法国行政法院的诉讼类型

第八题　法国行政法院的诉讼类型

在法国，不同种类的诉讼有不同的法律制度。当事人提起诉讼，必须归属于不同的诉讼类型，适用相应的诉讼法。因此，对法国诉讼类型的了解与认识意义重大。

一、法国行政诉讼的分类

(一)传统的分类

传统的分类主要是根据法官判决时权力的大小来进行的，行政诉讼分为完全管辖权之诉、撤销之诉、解释及审查行政决定的意义和合法性之诉、处罚之诉。这种分类方法，优点是简单明确，缺点是只根据一个外部标准分类，而没有根据案件本身的性质进行分类。

1.完全管辖权之诉(Le Contentiuex de Pleine Juridiction)

即当事人通过行政诉讼主张某项权利，法官对被诉行政行为具有广泛的裁决权力，可以撤销、变更、重作行政主体的行为，还可以判决行政主体赔偿损失，但不可命令行政主体为一定行为或者不为一定行为。此种类型的诉讼主要是契约和责任方面的诉讼。

2.撤销之诉(Le Contentiuex de l'Annulation)

即当事人认为行政主体决定违法，并损害其合法权益，向行政法院提起诉讼，要求行政法院审查被诉行政决定违法，并请求撤销行政决定。撤销之诉的主要类型是越权之诉。行政法院撤销越权行政行为的判决具有溯及力，被撤销行为自始无效。撤销之诉的主要类型是越权之诉。

3.解释及审查行政决定的意义和合法性之诉(Le Contentiuex de l'Interprétion)

在行政审判中，法院面临先决问题或原告对某行政决定的意义和合法性与行政机关有不同看法时，而这种看法又损害原告的权益，原告为此提起行政诉讼，要求行政法院对被诉行政决定的意义和合法性作出解释或确认其违法无效。行政法院的判决意义不明确时，当事人也可申请原判法院作出解释判决。

对此类诉讼，行政法官只有解释和确认权，没有对行政决定产生直接法律实质效果的裁判权。

4.处罚之诉(Le Contentiuex de La Répression)

在法国，行政法官有行政处罚权。行政法庭根据省长的请求，对违反不动产公产保管规则的行为进行处罚。这是一种例外行政诉讼，仅包括破坏不动产公产保管规则的行为(如违反公共领域道路管理)。

(二)新的分类

现在法国有些学者根据行政诉讼标的的性质进行分类，把行政诉讼案件分为客观的行政诉讼和主观的行政诉讼两类。

这种分类方式的优点在于，它是基于法官对所要解决的问题的性质来划分的，因此能够清晰地表示出两种诉讼当事人资格和判决的效果的区别来。主观诉讼和客观诉讼的划分的另一个优点在于它可以解释撤销之诉和完全管辖之诉的不同:首先，尽管撤销之诉仅针对合同的当事人或因行政侵权而主张损害赔偿的受害人，但是其所要求的由当事人所在地(Locus standi)来管辖呈现出更加开放和自由，对当事人极为有利；其次，尽管在主张损害赔偿的程序中，法院的判决仅在当事人之间有约束力，但是法院的撤销判决具有完全的效力(Erga omnes)，即起既判力是绝对的。⁽⁹²⁾而且，客观诉讼仅在争议使客观状态出现问题时使用。

主观诉讼和客观诉讼的划分的缺点在于这种分类方法难以区别全部行政诉讼案件，特别是对那些有时是客观诉讼、有时是主观诉讼的案件难以解释清楚，不同的人对主观诉讼和客观诉讼的认识也不可能完全一致。所以，至今尚未被法国大部分法学家和行政法院所接受。

1.主观诉讼(Contentiuex objectif)

主观诉讼是指，对行政机关主管的法律规则和法律地位所提起的诉讼，即当事人请求法官查证某个文件或某项行为是否给一个主观的法律地位(如合同)带来损害。

主观诉讼包括:契约或准契约诉讼，赔偿诉讼(责任)等。

2.客观诉讼(Contentiuex subjectif)

客观诉讼是指，当事人请求法官解决一个客观法律问题，即请求他查证一个法律规则是否被违反或是否对普遍的而非个人的权利造成损害。

客观诉讼包括:撤销之诉，审查合法性之诉，大部分请求复核的诉讼，税务诉讼，选举诉讼等。

解释性诉讼有时是主观的有时又是客观的，依所解释的文件的性质而定。

二、完全管辖权之诉(Le Contentiuex de Pleine Juridiction)⁽⁹³⁾

(一)完全管辖之诉的概述

完全管辖之诉是指，行政法官可以行使全部审判权力的诉讼，可以撤销、变更行政机关的决定，也可以判决行政主体负赔偿责任，可以审判行政机关的单方行为、双方行为、法律行为和事实行为。在这种诉讼中，行政法官的权力近似于普通法院法官的权力，诉讼程序也和普通法院的程序相似。

完全管辖之诉包括的范围很广，其共同的特点是当事人在诉讼中主张某种权利，以及法官有全部审判权。最典型的完全管辖之诉是关于行政合同和行政主体赔偿责任的诉讼，这两项诉讼称为严格意义的完全管辖之诉。除此之外，完全管辖之诉还包括选举诉讼、直接税务诉讼、命令拆除或维修有倒塌危险的建筑物的诉讼和不服省长对于产生公害的工商业的监督的诉讼。在这些诉讼中，选举诉讼属于客观诉讼，其他诉讼属于主观诉讼，它们之间有很大的区别。

