所蕴含的问题有时具有专业性与技术性，且往往涉及行政裁量权的行使，其性质并非纯粹的法律争议；而行政审判就其运行机制而言是司法权对行政权的制约，这种制约不可避免地在一定程度上要影响行政的效率，并可能影响行政权运行的自主性。实践中，这两方面往往交织在一起。如果法院不具备对行政争议专业性问题的审查能力，审查不仅是不必要的，而且会阻碍行政的效率与自主运行；即使法院具备对行政争议的审查能力，也往往需要注意所审查问题的性质与审查的强度，否则同样会对行政的运行有不利影响。不过后一问题在前一问题解决后更多地表现为司法的自我克制，通过一系列具体制度加以保证，如事实问题与法律问题的区分、合法性审查与合理性审查等。⁽¹¹¹⁾

正是基于行政审判特殊性的考虑，有的学者主张建立独立的行政法院。⁽¹¹²⁾其理由是:行政法院独立设置，监督政府行政行为的合法性，这种地位与性质使其依法独立审判的要求与实际上屡遭干涉的矛盾在实践中不可避免地凸显出来。独立性要求的彰显，一方面会使立法机关加强对行政法院履行职务的保障，从而使行政法院在制度上确有能力排除行政非法干预；另一方面也会引起社会对行政审判的重视，社会舆论对行政审判的监督与评价，有利于防止司法腐败，客观上也可遏制行政机关干预审判的冲动，有利于行政法院借助公众的力量与行政机关的干涉抗衡；最后，行政法院作为独立主体会增强审判人员的自身凝聚力，从而在整体上加强排除行政干预维护独立审判的意识。⁽¹¹³⁾

笔者认为，对于是否建立独立的行政法院应慎重考虑。首先从司法体制的角度出发，行政审判体制固然是一国司法体制的组成部分，但从行政争议的解决看，则又是行政救济或监督体系中最为重要的部分，正是后者所具有的特别意义使得不同国家的司法体制在原初状况的基础上发生了或大或小的变化。无论法德的行政法院体制还是英美在行政裁判基础上的普通法院体制，都是行政审判的特殊性在各国既定历史条件下对司法体制发生影响的结果。18世纪的法国为保护行政权不受法院审判权的非法干预而设立行政法院，它有着深刻的理论基础和历史背景。究其本质，无论是法国的行政法院还是英国的行政裁判所、美国的普通法院制度，其功效都是要有效地控制行政权，可谓是殊途同归。

其次，从功能比较的角度看，法德行政法院体制与英美普通法院体制并不代表它们有多大的实质区别，在行政裁判基础上的普通法院体制可能是行政法院的功能性替代物或对应物；两者的区别可能仅仅在于，各国根据本国现实的政制、法律、社会需要以及法律文化传统，以不同的手段和方式弥合了现存制度与客观需要之间的差距与裂痕，即出于对解决行政争议客观要求的考虑，在本国既有制度的基础上建立适合国情的科学协调的行政争端解决体系。

而我国法院长期依附于行政，无法对行政实施有效的司法审查。我们应结合自身的国情，在现行司法体制下，增强法院尤其是法官的独立性，强化法官对行政业务的了解与认识，扩大行政诉讼的受案范围，增强司法审查的深度。不应片面追求形式、机械模仿，否则会造成“邯郸学步”的后果。