瑞士行政法院制度虽然建立得很早，但其发展并不顺利，相比周边国家法国和德国令世人瞩目的行政法院制度而言，则显得较为暗淡，不惹人注目。接下来，通过有限的资料，结合我国行政诉讼制度的理论与实践，对瑞士行政法院制度的三个方面逐一进行考察与评价。
一、行政法院设置艰难的制度考察
如前所述，在瑞士，可以对行政行为进行审查的权力主体欠缺统一，在州一级分别由各州之行政法院、州最高法院、州特别行政法院、州高等法院等来行使；而在联邦一级，可以审查行政行为的权力主体甚至广泛到了包括联邦一级所有国家权力机关:联邦议会、联邦政府、联邦法院行政法庭、联邦保险法院和其他特别行政法院。(29)
这些复杂多样的权力主体的存在有其深刻的历史原因，这在本章第一题中已有所述。当前，在联邦这一层次，联邦最高法院已决心设立联邦行政法院，至少努力在司法系统统一有权审查行政行为的权力主体。而在各州，设立独立行政法院的认识过程所经历的时间比联邦更长。直到20世纪下半叶各州才开始陆续设置独立的行政法院，直至现在，也并不是每个州都设置了具有普遍审查资格的独立行政法院。在瑞士，行政法院的设置为何如此艰难?笔者认为，若从制度角度考察，则主要有两方面的原因:
一是缺乏统一及完整的行政法院组织法。26个州有26部不同的行政诉讼法，统一行政法院组织法的缺乏使得各州在对待行政法院的设置上态度各一。就联邦这一层次而言，虽在1943年就颁布了《联邦司法法》，并在后来的岁月中陆续进行了修改补充，但涉及联邦法院行政管辖权的条款仅有自第97条至第121条的共25条，内容单薄，缺乏大量必要的诉讼程序。尤其是作为一门独特的诉讼法，行政诉讼法有其自身的要求和特点，与其他诉讼法存在着明显的差异。而《联邦司法法》的性质是有关司法问题的一揽子规定，(30)无法对各部门的独特诉讼程序作出面面俱到的规定，因此这是瑞士行政法院设置艰难的一个硬伤。
二是盛行瑞士的直接民主制度。在瑞士人眼里，在诸多保护个人利益的手段中，设置一个独立的行政法院并不是最有效的手段。因为他们认为由任意的或必要的公民直接投票方式而通过的法律足以保护他们的个人利益。
瑞士的直接民主制度对行政法有很大的影响。在联邦、州和地方当局三个环节上，法律是通过民主投票表决而通过的。若联邦制定的法律需要州和地方来执行的话，它往往把具体化法律的重要立法权力授权给各州，自己有重要立法权力的各州再授权给地方市镇一些规范制定功能，因此一个联邦法律的法律过程，往往从联邦这个环节开始，再传向各州和地方当局。在每一个环节上，它都要接受一个直接民主的过程，即人民投票表决的过程。法律需由人民直接投票表决的事实赋予每部法律由行政机关执行的正当性，公民遵守法律是因为他们相信法律是民主通过的，因此是公正的。相比其他国家而言，瑞士行政机关在执行法律时无需很多强制执行人员，政府受雇的公务员是相当少的，许多公共事务由私人组成的委员会或理事会来准备甚至作出决定。
因此各州行政机关被整合在民主政治共同体内的事实赋予了个人一种民主潜能以防止自身受到政府专断行为的侵犯。政治上对人民负责的政府不想屈服在某一个由律师们组成而不是由人民选举产生的政治家们所组成的行政法院之下。这就是在各州法院体系内设立行政法院艰难的主要原因。(31)
我国虽有一部较完整的《行政诉讼法》和相关的司法解释，但同样有诸多学者呼吁设置独立的行政法院，且认为在中国建构行政法院制度是行政诉讼改革的根本出路。(32)而设置独立行政法院的困难在于现行政治制度下司法权从属于立法权且受行政权的牵制，而并不是如瑞士那样在于相对人拥有对抗行政权侵犯的直接民主的根本手段而无需行政法院的保护。
二、原告资格的范围由窄向宽方向发展
是否具备原告资格直接决定相对人能否进入行政诉讼程序以获得司法救济。在瑞士，原告资格的界定标准不再以其权利及法律保护利益为违法的行政行为所“侵犯”为要件，已经扩大到只须对其起诉的行政行为具有值得保护的利益就可以。根据《联邦司法法》第103条的规定，“受到有争议的行为伤害且对该行为的否决或变更可以使其获得利益的任何个人”具备原告资格，因此瑞士在确定行政诉讼原告资格方面，立法上采取的是“利害关系”标准，但如何理解这里的“利害关系”呢?一般认为，只要求原告对被诉行政行为有关联，且对该行政行为的废弃或变更具有值得保护之利益。(33)