(二)完全管辖之诉的诉讼程序

完全管辖之诉的诉讼程序，使用通常的行政诉讼程序，但它有些特殊要求:

(1)行政决定前置原则。当事人在提起完全管辖之诉时，必须先向行政机关提出处理请求，只有在不服行政机关的处理或行政机关不作答复时才可起诉。这一原则是为了给行政机关自我纠正错误的机会。

(2)起诉期间。此类诉讼的起诉期间根据当事人是否已向行政机关请求救济而不同。当事人已向行政机关请求救济时，必须在行政机关作出决定后2个月内起诉。行政机关若对当事人的请求不作答复时，当事人可在请求提出满4个月后的2个月内起诉。当事人未向行政机关请求时，诉讼期间按一般的规定为3年。关于公共工程的诉讼期间没有限制，但当事人对于国家的债权，只在4年期间内有请求权。

(3)诉讼代理人。提起完全管辖权之诉，除法律另有规定外，必须由律师代理，否则法院不受理。

(三)完全管辖之诉的判决

在完全管辖之诉中，法官可以撤销、变更行政机关的决定，判决行政主体赔偿，也可以先由当事人和行政机关谈判，由行政机关根据法院判决的精神重新决定。完全管辖之诉是主观的行政诉讼，其判决的效力仅限于当事人之间。

三、撤销之诉(Le Contentiuex de l'Annulation)

(一)撤销之诉的概念

撤销之诉是指，当事人请求法官撤销一个损害其利益的违法行政决定，法官的权力仅限审查该行政决定是否合法，并作出是否撤销该行政决定的判决。法官不能变更或重新作出行政决定，也不能判决行政主体赔偿损失。在撤销之诉以外的其他诉讼中，可能也包含撤销的内容，但是由于法官所行使的权力已超出了撤销的范围，不再属于撤销之诉。撤销之诉是法国行政法中最重要、最著名、最独特的诉讼，在法律明文认可之前就已存在这种诉讼类型，它一度是最高行政法院的主要审理业务。

撤销之诉中最主要的是越权之诉，而且大部分的撤销之诉都是属于越权之诉。

(二)越权之诉概述

越权之诉是指，当事人认为其合法权益因行政机关的单方面决定而受到侵害，依法诉请行政法院审查并撤销该行政决定的诉讼。

越权之诉起到两方面的作用:首先，它是保障法治的最有效的手段之一。根据行政法治原则，不仅需要制定各种行政法律，更重要的是建立各种制度保障法律得到遵守。最有效的保障就是撤销违法的行政决定，使之不发生效力。于是，越权之诉责无旁贷担当此任。其次，由于越权之诉是在当事人利益受到损害时才能提起，也具有保护当事人利益的作用，能够起到巩固统治基础、缓和政府和人民的矛盾的作用。

1.越权之诉的历史发展⁽⁹⁴⁾

法国越权之诉是经过漫长的历史发展演变而成的，其范围呈逐步扩大的趋势。

1799年的法国国家参事院，实际上最初是旧制度下国王参事院的继续，所以它认为当然有权撤销行政机关的决定，完全不用考虑成文法的依据问题。1832年的两个判例重新发现了1790年10月7日至14日的法律规定，于是，该法第3条成了国家参事院受理越权之诉的法律依据。不久，滥用权力也被添加进越权之诉的范围中(Lesbats，CE，1864)。到1864年时，国家参事院原则上仅监督行政决定的外部形式。

在1864年至1900年这段时期，越权之诉得到了大大的发展。1864年11月2日的政令免除了律师协助的必要性和司法费用诉讼，程序得到了简化。1872年5月24日，法律同时授予最高行政法院委任审判权和能够应请求撤销各类行政机关的越权决定的独立裁定权，于是诉讼的基础受到成文法保证。撤销的理由越来越宽泛:法官可受理对违法和侵犯既得权利的诉讼，他因此也监督内部合法性。不过，这需要存在某种对权利的侵害。

从1900年至今，越权之诉的范围曾大幅扩大，行政机关受到法官越来越多的监督。首先，合法性概念得到延伸。它不仅仅包括法律条文，还包括法的普遍原则和最高行政法院的司法判例。其次，扩大了管辖范围。放弃了侵犯既得权利的必要性，只要简单的违法即可成为越权之诉的对象(Alcinor，CE，1906)。最后，放松了受理条件。自1900年起，人们可以对默示的拒绝决定提起诉讼；期限的条件放宽；对所有单方面决定的起诉成为可能；政府行为概念和平行诉讼概念的适用范围大幅缩小。诉讼所需的既得利益的概念放宽。在此阶段，法官的权力得到增强，法官拥有越来越广泛的审查权。

1953年的行政诉讼改革条例形成了两审终审制度，于是原则上越权之诉一审属于行政法庭，上诉则到最高行政法院。1987年12月31日的法律创设了上诉法院后，对其所受理的越权之诉，可以到最高行政法院复核。

1972年5月24日的最高行政法院组织法第9条规定:“最高行政法院对于请求撤销行政机关行为的越权之诉，作出最后的决定。”于是，从法律上明确了越权之诉的法律地位。

2.越权之诉的特点

(1)当事人只能针对行政机关的单方面行政决定提出起诉，而不能对行政合同或行政机关的事实行为提出起诉，也不能对行政合同或行政机关的事实行为提出起诉。行政机关单方面行政决定的客观存在是越权之诉的前提。行政机关的决定，不论是口头的，或是书面的，或者是默示的，都可起诉。

