行政诉讼的受案范围

12.2　行政诉讼的受案范围

行政诉讼的受案范围，也称法院的主管范围，指人民法院受理行政案件，解决行政争议的范围。对相对人而言，受案范围就是可以提起行政诉讼的范围。在现代社会，由于各国国情的不同，行政诉讼受案范围宽窄不一，但总的趋势是拓宽受案范围，加强对公民权益的保护。

关于受案范围的法律规范或确立方式，世界各国主要有概括式、列举式和混合式三种方式。我国行政诉讼制度在确定受案范围上基本采取混合的方式，既有概括式，又有列举式，既有肯定式列举，又有否定式列举。

12.2.1　可诉事项

我国行政诉讼法对受案范围首先采取肯定列举可诉事项的方式加以规定。可诉事项包括:(1)拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财产行政处罚不服的。(2)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。(3)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的。(4)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予以答复的。(5)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的。(6)认为行政机关没有依法发给抚恤金的。(7)认为行政机关违法要求履行义务的。

除上述七项可诉具体行政行为之后紧接着又作了一项概括规定，即公民、法人和其他组织认为行政机关的行为侵犯其他人身权、财产权的，都有权提起行政诉讼。

在实践中，具体行政行为的表现形式很多，法律不可能穷尽地列举，而且，随着行政法制的发展，行政行为的方式也会不断发展，这些行政行为也可能侵犯相对人人身权、财产权，亦应属于行政诉讼的受案范围，因此必须有弹性规定条款，以适应实践的需要。例如，从目前的情况看，行政确认、行政裁决等行政行为不在上述列举的可诉七项事项之内，但实践中也在行政诉讼受案范围。行政确认是指行政机关依法认定并公开宣告某种法律事实或法律关系是否存在的行为。如对土地所有权、商标权归属权的确认，对亲属关系的认定等。显然，行政确认可能涉及相对人的多种权益，包括人身权、财产权，还可能包括政治权利以及受教育权等。对涉及人身权、财产权的行政确认行为，包括作为和不作为，相对人均有权提起行政诉讼;行政裁决是指行政机关根据法律的授权，居间裁决与其管理事项有关的平等主体间民事纠纷的行为。行政裁决是一种具有司法性质的行政行为，对相对人的人身权、财产权会产生重大影响。因而，最高人民法院明确规定，行政裁决行为属于行政诉讼的受案范围。这一点与行政复议不同，因为行政机关对民事纠纷的裁决不在行政复议的受案范围内。

此外，《行政诉讼法》第11条第2款规定:“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”该规定具有两方面的意义:一方面，确认在《行政诉讼法》制定以前出台的单行法律、法规已规定对行政机关的某些行为不服，可诉至法院的，仍然有效。另一方面，随着行政诉讼制度的发展，受案范围今后可进一步扩大，扩大的方式可通过制定单行的法律法规规定，无须修改行政诉讼法。

12.2.2　不可诉事项

我国《行政诉讼法》除了用肯定的列举方式规定了属于行政诉讼受案范围的各种各类行政案件之外，还采用了否定列举式规定了不属于人民法院受理的几类事项。根据《行政诉讼法》第12条的规定和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款的规定，不可诉事项包括如下几类:

(1)国防、外交等国家行为。《行政诉讼法》没有明确界定国家行为。应当说，立法、行政、司法等一切国家机关的依法行为都是国家行为。一般认为，国家行为包括以下几类:

第一，国防行为。即为保障国家安全、领土完整和全民族利益所采用的行为。如军事基地建设、战略武器实验、采取军事行动等行为。

第二，外交行为。外交是为实现国家的对外政策而进行的国家间交往活动。包括对外国政府的承认、建交、断交、签订条约、协定;有关国家领土的合并、割让，对外贸易的重大决策等。

第三，其他涉及国家整体利益的行为。如决定对省、自治区、直辖市部分地区的戒严等。

国防、外交等国家行为不可诉，是世界各国通例。这主要考虑到:第一，国家行为是国家主权的体现，涉及国家的整体利益，不能因为特定相对人的利益而使国家重大利益受到影响。第二，国家行为具有高度的政治性和机密性，不宜由法院审判。第三，国家行为给特定相对人造成损害的，可通过行政补偿给予救济。

(2)抽象行政行为。在我国，抽象行政行为是指行政机关制定的行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令的行政行为。

抽象行政行为的不可诉是我国与英美等许多国家行政诉讼制度的重要区别之一。这与我国的国情及法治水平有关:第一，根据宪法和组织法的规定，对抽象行政行为的监督权和撤销权属于国家权力机关、地方各级权力机关和上级人民政府，不宜再授权人民法院监督。第二，从目前的情况看，司法制度还不很完备，法官的素质还有待提高，法院难以胜任对抽象行政行为的合法性审查。第三，行政诉讼在我国仍属起步阶段，受案范围不宜太宽。