从实务上看，有关原告资格界定标准，尤其是值得法律保护利益的这个不确定性概念往往是由法院的判决来阐明的，而这实际上又非常难以解释。瑞士行政法院对原告资格改采“利害关系”标准后，认为不仅仅是受行政行为直接影响之个人，而且特定情形下的第三者均有权起诉。例如相对人可以对行政机关允许就其邻居在其邻近土地上建房的许可提起诉讼(邻人诉讼)；住在核能厂周围3公里内的任何人都可以对行政机关的规划许可提起诉讼(分摊者诉讼)；根据进口法规颁发的进口产品许可证，其他进口商有权起诉，或允许在火车站公共场所营业的药房营业许可证，其他药房主有权起诉(竞争者诉讼)。(34)
瑞士行政法院制度虽然深受邻国德国的影响，但是德国行政法院制度中的公益代表人制度并没有完全在瑞士出现。在瑞士，个人对因行政行为而引起的重要公共利益(例如环境利益)的损害并不享有原告资格。但是，瑞士行政法院还是向前迈出了一步，为了维护公共利益，对情况较为特殊的行政法争议案件，允许与自己权利有直接法律上利害关系的团体，可以就行政机关的违法行为(既损害个人利益又损害公共利益)提起行政诉讼。直到现在，瑞士联邦内只有《自然保护法》规定了寻求自然和历史遗迹能得到更好保护而组建的团体为了国家利益有权对行政机关的行为提起诉讼，环境法草案也规定各环保团体也享有此类原告资格。(35)
我国《行政诉讼法》第2条规定的原告资格采取了“合法权益”的标准，但根据第11条有关受案范围的规定可以看出，此标准过于狭窄，在后来的《行政诉讼法》的司法解释中，原告资格的标准由“合法权益”发展到了“法律上的利害关系”，应该说与瑞士一样，我国原告资格的范围正由窄向宽方向发展，但我国目前司法实践中还没有建立起公益诉讼类型，虽然在理论上关于建立公益诉讼制度的讨论相当多。依笔者之见，目前我国不妨借鉴瑞士之做法，在各相关单行法律的制定、修改过程中有限度地扩大原告资格范围，不失为一良策。
三、对行政裁量行为的审查范围较窄
瑞士联邦法律与司法实务中对行政行为的审查原则上仅限于“法律上之审查”或“合法性之审查”。根据《联邦司法法》第116条的规定，联邦法院行政法庭是联邦与州、州与州之间争议的直接行政诉讼的唯一审级和主张法律关系违反联邦法律的间接行政诉讼的终审。联邦法院行政法庭在直接行政诉讼中，可以审查行政行为的合法性及合目的性，并可作出实质性的判决如撤销判决或变更判决。也即在直接诉讼中，联邦法院行政法庭可以对行政自由裁量行为进行审查，但一般只在程序上审查裁量行为的瑕疵，如裁量逾越、裁量滥用(细分为未作裁量、裁量不足及裁量过度)。(36)如果行政机关在适用法律作出行政行为时，只要其不恣意及违背宪法、法律根本原则(如平等原则、自由权、法安定性及法律目的)，则行政法庭应尊重其权限。(37)因此在行政法庭作出的各类判决方式中，大量的是撤销判决方式，而变更判决只是作为一种辅助判决存在。而在间接行政诉讼中只能审查其合法性，而且在事实审查方面，只有原裁决行政机关所认定的事实明显不确实或认定程序违法，方可进一步审查。
由于对行政裁量行为的审查涉及司法权介入行政权多大程度的问题，法院若对行政裁量行为积极进行审查且作出变更判决，虽难免有干预行政权之嫌，但在作出撤销判决后会带来更不利的情形下，变更判决更有利于保护相对人利益，且有助于救济的效率。但从瑞士法律及实务来看，行政法院对行政裁量行为的审查仍然是非常谨慎的。我国的行政诉讼制度同样以合法性审查为原则，合理性审查只是例外，而且人民法院只在行政处罚显失公正的情形下才能作出变更判决。在行政自由裁量行为日益增多的今天，扩大对其的司法审查以及更多运用变更判决乃是趋势。
【注释】
(1)Gregory A.Fossedal，Direct Democracy in Switzerland，New Brunswick，New Jersey:Transaction Publishers，2002，p.69.
(2)Gregory A.Fossedal，Direct Democracy in Switzerland，New Brunswick，New Jersey:Transaction Publishers，2002，p.69.