(2)越权之诉是一种一般诉讼手段，即使当法律条文作出笼统地排除“一切申诉”的规定时，仍可以提起越权之诉(参见CE，dame Lamotte，17，2，1950)。即除非法律明文限制越权之诉，否则当事人就可提起该诉讼。

(3)因越权之诉是根据个人请求撤销这一事实，在实践中行政给付的完成结果并不重要，所以当事人只能请求行政法院撤销行政决定，而不能请求法院变更该行政决定，也不能提出赔偿要求。

(4)越权之诉是客观诉讼的一部分，它是对行为而非对人的诉讼，其目的在于保护法律规则而非保护主观权利。不过，这理念目前受到了严厉的批评。

(三)越权之诉和完全管辖权之诉的区别与联系

1.越权之诉和完全管辖权之诉的区别

(1)诉讼的作用不同

越权之诉的主要目的在于保证行政行为的合法性，是行政法治原则的重要保障，是对事不对人的诉讼。完全管辖权之诉的目的在于保护受害人的权利，是主观的诉讼。

(2)诉讼范围不同

越权之诉范围很广(只需存在应撤销的行政决定)，对完全管辖权之诉而言，则需要有违法现象的存在。

(3)法官的作用不同

在越权之诉中，法官只能决定撤销或不撤销行政决定，而在完全管辖权之诉中，法官可判决撤销、变更行政决定，也可判决行政机关负赔偿责任。

(4)当事人的资格不同

越权之诉的当事人为利益直接受到侵害的人，在完全管辖权之诉中，当事人为权益受到侵害的人。

(5)争议的标的不同

在越权之诉中，当事人认为行政决定非法且违反了普遍的法律规则，他请求法官撤销该行政决定。而在完全管辖权之诉中，当事人主要是请求法官认定某项权利的存在和范围等，他是对某项法律文件(契约)或具体实施的后果提出异议。

(6)诉讼的手段不同

在越权之诉中，当事人只能利用法律上的理由，事实问题只在构成法律的基础时才被涉及。而在完全管辖权之诉中，当事人既可用法律的手段，也可用事实的手段。

(7)诉讼的程序不同

当事人提起越权之诉，可以免除律师代理，事先不需交诉讼费，败诉时按规定缴纳较低廉的诉讼费。而完全管辖权之诉，当事人必须请律师代理，并按正常的规定收费。

(8)判决的效力不同

越权之诉的判决具有普遍效力，如判决撤销某一行政决定，则对该行政决定所涉及的人或事都有效力。而完全管辖权之诉的判决具有特定性，效力只及于当事人。

(9)两者的相互融入程度不同

可以将撤销的判决加入完全管辖权之诉中，反之则不可能。

2.越权之诉和完全管辖权之诉的联系⁽⁹⁵⁾

越权之诉和完全管辖权之诉之间的区别明显，无论当事人还是法官都不能改越权之诉为完全管辖权之诉，也不能改完全管辖权之诉为越权之诉。然而不能过分强调越权之诉和完全管辖权之诉之间的区别，因为存在某些事项，根据其本身性质或法律规定，不一定属于哪类诉讼，当事人可以选择提起越权之诉或完全管辖权之诉。

最高行政法院1912年3月8日对Lafage案和后来的Schlemmer案的判决，使得越权之诉和完全管辖权之诉开始接近。这两个判例使当事人可以选择提起越权之诉或完全管辖权之诉成为可能。在这两个案件的判决中，最高行政法院认为公务员对于薪俸和法定津贴金额的争议，可以提起越权之诉，当事人既可以主张行政决定违法，请求撤销，也可以提起完全管辖权之诉，要求给付金额或津贴。如果当事人提出越权之诉，必须适用越权之诉的制度，行政法院只撤销不合法的决定，不判决给付。不合法的决定撤销以后，当事人实际上会得到给付，效果和完全管辖权之诉相同。如果当事人选择完全管辖权之诉，行政法院可以判决给付，但必须由律师代理，缴纳诉讼费用，只能以权利被侵犯作为起诉理由。Lafage案的用意，完全是着眼于公务员的利益，公务员可以利用越权之诉得到完全管辖权之诉的同样效果。后来这种解决方式的适用范围扩张，适用于一切公职人员，最后扩张到适用于薪俸和津贴以外的其他金钱诉讼。由于当事人就同一诉讼事项，可以在两类诉讼之间进行选择，从而在这两类主要诉讼之间产生了接近趋势。目前这类事项的范围还受到限制，最高行政法院的判例表现出扩大这种选择的趋势。

(四)提起越权之诉的条件⁽⁹⁶⁾

提起越权之诉应满足以下条件:

(1)限于法国行政机关对于行政审判权限范围的事项所作出的决定

首先，能够被提起诉讼的必须是行政行为。即不包括外国政府的行为、立法行为和国会行为，也不包括私人行为，除非是负责履行某种公共服务的私人组织的决定和含有使用公共法人特权的决定(参见Monpeurt，CE，1942；Magnier，CE，1961)。

其次，能够提起该诉的行政决定不包括下列行政决定:政府决定、具有纯粹个人性质的有关私产的决定、由行政机关适用有关私法的司法判例而作出的决定(参见El Hamidia，CE，1954)、行政契约(除了可与之相分离的文件以外，参见MartinEl，CE，04，8，1954)。

