法国行政法院的历史沿革

第二题　法国行政法院的历史沿革

法国行政法院及法国行政法的历史并不久远，它们根植于法国的传统与文化，伴随着法国最高行政法院的产生、发展，从无到有并逐步完善，演变成为当今一种独特而成熟的模式。

一、旧制度时期

法国行政法院的历史，可上溯到封建王朝时代。通常，国王把涉及国家的案件，责令枢密院裁决。从13世纪起，枢密院的国务大法官和审查官，就法律和内阁两方面事务向国王提出建议。

最高行政法院的前身是创立于1799年的国家参事院(Le Conseil d'État)。国家参事院可以追溯到旧制度时期的国王参事院(Le Conseil du Roi)。13～14世纪，法国的御前委员会(Curia Regis)由以下部门组成:专门处理争议的法院(Parlement)，财政委员会(Chambre des comptes)和国王参事院(Le Conseil du Roi)。法国的国王参事院类似于英国的御前委员会(Curia Regis)，其功能是辅助国王统治，就法律和行政事务向国王提出建议。虽然国王参事院和法院都可分别处理争议，但是它们本质上是有区别的。国王参事院行使的是保留审判权(La justice retenue)，而法院行使的却是委任审判权(La justice déléguée)。⁽¹¹⁾国王参事院没有什么实际的权力，它仅仅充当裁决贵族们纷争的一个政治性的仲裁机构。⁽¹²⁾法国封建王朝内部矛盾重重，中央与地方、王权与贵族权力之间的矛盾集中体现在国王、王室顾问团和行政官吏与12个高等法院，尤其是巴黎高等法院之间的权力角逐上。代表地方贵族利益的高等法院经常借习惯法的力量来干预行政事务，尤其阻挠王室所欲推行的旨在削弱地方势力的改革。于是，律师的地位和作用远非国王参事院能比拟，尤其在18世纪——路易十五(Louis XV)和路易十六(Louis XVI)时期，律师不仅在相当程度上干预行政，而且还阻挠君主所倡导的改革。而普通法院一心想对所有的争讼行使审判权，于是它们尽一切可能阻挠人们向国王参事院提起请求。

旧制度时期，国王参事院由多个机构组成，它们各司其职。1578年，亨利三世(Henri III)基于处理皇家内务和行政争议的需要，设立了一个专门机构，于是肇始了国家参事院(Le Conseil d'État)的称谓。到了路易十四(Louis XIV)的执政时期，国家参事院的性质发生了变化，它成了一个秘密机构，主要对行政和争讼提供指导。从13世纪开始，国家参事院都是由争议处理审查官和国家参事院顾问组成。国家参事院的基本任务是就行政和司法事务向国王汇报、进行磋商与提出建议。直到17世纪时，国家参事院才逐步演变成了一个正式的机构。⁽¹³⁾1641年，国王通过圣热尔曼赦令剥夺了高等法院对涉及王室和行政部门案件的管辖权，而将这一权力交给了王室顾问团。

在旧制度时期，存在着有关裁决行政事务的法院(审理间接税案件的最高法院，即货币法院)，但是它们并不构成真正的司法权。由于国王可以对所有事务行使管辖权，所以整个法国只有普通司法权的存在，行政司法实质上并不存在。⁽¹⁴⁾

二、大革命时期(1790～1799)

在法国大革命之前的专制王权时期，法院作为专政工具，实施严刑并有权通过登记程序来审查议会立法。16、17世纪，资产阶级势力日渐强大，其利益开始反映到行政部门，法国的行政权掌握在资产阶级手里，而代表司法权的普通法院则掌握在封建贵族手中，于是出现司法权干涉行政权的局面。所以，在法国大革命前夕，行政权和司法权两者之间芥蒂颇深，相互抵牾。

大革命时期，法院积极充当专制的帮凶。直到法国大革命取得初步胜利后，革命者以三权分立原则反对司法对行政的干预。1790年8月16日至8月24日，制宪会议制定了《司法组织法典》，其中第2章第10条规定:“法院不得直接或间接地参与立法活动，不得阻挠或延缓立法机构所颁布法令的执行……违反本规定的相关责任人员将受到处罚。”其中第2章第13条规定:“司法职能和行政职能不同，现在和将来永远分离，法官不得以任何方式干扰行政机关活动，也不能因职务上的原因，将行政官员传唤到庭，违者以渎职罪论。”这些迄今有效的条款使行政机关获得了很大的独立性，并导致了法国所特有的行政纠纷解决方式的产生。从此，普通法院丧失行政审判权，法国独特的“双轨制”司法体制由此发端。其后，行政法作为一个独立的法律部门，随着行政审判的发展而发展，随着行政判例的积累而完善。共和三年果月16日(1796年9月4日)的一项法令规定:“严格禁止法院审理任何行政活动。”这个规定对1790年的法律没有增加任何内容，只是提醒人们注意，禁止法院受理行政案件的举措，不是临时性的行为，而是继续性的行为。⁽¹⁵⁾革命者对司法权的不信任与排斥可见一斑。