目前，对于抽象行政行为应否纳入行政诉讼范围学术界争议较大，相当多的人主张，随着我国行政法制的发展，应将抽象行政行为纳入行政诉讼轨道，以加强对行政的监督，遏止行政立法中的部门保护主义，保护公民及社会组织的权益。

(3)行政机关的内部行为。根据我国《行政诉讼法》的规定，行政机关的内部行为指行政机关对行政机关公务员的奖惩、任免等决定。按照我国有关法律、法规的规定，行政机关内部管理行为引起的争议由行政机关系统内的人事部门和监察部门裁决。这种做法也是各国的通例。因为:第一，对所属公务员的奖惩和任命是行政机关首长履行职责的重要保障，也是他们固有的职权，不宜由法院从外干预。第二，行政机关内部的行政争议琐细、繁多，往往没有具体的法律规范可循，而且取证也很困难，由法院裁决不很恰当。

(4)行政机关拥有最终裁决权的行为。法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，又称复议终局的具体行政行为，一经作出，就具有法律效力，相对人不得再提起行政诉讼。

法律规定特定的具体行政行为由行政机关最终裁决，主要考虑两点:第一，有些具体行政行为专业技术性强，由行政机关作最终的裁决较为适宜。行政官员具有技术知识和管理经验，解决技术问题比法官更具优势。第二，适应某些行政管理活动应及时、迅速的要求，防止行政争议久拖不决。

目前，设定“最终裁决”的形式有两种:第一种是相对人不服行政机关的具体行政行为，只能向行政机关申请复议，复议决定为最终裁决。如我国《行政复议法》第30条第2款规定省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、草原、荒地等自然资源所有或者使用权的行政复议决定为最终裁诀。第二种是相对人不服行政机关的行政决定，可以向作出该决定的行政机关的上一级行政机关申请复议，也可以直接向人民法院起诉。如果选择申请复议，复议决定为终局裁决，不得再向人民法院起诉。这主要涉及需要紧急处理的事项。现行法律中也有两个法律采用此种方式规定，如《中国公民出境入境管理法》第15条，《外国人入境出境管理法》第29条均规定，受公安机关拘留或者罚款处罚的人对处罚不服的，在接到通知之日起15日内，可以向上一级行政机关提出申诉，也可以直接向人民法院起诉。如果选择向上一级公安机关提出申诉的，上一级公安机关作出的裁决是最终裁决，不得向人民法院起诉。

(5)依照刑事诉讼法明确授权实施的行为。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，只要公安机关和国家安全机关的行为具有刑事诉讼法上的依据，就应当认定为刑事侦查行为，不得对其提起行政诉讼。公安、国家安全等机关属于行政机关，但依法具有双重职能，即行政管理职能和刑事侦查职能，其实施的行为也可以相应分为两类:一类是行政行为，另一类是刑事侦查行为。依照刑事诉讼法授权，在刑事案件的立案侦查中所采取的拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等刑事强制措施，以及在侦查过程中为搜集、取得证据而采取的勘验、搜查、鉴定等行为的依据是刑事诉讼法，而非行政法律规范，因此不属于具体行政行为，对这些行为不能提起行政诉讼，只能向上级公安、安全机关或检察院申诉，或根据国家赔偿法的规定，请求刑事赔偿。

(6)民事调解行为和民事仲裁行为。行政机关居间调解民事纠纷的行为是行政机关进行行政管理的有效手段。但是，这种民事调解行为虽然与职权有关，但不是行政行为。仲裁是法律规定的机构以中立者的身份依照法定程序独立对当事人之间的民事纠纷作出具有法律效力的裁判的法律制度。当事人不服仲裁裁决，有权向人民法院提起民事诉讼，也即对此已经存在了一个有效的救济途径，因此，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》就将行政机关居间作出的仲裁行为排除在行政诉讼受案范围之外。

(7)不具有强制力的行政指导行为。行政指导是以相对人自愿为前提，国家行政机关作出的、以指导相对人采取或不采取某种行为而实现一定行政目的的行为。应当注意的是，这里的行政指导行为是指没有强制力的行政指导行为，如果行政机关违背相对人意志以行政权力强制实现行政指导行为，则行为性质发生变化，如果当事人不服是可以提起行政诉讼的，人民法院也应当受理。所以，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第4款对行政指导行为作了定语限制，即“不具有强制力”的行政指导行为。

(8)重复处理行为。重复处理行为属于行政法上的第二次行为，由于没有产生新的权利义务关系，因此应当是不可诉的行为。

(9)对行政相对人的权利义务不产生实际影响的行为。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定对行政相对人的权利义务不产生实际影响的行为具有不可诉性。