最后，能够提起该诉的行政决定具有可诉性。一般而言，原则上不具可诉性的行政决定有:非规范性的机关通报和指示，不重要的内部措施，纯粹的咨询意见、计划草案、建议、准备措施(如通报信息的措施)，没有增加任何新意的执行措施和对以前措施的提醒。催告原则上没有可诉性，但某些类似于真正决定的催告可以导致诉讼(Conf.nat.Assoc.Familiaes catholiques，05，1，CE，1991)。

(2)起诉人必须和所起诉的行政决定有某种利益关系

越权之诉的目的是确认非法性，在理论上，它应在任何时候对所有人开放，因此如不加限制可能会演变为“全民之诉”(Actio popularis)。因此，不能让所有与行政决定无关的人都去起诉。只有当事人的利益受到行政决定侵害时才可提起，这种利益包括物质和精神两种。如果利益是集体的，或是公共利益时，其中的某一人可提起，代表该利益的团体、组织也可提起。

这种利益既可以是物质或精神的，但单纯感情上的利益，不能提起越权之诉。当事人的利益必须达到一定的重要程度，才能提起越权之诉。例如机关内部的纪律处分，一般不能提起越权之诉。但如果处分的后果涉及公务员的重大利益时，可以提起越权之诉。当事人的利益必须已经发生和存在，才能提起越权之诉。假定的利益不能提起越权之诉。当事人在起诉时具有可以请求撤销的利益，如果在判决时，受攻击的行政决定已经改变或废止，不再损害申诉人的利益时，这种改变不妨碍越权之诉的受理。行政法院这时应以裁定终止越权之诉。将来的利益如果确实存在，也可提起越权之诉。

起诉人和所起诉的行政决定所具有的这种利益，可以是个人的、集体的或公共的利益。

首先，对于个人利益。最初，个人利益的范围十分狭窄，仅限于行政行为所指向的人。现在，只要有和被诉行政行为有利害关系，个人利益即可存在。但也有所限制:如电影院的业主不能以影院业主的身份反对授予另一电影院业主建筑许可证(Sté albigoise de spectacles，CE，18，3，1987；A.J.D.A.，1987，p.366)。通常，公务员有资格起诉他们所在行政机关的非法任命，只要这些任命会给他们的职业生涯带来损害。个人利益只能由个人自己提起，但是，该个人所属的团体也可以参与诉讼。

其次，对于集体利益。个人可以通过提起越权之诉来捍卫集体利益，例如纳税人可以起诉对他们的课税额有不利影响的措施(关于地方纳税人的判例可参见Casanova，CE，29，3，1901，关于省级纳税人的判例可参见Richemond，CE，27，1，1911)；野营者可以起诉市镇有关野营方面的规章制度(Abisset，CE，14，2，1958)；选民有权起诉有关组织全民公决的决定(Brocas，CE，19，10，1967)。当然，也受到一些限制:如国家纳税人不能起诉中央政府作出的财政决策，不动产代理人不能以代理人的身份起诉建筑许可证，国会议员不能以议员的身份起诉政府采取的措施(Noir，CE，27，2，1987； A.J.D.A.，1987，p.364)。

团体也可以通过提起越权之诉来捍卫集体利益。在公职方面，法规允许工会组织就公务人员地位的规范性文件和给公务员的集体权利带来损害的个别决定向有管辖权的司法机构起诉。更常见的情形是，团体(工会和协会)可以起诉损害全体利益的行政决定(Syndicats des patrons coiffeurs de Limoge，CE，18，12，1906)，甚至只是起诉损害其部分成员利益的行政决定(如警察工会自治总会可以起诉有关军士和治安警察特殊地位的政令，参见Union interfédèrale des Syndicats，CE，21，7，1972)。但原则上，当只涉及某一个工会的利益时，该工会所隶属的全国总会不能提起越权之诉。对集体利益的损害可以是对它们财产、地位及团体的目标的损害。团体也可以对给团体整体带来损害的个别决定(对某个公务员的任命或晋级措施损害了所有有机会受益者的利益，团体可以起诉此措施，但不能起诉拒绝任命或撤职的措施)提起越权之诉。但司法判例仍十分谨慎:如工会不能起诉对法国广播电视局局长的撤职决定(Synd.nat.des journalistes，CE，4，11，1977；A.J.D.A.，1978，p.111)；消费者协会不能起诉任命竞争委员会主席的命令(Schwartz et Martin，CE，20，11，1981；A.J.D.A.，1981，p.102)。

司法判例对集体利益的判定态度令人难以捉摸，但从整体上说却越来越有利于起诉人；它试图对“无人通过检察官诉讼”的原则与协会、工会的重要性越来越强大以致可以保护其成员的事实进行调和(Cté central d'entreprise，CE，22，12，1982)。

此外，一些团体还可以以集体利益为由介入由起诉人提起的诉讼中。

最后，对于公共利益。一个行政机关在其利益受到其他行政机关决定的侵害，而其本身不能撤销或改变这个决定时，可以向行政法院提起越权之诉，请求撤销这个违法的决定。这种情况可以发生在同一行政主体内部机关之间，也可以发生在不同的行政主体之间。