(3)参见蔡志方著:《行政救济与行政法学(一)》，台湾三民书局1993年版，第90页。
(4)1999年4月18日瑞士联邦通过了新宪法，该宪法于2000年1月1日生效，新宪法对原来的政治制度进行了确认，并根据形势发展作了一些补充和完善，但并未对联邦行政法院制度作出任何规定。
(5)《费巩文集》编委会编:《费巩文集》，浙江大学出版社2005年版，第181页。
(6)参见吴志成著:《当代各国政治体制——德国和瑞士》，兰州大学出版社1998年版，第268页。
(7)See F.Dessemontet and T.Ansay，Introduction to Swiss Law，Netherlands:Kluwerlaw and Taxation Publishers，1983，p.33.
(8)参见蔡志方著:《行政救济与行政法学(一)》，台湾三民书局1993年版，第92页。
(9)Jan-Erik Lane，The Swiss Labyrinth，London:Frank Cass Publishers，2001，p.88.
(10)参见蔡志方著:《行政救济与行政法学(一)》，台湾三民书局1993年版，第89页。
(11)参见蔡志方著:《行政救济与行政法学(一)》，台湾三民书局1993年版，第201页。
(12)参见蔡志方著:《行政救济与行政法学(一)》，台湾三民书局1993年版，第88页。
(13)Jan-Erik Lane，The Swiss Labyrinth，London:Frank Cass Publishers，2001，p.80.
(14)Jan-Erik Lane，The Swiss Labyrinth，London:Frank Cass Publishers，2001，p.84.
(15)See http://www.snl.admin.ch/swissinfodesk/e/lawe.html#juris.
(16)See http://www.admin.ch/ch/e/bk/buku/buku2005/32.pdf.
(17)参见蔡志方著:《行政救济与行政法学(一)》，台湾三民书局1993年版，第164页。
(18)蔡志方著:《行政救济与行政法学(一)》，台湾三民书局1993年版，第95页。
(19)参见蔡志方著:《行政救济与行政法学(一)》，台湾三民书局1993年版，第207页。
(20)See F.Dessemontet and T.Ansay，Introduction to Swiss Law，Netherlands:Kluwerlaw and Taxation Publishers，1983，pp.37-38.
(21)See F.Dessemontet and T.Ansay，Introduction to Swiss Law，Netherlands:Kluwerlaw and Taxation Publishers，1983，pp.38-39.
(22)See F.Dessemontet and T.Ansay，Introduction to Swiss Law，Netherlands:Kluwerlaw and Taxation Publishers，1983，p.39.
(23)See F.Dessemontet and T.Ansay，Introduction to Swiss Law，Netherlands:Kluwerlaw and Taxation Publishers，1983，p.39.
(24)See F.Dessemontet and T.Ansay，Introduction to Swiss Law，Netherlands:Kluwerlaw and Taxation Publishers，1983，p.40.
(25)See F.Dessemontet and T.Ansay，Introduction to Swiss Law，Netherlands:Kluwerlaw and Taxation Publishers，1983，p.41.
(26)See F.Dessemontet and T.Ansay，Introduction to Swiss Law，Netherlands:Kluwerlaw and Taxation Publishers，1983，pp.41-42.
(27)See F.Dessemontet and T.Ansay，Introduction to Swiss Law，Netherlands:Kluwerlaw and Taxation Publishers，1983，p.42.
(28)See F.Dessemontet and T.Ansay，Introduction to Swiss Law，Netherlands:Kluwerlaw and Taxation Publishers，1983，pp.42-43.
(29)参见蔡志方著:《行政救济与行政法学(一)》，台湾三民书局1993年版，第89页。
(30)参见胡建淼主编:《外国宪法:法规及评述》，北京大学出版社2004年版，第52页。
(31)See F.Dessemontet and T.Ansay，Introduction to Swiss Law，Netherlands:Kluwerlaw and Taxation Publishers，1983，p.34.
(32)参见马怀德主编:《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第345页。
(33)参见蔡志方著:《行政救济与行政法学(一)》，台湾三民书局1993年版，第127页。
(34)See F.Dessemontet and T.Ansay，Introduction to Swiss Law，Netherlands:Kluwerlaw and Taxation Publishers，1983，p.40.
(35)See F.Dessemontet and T.Ansay，Introduction to Swiss Law，Netherlands:Kluwerlaw and Taxation Publishers，1983，p.40.
(36)参见蔡志方著:《行政救济与行政法学(一)》，台湾三民书局1993年版，第172～173页。
(37)参见蔡志方著:《行政救济与行政法学(一)》，台湾三民书局1993年版，第95页。
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