虽然在大革命时期，制宪会议禁止了普通法院受理行政案件的权力。但是在禁止以后的10年内，并没有考虑设立一个行政法院来专门管辖行政诉讼。在这一时期，有关的行政争讼实际上是由行政机关自己进行裁决的:国王、大臣、省级长官行使司法权。等级权和司法权相混淆。⁽¹⁶⁾法国公民对于行政行为的申诉，主要由被诉行政主体的上级机关受理，而最终的裁判权属于国家元首。此时，裁决行政争议的权限属于行政机关本身，行政官员同时也是法官，行政机关是本身案件的裁决者，这种裁决的理论依据是:“裁决行政，本身就是行政。”这个阶段称为行政法官时期(L'administrateur-juge)。这个时期严格地说，只有行政救济，没有行政诉讼。⁽¹⁷⁾

三、执政府和帝国(第一帝国)时期(1799～1804)

资产阶级革命胜利以后，资产阶级掌握了政府颁布的许多有利于资本主义发展的法律，但这些法律的执行往往受到代表封建势力法院的故意阻挠和破坏。

由于法国大革命有效遏制了王权，国王参事院(Le Conseil duRoi)也被废除了，革命者禁止司法权介入行政争议，而新的解决行政争议的机制迟迟未建立。现实中，无人胆敢通过行政救济渠道对遭到的行政侵权进行指控。

拿破仑上台后，深知大革命所创设的这种制度的弊端，在法国最高法院诞生9年后，一个类似于“旧制度”下的王室顾问团的机构——法国国家参事院(Le Conseil d'État)(即现在的最高行政法院)便产生了。拿破仑为了加强中央集权，于法兰西共和八年霜月22日(1799年12月13日)颁布宪法。1799年宪法第52条规定:“在执政的领导下，国家参事院负责草拟法律提案和公共行政管理条例，解决行政方面所发生的困难。”据此，共和八年雪月5日制定了国家参事院条例，共和11年芽月13日的命令对上述条例作了些补充。这两个条例是国家参事院最初的组织规则。1799年12月25日，国家参事院在卢森堡宫举行了第一届全体会议。从此，国家参事院正式确立并开始运作。国家参事院设立了5个组，国家元首任国家参事院主席，最初该职位由首席执政官(First Consul)担任，后来由皇帝(拿破仑)亲自担当此任。

国家参事院建立几个月以后，依据共和八年雨月28日(1800年2月17日)颁布的法律，设立了省参事院。法国的行政司法体系由此初步建立起来了。

拿破仑设国家参事院的初衷是打算让它“为国家元首提供政策和立法建议、起草法律和行政规章草案，并解决行政管理过程中可能出现的棘手问题”。而其中的“解决棘手问题”这一功能后来演变成了行政审判权。⁽¹⁸⁾国家参事院除了起草和审查法律外，还受理公民对行政机关的申诉案件。但是，由于国家参事院的裁决在法律上必须以国家元首名义作出，此时行政裁判权仍由国家元首保留着。在实践中，国家元首总是遵循国家参事院的意见。

为了免于坠入行政专制的深渊，拿破仑建立的新帝国作出了非凡的尝试，但并未超越当时的历史与现实。根据1799年的法律，当事人应首先向有关的部长提出诉求，若对部长裁决仍不服，才能通过该部长转而交由国家参事院作出最终处理。此即所谓“部长法官制”(Ministrer-juge)。因此，国家参事院此时还不是一个真正的法院，因为委托审判权(Justice retenue)和部长法官(Ministrer-juge)间的界限尚未消除。

四、复辟和七月王朝时期(1805～1848)

自拿破仑上台以来，国家参事院实际上是帝制下的产物，这种新制度在民众中很不受欢迎，因而其作用被淡化了。于是，为了适应社会发展、迎合民众需求，国家参事院越来越注重强化其行政争议裁决职能。

根据1806年的一项政令，在国家参事院内部设立了一个专门审查诉讼申请的诉讼委员会，专门负责处理行政争议。这是在诉讼程序公平保障方面，法国行政司法首次作出的尝试和努力。⁽¹⁹⁾从此，国家参事院的行政争议裁决职能与行政咨询职能正式分开，分别被赋予不同的内设机构来承担。诉讼委员会就行政争议作出裁决，由国家参事院大会批准，作为建议向国家元首提出。诉讼委员会的成立是行政审判专业化和独立化的开端，它在法国行政法院发展史上意义重大。