其一，同一行政主体内部机关之间的越权之诉。一个部长可以向行政法院提起越权之诉，请求撤销另一部长的决定。上级机关原则上不能对下级机关提起越权之诉，因为上级机关可以根据层级监督权力撤销下级机关的决定。当下级机关具有某些独立的权限，上级机关不具备撤销权时，可向行政法院对下级机关的决定提起越权之诉。下级机关不能向行政法院提起越权之诉，要求撤销上级机关的决定，这是违背上级领导下级的组织原则。但有例外，公务员对于行政长官影响其个人地位的一切决定，有权提起越权之诉。公务员对于行政长官关于行政组织和管理的一切决定，和其个人地位无关时，不能提起越权之诉。地方议会议员对于议会不合法的决定，可以向行政法院提起越权之诉。

其二，不同行政主体之间的越权之诉。地方团体对于国家行政监督权的决定不服，可向行政法院提起越权之诉，不仅地方团体本身有作为当事人的资格，而且地方团体的代表例如市长，以及地方议会的议员个人，也有权对违法的行政监督提起越权之诉。但市长在执行国家公务时，受省长的层级监督，对后者的监督不服时，不能提起越权之诉。

国家对地方团体的违法决定，在不能依行政监督权撤销时，也可向行政法院提起越权之诉，请求法院撤销这个决定。

(3)起诉的期限和形式

越权之诉必须在法定期间内，按法定的形式起诉。

(4)当没有其他平行的诉讼救济途径可供选择时才可提起越权之诉

当事人的权益受到非法行政决定侵害时，如果根据法律规定具有越权之诉以外的其他诉讼救济手段时，不能提起越权之诉，而只能选择其他途径。这些其他途径包括:向普通法院起诉；向行政法院提起其他类型的诉讼(如完全管辖权之诉)。但其他诉讼救济手段必须是直接的救济手段，不是间接的救济手段。如果上述平行的诉讼救济途径和越权之诉由同一法院管辖时，则不受此限制。之所以如此，主要是为了保障和尊重平行诉讼救济手段的管辖权。

长期以来，人们认为越权之诉具有补充特点，是受法院管辖者的最后的法律途径。但是，滥用越权之诉有扰乱各级法院管辖权的危险。越权之诉原来主要属于最高行政法院管辖，行政法官水平高、诉讼费用低廉。如果不尊重平行的诉讼救济手段，会导致最高行政法院案件拥挤，削弱其他法院的管辖权。现在，出于尊重行政审判体系内部管辖权，平行救济仍是必需的。

在同一法院，不牵涉管辖权的分配，平行的诉讼救济和越权之诉由同一法院管辖时，越权之诉并不扰乱平行的诉讼救济的管辖权，法官可以受理越权之诉，不受平行的诉讼救济的限制。但不能混淆各种不同的诉讼救济制度。越权之诉必须遵守其本身的制度，不能适用平行诉讼的制度。如不可能在完全管辖权之诉方面提起越权之诉，如就契约、选举、危房等问题提起越权之诉。

即使在同一法院管辖之下，越权之诉也不是任何时候都能代替平行的诉讼救济的。首先，当事人只能在行政机关破坏客观的法律规则时，才能提起越权之诉。其次，越权之诉只能撤销违法的行政决定，不能判决行政主体赔偿。当撤销的效果不能达到平行的诉讼救济的目的时，当事人就不能利用越权之诉，而必须利用平行的诉讼救济。

平行的诉讼救济和越权之诉受不同的法院管辖时，申诉人只能提起平行的诉讼救济，不能提起越权之诉，因为越权之诉可能扰乱其他法院的管辖权。但在这种情况下有两个例外，申诉人可以提起越权之诉，不受平行诉讼救济的限制:首先，平行的诉讼救济不能产生越权之诉同样的效果时，可以提起越权之诉。其次，对可分离的行为可以提起越权之诉。这在契约和选举方面尤为突出。在契约方面，即使不能对契约本身提起越权之诉，也可对准备行为(如市议会决定签订合同的决议，Martin，CE，04，8，1905)或禁止参与招标的决定提起越权之诉。此外，如果契约事实上拥有“规范性”，法官仍可受理诉讼(Cayzeele，CE，10，7，1996；A.J.D.A.，1996，p.807)。在选举方面，当涉及行政选举时(如市议会，省议会，等等)，预备性的行政规范决定都可被视为可分离行为(Chabot，CE，07，8，1903)。

(五)越权之诉的撤销理由⁽⁹⁷⁾

越权之诉是撤销之诉，因此，主要应探讨撤销行政决定的根据和理由。法国行政法院传统上把行政决定的违法形式划分为四种:无管辖权、形式上的缺陷、违反法律、滥用权力。这种分类的缺点在于，它没有考虑行政决定的不同因素，如管辖权、形式、动机、对象、目的等。

新近的分类有两种:第一种分类将行政决定的因素分为:有关主体的非法(无管辖权)、有关形式和程序的非法(形式上的缺陷)、所追求目的的非法(滥用权力)、有关决定的标的的违法、有关决定动机的违法；第二种分类分为:外部非法性(无管辖权和形式上的缺陷)和内部非法性。新的分类模式依然存在弊端，我们在此保留传统的分类。

1.无权限的行为

也称行政行为主体违法，即指行政机关没有任何法律根据的行为，超越其权限范围以外的行为，行使根本不可能属于行政机关权限的行为。但在天灾、社会动乱等特殊情况下，行政机关采取的行为可不受此限制。这是最严重的违法行为。

