对立陶宛行政法院制度的评价

第五题　对立陶宛行政法院制度的评价

一、立陶宛行政司法制度的成效

可以说，立陶宛行政法院尤其是最高行政法院在致力于牢固确立行政法院独立体系方面的努力是成功的。近年来，立陶宛的行政司法实践表明，最高行政法院自从2001年成立以来已经获得了很大程度上的信任。一些立法者说，议会开始在它的立法动议中适用最高行政法院的决定。按照议会监督性的命令，最高行政法院将继续加强它的组织和管理责任，统一司法实践。

这些成就应置于更广泛的民主政府和欧洲国家的比较体系中分析，即从推进立陶宛加盟欧盟进程的视角来分析。

作为支持立陶宛民主政府计划的一部分，联合国开发计划处对立陶宛行政司法制度作了一个评估。实施调查的主导原则是建议应该与立陶宛法治背景下发生的变化相和谐共生。在这篇调查中，对各级法官、政府官员、行政官员、行政争议委员会成员、非政府组织代表、学者、律师和议会监督机构进行了深入的调查访问，最高行政法院、最高法院和上诉法院的法官为调查组提供了各级法院受理案件的数量及最高行政法院的记录和统计数字。对行政立法进行调查分析并与欧盟成员国中最好的实践经验及其他国家进行了比较。

据众人所言，行政法院很受欢迎，调查表明，立陶宛公民对质疑重要的国家和地方机关(如部长、其他政府机构、市政府)作出的行为越来越有信心。在行政法院存在的短短几年中，公众对它的信任度在上升，这些体现在区行政法院受理的案件数在1999年至2002年间从1 900件左右上升到10 000件之多。⁽⁴⁾

毕竟，调查者同意了议会工作组的结论，即认为公民被行政法院所吸引，因为，它们给公民提供了快捷有效的救济途径，而其他法院往往难以做到这一点。⁽⁵⁾最普遍的观点是行政法院实施了一种对政府过度行为合理有效的审查，使得在不平衡的权利关系中处于弱势一方的公民，在这些法院面前获得一个公平的、富有正义感的审判。可见，行政法院制度对发展立陶宛的法治和人权制度是至关重要的。

根据2002年欧盟委员会关于立陶宛候选人资格的评估报告，立陶宛是中欧及东欧地区中已经建立了最先进的行政司法制度的国家之一。⁽⁶⁾

二、存在的问题与发展方向

行政法院制度取得成功是保持这个制度的信任度的一个重要因素。但是，某些程序上、制度上问题的存在限制了这个制度取得更大的有效性。

(一)目前行政法院的案件负担太重。最高行政法院在2002年共受案1 846件，几乎占所有行政案件的半数(全年受理行政案件4 000件左右)，包括对行政裁决案件的起诉。⁽⁷⁾越来越多的人认为，最高行政法院的职能需要由立法进一步界定清楚，限制受理案件的类型，对所承担的案件的类型予以细化，比如使最高行政法院仅限于承担具有重要法律意义或重大公共利益的案件。

(二)司法效率和司法途径问题仍然存在，削弱了司法制度已有

的成就。为了保护和提高立陶宛行政司法制度的成就，应该实施一些程序和机构的改革。特别涉及对行政法律文件的制定与案件的起诉和受理程序应予以统一化和明确化(包括行政裁决行为)。独立的行政争议委员会体系应该被完善和发展。总之，这些措施应有助于提高立陶宛公共行政体系、外部监督体系和内部行政审查、争议委员会和行政法院的有效运作。最重要的是，这些改变能促进、提高政府服务的质量，能增强公民的人权保护，有助于使立陶宛面临欧盟成员国施加的无数挑战做好准备。

(三)行政法院法官的独立地位需要进一步加强。如果权利的平衡在国家与公民之间的关系中被充分地强化，则司法机关和争议解决的准司法机构的独立对成功履行行政司法制度的有效职能是至关重要的。如果法院想保留在公众眼里的可信度，必须正确评估行政行为的合法性以及争端解决的快速有效性。目前。法官特别是地方法院法官的独立性得不到保障，但总的来说，行政法院正努力把自己从政治控制中解放出来，看来行政法院法官的独立地位将随着时间的推移而得到加强。

(四)还需要加强法院、委员会、调查专员机构和行政之间在体系上的衔接和联系。目的是为了保障对公民权利的保护、增强外部机构的独立性和有效性以及提高行政服务的质量。

三、对我国行政司法制度的借鉴意义

我国目前的行政司法制度是在普通法院内设行政审判庭专门审理行政案件，行政复议更多体现的是一种层级监督，行政争议在形式上得不到有效而公正的解决。行政法庭的设置似乎是借鉴法德的行政体制，以专门法庭的组织形式解决行政争议，但由于没有特别规定行政法官的任职要件，且法官相互之间的交流甚少，专业性欠缺，因而不能完全适应行政审判的需要，而且诉讼程序没有体现对非诉讼纠纷解决机制的重视和衔接。

立陶宛行政法院制度对我国行政司法制度的改革至少有五点借鉴意义:(1)立陶宛设置了独立于普通法院的行政法院系统，给相对人提供了一个高效的救济途径，并赢得了大众的信任；(2)详细规定了行政法院法官的选拔和任用制度，尤其对法官候选人的任职资格作了明确规定，努力提高法官的素质及在办案中的独立性；(3)制定了完备而详尽的专门审理行政案件的程序法，对行政司法活动提供了一个有效的指导和保证；(4)受案范围广，对抽象行政行为、在我国被称为内部行政行为的人事管理等行为、公法人的行为，立陶宛行政法院都有权受理；(5)除行政法院外，其他的救济机构和途径比较完备，法院注重与诉前争议解决程序以及其他争议解决机构的衔接与联系，从而提升了行政法院在整个司法体系中的地位。

【注释】

(1)内部行政:新型内部行政管理是在行政管理领域中以保障具体的国家机关或者地方自治机关、机构、部门或组织(调整内部机构、管理全体工作人员、分配和管理现有的物质财政资源)发挥职能为宗旨的一种活动。这种活动的目的是使他们能够在公共行政管理或者其他国家活动领域中以适当的方式完成交给他们的任务。

(2)有关公务员资格的取得、丧失、地位的改变，以及纪律手段的实施等引起的争议。

(3)立陶宛全国划分为10个县(立陶宛文为Apskritis，英文为County)，下设44个区，108个市。

(4)See Daniel A.Bilak，Administrative Justice in Lithuania，2003，pp.16-17.

(5)立陶宛行政程序法对审理行政案件规定了比较短期的时限，原则上，从开始至结束，历经所有的行政诉讼阶段平均只需6个月时间；而相比之下，民事法庭审理案件经过三个诉讼阶段平均需用2年左右的时间。根据最高行政法院收集的数据，行政法院法官审理的案件是民事法院的4倍，移送到宪法法院的案件中有2/3的案件来自于行政法院。

(6)See Commission of the European Communities，2002 Regular Report on Lithuania's Prograss Towards Accession，Brussels，SEC(2002)1406，p.20(“2002 Accession Report”).

(7)See Daniel A.Bilak，Administrative Justice in Lithuania，2003，p.18.