复辟王朝时期，国家参事院受到强烈攻击，因为它的成立和拿破仑一世的联系太紧密。但是其功能是不可否认的，所以仍然被保留下来，未被撤销。

七月王朝时期，国家参事院进行了重大改革。1830年后的诉讼程序得到了重大改进:诉讼委员会得到加强，公务员被排除在裁决争议的大会之外。⁽²⁰⁾根据1831年2月2日和3月2日的法令，规定诉讼组的审判公开，允许律师出庭陈述意见；同时设立一个检察处，代表政府的观点。这个检察处后来发展成为政府专员，就诉讼案件的判决，根据法律的规定提出建议，完全不受政府意见的限制。

五、第二共和国和第二帝国时期(1848～1872)

第二共和国时期，人们普遍认为议会采取两院制是一种贵族式的制度，因而法国在1848年采用了一院制。这种制度从一开始就受到有志之士的忠告:“只要一院制，它既可成就一切，但也可摧毁一切。”(“Partout ou il y a un corps unique，il pousse tout，il écrase tout”，“everywhere that there is a single body，it pushes all，it crushes all”)于是，法国寻求利用国家参事院来灵活协调政府和议会间的关系。为了有效担当此任，国家参事院的人员组成明显发生了变化，共和八年以来所贯彻的录用标准已成为了历史。就委员会的提案和强化专业技术人员构成的比例方面，1849年的议会就选任了40名国家参事院参事(Conseillers d'État)。⁽²¹⁾

诉讼委员会于1849年被改成诉讼组，该称谓一直沿用至今。第二共和国在事实上认可了国家参事院具有司法特征:第一次给予国家参事院委任的审判权，并且成立了一个权限争议法庭。但到了1852年，这两项改革都被第二帝国取消。于是，国家参事院又回到了它在执政府和第一帝国时期的地位。

第二帝国时期，国家参事院的职权有了很大的扩张。1862年11月2日的法令，规定当事人提起越权之诉时，可以免除律师代理，免除登记费用的缴纳。因此，提起越权之诉费用极为低廉，大大扩张了国家参事院的作用。

六、1872～1889年的委任审判时期

普法战争后，国家参事院于1870年被国防政府取消。但1872年5月24日法律恢复国家参事院，同时规定，国家参事院以法国人民的名义行使行政审判的权力。据此，行政审判权不再是国家元首保留的权力，国家参事院成为法律上的最高行政法院。这次改革，是法国行政法院发展史上的一个重要里程碑。根据1872年的法律，在赋予最高行政法院独立审判权的同时，又规定设立一个权限争议法庭，由最高行政法院和普通法院同等人数的代表组成，专门裁决行政法院与普通法院之间的权限争议。

1872年，国家参事院虽然取得独立审判的权力而成为真正的最高行政法院，但是它在行政诉讼的管辖方面，受到一定的限制。当事人在向最高行政法院起诉以前，必须先向部长申诉，不服部长的决定才能向最高行政法院起诉。这个阶段仍然保留以前的部长法官制(Ministrer-juge)。

根据1872年5月24日法律第3条的规定，最高行政法院普通职法官的选任受到法国议会的干预，这种干预可能是强烈的，但多是政治式的而不具有法律意义。但现实中有时也不予干预，如法国议会于1875年就一致通过了共和国总统关于最高行政法院普通职法官的任命。据此条规定，最高行政法院不再仅仅是一个行政司法组织。正是在这一时期，它或多或少是出于人们有意识地被赋予了真正的行政司法管辖权，也从此形成了行政法法官独立的传统。⁽²²⁾

从1872～1880年间，最高行政法院以全体大会决议的形式宣布撤销了122项支持共和政体的普通职法官的裁决，因为政府认为这些裁决不合法。尽管当时法国盛行分权主义，在行政司法领域强调法官独立，但是最高行政法院还是行使了政府赋予它依据多数作出决定的权力。由此，最高行政法院确立了对1871年8月的法律如何作出解释的先例:最高行政法院普通职法官的权力应受到(全体大会)限制。⁽²³⁾

从1879～1914年间，由于最高行政法院的人员录用方法强调应考虑不同社会、政治或宗教背景，因此其人员组成异彩纷呈。尽管最高行政法院以全体大会是以职务级别和隶属部门来区分组讨论，但这并没有阻碍其团结一致的品质。最高行政法院的这种品质主要源自其由中立和公正所塑造的传统和其服务于公众的本质。⁽²⁴⁾