无权限的行为，按其严重程度可分为权限篡夺行为(L'usurpation de fonction)和一般的无权限行为。权限篡夺行为，是指一个没有行政人员资格的人行使行政机关的权力；或者行政机关行使了不属于行政机关的权力(如行政官员介入司法或立法方面事项)。权限篡夺行为有时构成行政行为不存在，有时构成粗暴行为，任何人在任何时候都可主张这种行为无效。一般的无权限，是指一个行政机关侵犯其他行政机关权力；或行政机关宣称无管辖权而实际上它有管辖权。但在公共利益和事实上的公务员情形下，可以不受无权的约束。

对于无权限的行为应当予以撤销。由于行政机关的权限属于公共秩序范畴，不论申诉人是否提出，行政法院都应依职权调查，无权限行为不因为有权限机关的批准而有效。因为批准的行为不能发生溯及既往的效力，但有权限的机关可以自己采取这个行为。如果无权限机关所作出的决定，属于羁束权限的行为，而决定的内容符合法律的规定时，其他有权限的机关在同样情况下只能作出同样的决定，行政法院对于这种行为不撤销，因为撤销这种行为并不影响行政决定的结果和当事人的利益，只是浪费诉讼时间。

2.形式上的缺陷

形式上的缺陷是指行政行为欠缺必要的形式或程序，或者不符合规定的形式和程序。这些形式和程序由法律、法规或者法的一般原则所规定。形式上的缺陷主要指要式行为而言，行政行为凡是法律规定了一定形式的，行政机关必须遵守。对于非要式行为，行政机关有权自主决定，例如，对羁束权限的行政行为，只要内容合法即可，形式上不发生撤销效果。此类违法性通常要比无管辖权的违法性严重程度轻一些。

对于形式上存在缺陷的行政行为的制裁，应区别情况:第一，要区别主要形式和次要形式。只有违反主要形式才构成撤销的理由，而违反次要形式则不影响行政行为的效力。但这种区分一般很困难，法官对此拥有很大的自由裁量权。第二，区别形式是保护当事人的利益还是保护行政机关的利益。违反前者构成撤销的理由，违反后者当事人无权控诉，而保护当事人利益的形式都是主要的形式。第三，区别不同的情况，在紧急情况或特殊情况下，行政机关为了公共利益的需要，可以不遵守法定的形式和程序。有时，某种主要的形式，根据情况的不同，可以成为次要的形式。第四，区别能否补正的形式。原则上，在法律没有规定时，行政行为形式上的违法不能事后补正，因为补正行为的效力不能溯及既往。但除法律规定的以外，行政法院的判例，允许在某些情况下，行政行为形式上的违法可以补正:首先，物质上的遗漏和错误可以补正。例如会议讨论的记录，事后补上负责人的签名；行政决定中条文引证的错误可以改正，但不能修改决定的内容。其次，在某些情况下，相对人的同意，可以消除形式上的违法。最后，如果行政机关处于无法履行规定手续的状态下，也不予撤销。

3.权力滥用

权力滥用是指行政机关的决定虽然是在其权限内作出的，但违背了公共利益和法律规定的目标。因为行政机关即使在其职权内行使公共权力，也不能随意，必须服务于公共利益，不能背离法律规定的宗旨。

权力滥用的表现形式主要有:一是为了私人利益或所属团体利益而行使权力，即假公济私，以权谋私等；二是权力的行使不符合法律授予该权力的特定目的；三是在程序上滥用权力。

判断行政决定是否权力滥用一般从法律目的和行政决定的目的来综合考虑，但具体操作比较难，主观色彩太浓，因为这种决定是行政机关在其权限内作出的，而公共利益和法律宗旨等标准又比较抽象。所以，行政法院通过各种解释和判例来具体确定。比如，行政法官为了弄清法律的目的，便查阅立法的记录，制定法律时的情况，以及权力本身的性质等。

4.违反法律

违反法律是指行政机关没有遵守有关文件内容(对象)的规则和制定该文件的事实和法律动机的规则。这是越权之诉中最主要的撤销理由，包括除了无权限、形式上违法、权力滥用以外的一切违法行为在内，范围非常广泛。当然，上述无权限等三种情形也是违反法律的，但由于历史原因，把违反法律作为独立于前三种情形以外的一种独立情形。

违反法律不仅只包括违反成文法，还包括违反不成文法；不仅指违反法律规定，还包括违反法律的精神。违反法律包括以下三种情况:一是行政决定的标的(内容)直接违反法律；二是行政决定的法律根据错误；三是行政决定的事实根据不符合法律的规定。对违反法律的行为应予以撤销，但对于羁束行政行为违反法律，法院予以维持并要求补充正确的理由。

越权之诉中，法官还可以对事实作出审查，根据法官监督的强度不同，可分为三种情形:

(1)一般程度的监督，也称正常监督。在这种监督下，行政法官审查行政决定的权限、形式、权力滥用、法律根据、事实根据。如果法律规定行政决定必须以具备某种性质的事实存在为前提条件时，行政法院不仅审查事实的实际存在，而且审查事实的性质是否符合法律的规定。但不能审查行政决定是否必要，是否妥当。正常监督是越权之诉中最通常的方式。

(2)最低程度的监督。这种监督，是根据明显的错误判断来审查行政决定的权限、形式、权力滥用、法律根据、事实根据。所谓的明显的错误判断，是指不需要专门知识，任何通情达理的人根据一般社会常理都能判断出是否存在错误。

(3)最大程度的监督。在这种监督下，行政法院除根据一般程度的监督审查行政决定的合法性外，还根据实际的情况审查行政决定是否必要，是否超过正当范围，是否符合公共利益。这种审查接近于审查行政决定的妥当性，只适用于行政决定涉及公民的重大利益，且法律有规定时。

(六)越权之诉的审理和判决⁽⁹⁸⁾

越权之诉除了适用行政诉讼的一般规定外，还有以下特点:

(1)不适用行政决定前置。既可以向行政机关申请复议，也可以直接向法院起诉，行政复议不是此类诉讼的必经程序。

(2)起诉人必须就其请求事项负举证责任，这是诉讼程序的一般规定。但如果起诉人所述理由相当充分，足以导致怀疑行政决定的合法性时，法官可以命令行政机关负责证明行政决定的合法性，改变一般的举证责任原则。

(3)在越权之诉中，第三人参加诉讼的情况很多，凡是对行政决定的撤销或维持有利害关系的第三人，都有权参加诉讼。

对于越权之诉案件，法官的权力仅限于作出不受理(因不符合越权之诉的受理条件)、驳回起诉(因起诉理由不成立或法院在当事人所述理由之外在应依职权调查事项中，没有发现违法事由)、撤销违法行政决定三种判决。法官不能判决行政机关负担赔偿责任，也不能代替行政机关改变违法的行政决定，更不能命令行政机关为一定行为或不为一定的行为。但在特定情况下，法官可以判决部分撤销行政决定，或判决补充法律根据和理由，或作出间接强制的判决。

法院驳回判决具有相对既判力；撤销判决具有绝对既判力，具有追溯的效力，被撤销的行政决定被视为从未存在过。然而，尽管撤销判决具有绝对既判力，第三人仍可提出异议(Boussuge，CE，11，29，1912)。⁽⁹⁹⁾

根据1980年7月16日的法律，当撤销的判决或完全诉讼的判决在6个月后没有被执行时，起诉人可以上诉至最高行政法院，后者可以判处行政机关逾期罚款。根据1995年2月8日的法律，当行政机关拒不履行判决时，根据当事人的申请，法官有权在以下两种情况中将禁令和逾期罚款配合使用:一种情况是，判决意味着应采取某项特定的措施(行政机关没有任何选择的自由)；另一种情况是，判决意味着在新的指令后应作出一项新的决定。在第一种情况下，法官规定执行措施，并在必要时给予一个期限；在第二种情况下，法官给予一个期限以作出新的决定。⁽¹⁰⁰⁾

四、解释之诉(Le Contentiuex de l'Interprétion)

(一)解释之诉概述

解释之诉是指，行政法院解释一个行政行为的意义或审查其合法性的诉讼，有时也可能是解释行政法院自己判决的意义的诉讼。该诉讼的特点是法官无权就某一行政争议作出裁断，而只能决定一个行政行为的意义，或审查其合法性。在这类诉讼中，行政法院的法官不能作出直接产生法律效果的判决，他只能为其他法官的判决提供基础，或者对自己先前的判决确定范围。行政法院在受理案件中，如果该案件的判决依赖于某一行政行为的意义或其合法性时，应作为审判前提问题，该行政法院除了解释和审查此行政行为的意义和合法性外，没有其他权力。它不能撤销或变更这个行政行为，也不能判决行政主体负赔偿责任。

行政法院的判决意义不明确时，当事人也可申请原判法院作出解释判决。

解释之诉可分为两种类型:根据普通法院的移送裁决而提起的诉讼和当事人直接向行政法院提起的诉讼。

(二)根据移送裁决而提起的解释之诉⁽¹⁰¹⁾

在法国，行政审判和普通司法审判是各自独立、互不干涉的。有时，某一行政行为的意义或合法与否，会成为普通法院处理某一案件的前提或基础。由于行政审判独立，普通法院不能对该行政行为的含义或合法与否作出决定，便把此问题裁决给行政法院，请行政法院就此作出说明。

普通法院裁决移送给行政法院的解释之诉案件分为两类，一是审查行政行为合法性的案件，二是解释行政行为意义的案件。

1.审查行政行为的合法性之诉

从内容上看，此诉似乎与越权之诉相同，因为它们都是决定行政行为是否合法。但实际上它们区别很大。首先，两者提起诉讼的方式不同。越权之诉是当事人提起的，而移送审查之诉是普通法院移送的，并且必须有普通法院的移送裁决。否则行政法院不能受理。其次，越权之诉的提起有时间限制，超过时限就不能起诉了，而提起移送审查之诉没有时间限制。再次，从判决权限上看，对越权之诉，法院在认定行政决定违法时，可以判决撤销该行政决定，而在移送审查之诉中，法院的判决仅限于宣告受审查的行为是否合法，不能判决撤销不合法的行政决定。最后，从效力上看，越权之诉的判决具有对世的普遍效力，而移送审查之诉的效力具有相对性，只限于对移送案件有拘束力。

2.解释行政行为的意义之诉

当普通法院对具体行政行为的意义遇到解释困难时，可裁定移送至行政法院，由行政法院作出解释。

解释行政行为意义的诉讼，适用完全管辖权诉讼的程序规则，必须由律师代理，预交诉讼费用。行政法院受理此类解释之诉后，必须通知有关的行政机关和利害关系人参加诉讼。行政法院的判决不能超过普通法院移送需要解释的问题之外，判决的效力仅限于本案之内。