七、一般权限时期(1889～1953)

1889～1953年期间，在最高行政法院判例的推动下，法国的行政法有很大的发展。行政法中的很多重要原则，都是在这时期确立的。在这期间，法国的行政法学也取得了极大的进展。在先后出台的各部宪法中，行政法院始终保持着政府参谋和最高行政法官的双重地位。

1889年12月13日，最高行政法院在卡多案件的判决中，否定了部长法官制。当事人不服行政机关的决定，可以直接向最高行政法院起诉，无须先向部长申诉。从此以后，最高行政法院对于行政诉讼案件，取得了普遍的管辖权限，即行政上的一切争议，凡是法律没有规定由其他法院受理的争议，都可向最高行政法院提出。最高行政法院对行政诉讼有一般的管辖权，这个制度一直维持到1953年。自此，总体意义上的法国行政法院制度才正式形成，从而奠定了世界上最为典型的普通法院与行政法院并立的二元司法制度。

最高行政法院成为行政诉讼的一般权限法院以后，受理的行政案件太多，积压现象严重。1926年，省参事院被改为行政法庭，而且将每省一个行政法庭改为数省一个行政法庭，省长不再兼任行政法庭的院长。于是，行政法庭拥有行政诉讼的普通管辖权。最高行政法院成了上诉审法院，仅保留初审(同时也是终审)的分配权。1934年，为了减轻最高行政法院的负担，将一部分地方性的行政争议规定由省级行政法庭管辖。1934年的法律规定，行政法庭的管辖权扩大到有关地方团体及公务法人的诉讼。但这次改革没有达到预期的目的。

1945年7月31日临时政府的法令，汇集以前关于最高行政法院组织的条文，成为法典。这个法典及以后的补充规定，是现行最高行政法院的组织规则。根据法国政府1945年10月9日政令，成立了法国国立行政学院(Ecole de Nationale d'Administration，英文为The national school of administration，简称ENA，它隶属于总理府，对最高行政法院法官的培训和质量的提高起了极大的促进作用。

八、特定权限时期(1953～)

1953年9月30日的《行政审判组织条例》和11月28日作为补充规则的《公共行政条例》，对最高行政法院和地方行政法庭权限的划分，作了一次重大的变动。一切行政诉讼案件，法律没有规定由其他法院受理时，都由地方行政法庭管辖。地方行政法庭代替最高行政法院，成为行政诉讼的一般权限法院。最高行政法院受理行政诉讼的权限，以法律所规定为限，成为特定权限的法院。

最高行政法院的组织，在1963年时又有一次较大的改革。这次改革是由Canal案件的判决⁽²⁵⁾引起的。改革的目的在于使行政法官更了解实际行政的需要。改革的内容涉及四个方面。

第一，沟通最高行政法院内部诉讼组和行政组的工作。诉讼组的成员必须参加行政组的工作，以便了解实际行政问题。另一方面，行政组的成员也参加诉讼组的工作，使最高行政法院的判决更能够符合实际行政的需要。

第二，减少诉讼大会成员，以便加快判决程序。

第三，规定一些行政诉讼判决的执行方法。

第四，在最高行政法院内部成立一个报告委员会，就最高行政法院的活动，每年向政府提出一份报告，并建议应当采取的改革措施。

1963年，最高行政法院又进行了一次较大的改革，主要是加强最高行政法院内部诉讼组和行政组内部的沟通；加强行政判决的执行；在最高法院内部成立报告委员会，每年向政府提出有关行政改革的报告。1963年以后，最高行政法院的组织继续有些改进，其中最重要的改革为:1980年7月16日的法律，改进了行政法院判决的执行；1987年12月31日颁布的法律，设立了在行政法庭和行政法院之间一级的行政上诉法院，减轻最高行政法院受理上诉审的负担。尤其是后者使法国行政诉讼进行了重大改革，创设了上诉行政法院，使之成为行政法庭裁决的上诉审法院。至此，法国的行政法院系统形成完善的三级制:最高行政法院、上诉行政法院、地方行政法院(包括行政法庭和行政争议庭)。这一范畴的法院还包括四十几个特别法庭，对它们的上诉，均由最高行政法院进行终审裁决。这些法庭在不同领域行使司法权，主要包括:难民(难民救援委员会)、纪律(医生、牙外科医生和药剂师纪律惩戒最高委员会)和社会行动(社会救助中央委员会)。金融领域的审计法院、预算纪律法院和大区级及地方的审计法庭与行政法院不属于同一系统。