(三)当事人直接提起的解释之诉⁽¹⁰²⁾

当事人在没有普通法院裁决移送的情况下，直接请求行政法院解释某一行政行为或行政判决的意义的诉讼，即为当事人直接提起的解释之诉。这是一种特殊性质的诉讼，因为法院本不应为某一当事人提供咨询或当法律顾问。而之所以会有此类诉讼，是因为在没有依照诉讼程序提起正常诉讼时，对于某一行政行为的意义，利害关系人之间存在重大的意见分歧。法官及时解决这种分歧，可以避免日后发生更加复杂的诉讼。所以，行政法院的判例确认，在一定条件下，当事人对于行政行为意义的争议，可以作为独立诉讼，请求行政法院解释。

当事人直接提起解释行政行为意义的诉讼，必须符合以下条件:

(1)当事人必须和请求解释行政行为的意义事件间具有某种利益关系。

(2)当事人在请求解释的行政行为的意义问题上必须存在现实的争议。但若部长提起此诉，不受这一限制。

(3)必须符合行政诉讼管辖权限的规定。

(4)被解释的行政行为应是意义模糊的。

(5)符合起诉的形式。直接提起解释之诉，必须由律师代理。

如果当事人是请求行政法院解释行政法院判决的意义的诉讼，则只需符合上述第(4)、(5)两项条件即可。此类案件，只能由作出原行政判决的法院管辖。

直接提起的解释之诉的判决，只限于解释行政行为和行政判决的意义，不能有其他内容的判决，且判决的效力具有相对性，只限于某个具体案件本身。

五、处罚之诉(Le Contentiuex de La Répression)

(一)处罚之诉概述

处罚之诉是指，行政法庭根据省长的请求，对于违反不动产保管规则的行为，直接判决处罚的诉讼。行政诉讼的作用是纠正行政机关的违法行为，而不是直接行使行政管理权。所以，行政法院管辖的处罚之诉，也不是纯粹的行政处罚，而只是包含处罚的因素。法国行政法上的处罚之诉仅限于重要道路的违警处罚，这种处罚的主要内容是恢复被破坏的公产，只有法律有规定时才予以制裁。

(二)重要道路违警处罚概述⁽¹⁰³⁾

行政主体的财产分为公产和私产，公产是指行政主体用于公众使用或公务使用的财产，负有公共使用的使命。为了保护公共利益和公务利益不受侵害，法律给予公产特别保护。警察权力对公产的保护是一种特殊的保护，需要法律的特别规定，法国法律称这种具有专门警察权力保护的公产为道路公产。这里所谓“道路”的意义是从公产的作用而言的，而不是指公产的形式是道路。道路公产的范围很广，包括许多在形式上不是道路的公产在内。

道路违警处罚分为两类，一是次要道路的违警处罚，适用于违反保护公共道路的专门警察权力的行为，这类案件由普通法院管辖。二是重要道路的违警处罚，不包括公共道路的违警在内，适用于海洋公产、河川公产、陆地公产中除公共道路以外由法律规定的其他公产，包括铁路、军事工程、供水供气设施、排水工程、筑堤工程等。受理重要道路违警处罚的是地方行政法庭。

重要道路的违警处罚适用以下行为:

(1)侵占公产的行为，例如在公产上非法树立建筑物，种植物或其他工程的行为等。

(2)损害公产的行为，如对于铁路设施、港口设施等的损害，船舶沉没阻塞港口等。

(3)私人在要塞周围或飞机场附近、铁路附近的建筑物等。

(4)法律特别规定享受重要道路违警保护的事项，例如向公产水流排放污水、废水的行为等。

道路的违警处罚的追溯时效为1年。请求赔偿公产损害的诉讼没有期间限制，不适用时效规则，这是对公产的一种特别保护。

(三)重要道路违警处罚的诉讼程序⁽¹⁰⁴⁾

该诉讼程序包括以下三个步骤:

(1)制作违警笔录

有权制作违警笔录的限于以下三种人:一是司法警察官，包括市长、市长助理、宪兵队官员、有一定资历的宪兵、警察视察长官、警察局长等。二是司法警察。三是根据法律规定对于某些具体事项享有警察权力的人，例如道路桥梁监督工程师、领航人员、港口管理人员等。

笔录主要是记载违警的行为。

(2)追诉

即追究违警人的责任。有权提起追诉的人为省长。省长收到违警笔录后，移送至行政法庭追诉，并在10天内将笔录送达违警人，传唤后者在1个月期间内到指定的行政法庭出席审讯。违警人应在收到笔录后15天内提出答辩书状。如果违警人没有要求口头陈述，法庭不必通知违警人公开审讯的日期，否则必须通知。此诉讼不收诉讼费用，可以免除律师代理。

违警人不服行政法庭的判决可以上诉，行政机关对判决不服也可以上诉。违警人提起上诉的判决，不能加重第一审的处罚。

(3)判决处罚

可以判决三种处罚:一是罚款。只有当法律有明文规定时法官才可判决罚款。罚款数额由法官在法律规定的限度以内，根据案件的情况决定，不受行政机关所表示的意见的影响，且罚款可以多次进行。二是恢复原状，方式由行政法院决定，不受行政机关意思表示的限制，也不受时效的限制和大赦的影响。三是支付制作违警笔录的费用，它可以和罚款、恢复原状并用，是一种附加的处罚，但在没有前两种处罚时，它也可独立处罚。