德国行政法院的历史沿革

第二题　德国行政法院的历史沿革

由于德国国体采取联邦制结构，其历史一直呈现出高度的多样性，而且不少州之间拥有互不相同的发展脉络，直到最近时期才部分地有所趋同，因此德国行政法院的发展历史也不可避免地受到这一规律的支配。当然，尽管发展是多样化的，但是决定这段历史的基本方向却体现出一致性。

一、早期的帝国法院与行政司法

(一)早期帝国法院和行政司法的实质

中世纪末和近代之初的德意志民族，从分封制国家中逐步产生了以对抗中央集权的多元主义地区或者地方权力为标志的等级制国家。它赋予君主以至高无上的权力，采用严格的行政管理制度，实行有条不紊的财政制度和建立常备军。当时的统治和司法如同公法与司法一样，区别甚微。那时的法庭只不过是君主统治的部分，也是这种统治的重要标志。帝国法院的职责要么由君主自己行使，要么由邦国法庭和司法委员会代行其职。它们既是现代意义上的司法机构，又是行政机构的前身。⁽¹³⁾因此，这一阶段被耶里内克称为“早期的法治国”。⁽¹⁴⁾这种最初的“行政司法”(Administrativjustiz)，或者称为“司法行政”(Jusitzadministration)，与“财政司法”(Kameraljustiz)意思有些相同，它最初的含义是财务管理，后来完全被用于指称行政管理。从而，最早的“帝国法院”(Kameralgerichte)同时也就是一些行政机关。

尽管我们可以置疑当时这种行政司法是否符合近现代意义上的“行政法”内涵，但是，当时的君主或者贵族的行政活动已经受到因地而异的法律的一般约束，并且受司法监督，特别是帝国法院的监督。帝国法院⁽¹⁵⁾的建立，不仅市民控告君主的权利得到了保障，而且在君主及三个社会等级⁽¹⁶⁾内部发生纠纷时，甚至还有部分合法权益受到侵害的臣民，都可以向帝国法院(Reichsgerichten)和各邦国法院(Landgerichte)寻求法律保护。当时的帝国法院已经具有审级的区分，最高级审级为帝国最高法院(Reichskammergericht)和帝国枢密院(Reichshofrat)。

但是，随着那些版图较大的德意志邦国实力逐渐增强并成为现代意义上的国家，君主们日益试图摆脱帝国司法机构的控制，并将其对行政的监督，限制在隶属于他们自己的那些行政法院以内。这种努力符合追求不受法律约束之统治的专制主义和公权独立理论的目的。⁽¹⁷⁾在“开明的专制主义”(Aufgekl－rter Absolutismus)统治下，君主有义务致力于实现公共福利和形式上的理性(Formale Vernunft)以及社会救济事务。君主代表这种“好政策”(Gute Policey)的功能，为君主摆脱普遍的司法监督提供了理由。因为，既然君主关心臣民们的广泛利益，其“政治”措施也就不会对臣民们产生侵害，因此“国王不可能做错事”(The kan do no wrong)。因此，也就不允许法官们充当公共利益的守护者，凌驾于行政之上。

因此，对日益增长的行政活动进行监督的，只有君主自己的行政司法。它以多种形式和关系监督行政管理的合法性与最高权力的运用，以保障市民的各种经合法取得的权利不受侵害。然而这样的监督，实质上部分地属于行政行为。因此可以说，行政法院的第一种形式，也就是行政司法，可以被视为是通过财政机关、执政内阁，以及枢密顾问和国务参事等进行的行政自我监督。也正是这种早期行政司法形式的存在和缺陷所在，它促使司法与行政的分离成为日后德国行政法院发展的一个主轴之一。

(二)1849年保罗教堂宪法对行政法院制度的推动

冲塌德意志帝国大厦的力量来自西方。1789年法国爆发了资产阶级革命。在资产阶级的压力下，从中世纪早期延续至今的封建社会制度受到冲击。三权分立和人权理论推动了所有公民对自由和平等的追求。19世纪中叶，按司法和行政分离的原则，通过独立的法院(Unabh－ngige Gerichtsbarkeit)有效监督国家行政活动的呼声日益高涨。在此背景下，德国产生了1849年的保罗教堂宪法⁽¹⁸⁾(Paulskirch-enverfassung)的第182条。它要求将行政置于由法院进行的监督之下，“停止行政司法；一切违法行为均由法院裁判”(Die Verwaltungsrechtspflege h9rt auf；über alle Rechtsverletzungen entscheiden die Gerichte)，它明确要求取消早期那种(行政内部的)行政司法。当时，法院监督意味着由普通法院(Ordentlich Gerichtsbarkeit)进行监督，除要求陪审法庭和普通教徒参加审判外，它还开启了普通市民参加审判的先河。同时，要求法院从此以后不再承担真正的行政任务。

(三)这一阶段对后来行政法院制度建设的意义

从严格意义上看，帝国法院和当时行政司法的本质都不符合近代意义上确立于民主制、权力分立之上的行政法的要求，然而它对于以后德国行政法院的走向发生了重大的影响。我们习惯于将德国与法国作比较。它们都属于大陆法系，并且都以公法和私法的区分为特征，为什么同样是行政法院，法国的行政法院作为行政系统的一个分支，而德国的行政法院却始终强调法院与行政的分离，这段历史多少可以提供一些解释。1849年保罗教堂宪法对于有关司法和行政的规定，首先强调的就是司法与行政的分离。德国行政法院后来的发展远远地超越了单纯司法与行政的分界，并且确立起独立的行政法院系统，作为与普通法院并行的法院系统，这构成与英美法系国家司法救济系统的最大不同。然而，行政与司法分离这一至关重要的一步却是从帝国法院和行政司法的过程中获得迈开的可能的。

二、俾斯麦帝国结束以前的发展情况

由于种种原因，1849年保罗教堂宪法这种通过“自下而上”方式确立宪法秩序的尝试并没有成功，1850年德意志邦联重新建立。之后，随着普鲁士的兴起和俾斯麦首相致力于统一德国的努力，德国于1871年实现了统一。这段历史，在德国历史中占据重要地位，被称为“俾斯麦帝国”时期。在这段时期里，德国有关行政和法院的情况发生了变化，我们可以认为行政法院制度的雏形是在这一阶段出现的，然而，正是由于它处于雏形阶段并且居于帝制国家的大背景中，其局限性是不可避免的。

虽然保罗教堂宪法很快失败了，但是通过独立法官实施行政监督的呼声并没有因此而沉寂。保罗教堂宪法第182条所确立的“消极要求”(Negativforderung)，即“停止行政司法”，团结了改革者们。⁽¹⁹⁾但是，就保罗教堂宪法那一个旨在将行政置于普通法院监督之下的“积极要求”(Positivforderung)，⁽²⁰⁾却未能达成共识。作为妥协方案，出现了单独的行政法庭，它们虽然并没有作为陪审法庭(Geschworenengerichte)被建构，但已经明显不同于最初的行政司法。它们从行政机构脱离出来，以法院形式进行组织，并由独立法官任职。相对独立的法官和组织体系，使现代意义上的行政法院的发展成为可能。

1871年帝国建立之后，行政法院的发展并不统一，主要还是由各州根据各自的特点来进行不同的发展。在那些最重要的邦国里，已经开始形成一种由高等行政法院(Oberverwaltungsgerichte)和(初等)行政法院(Verwaltungsgerichte)组成的特别行政法院；同时在低级层次上，又保留了通过具有或多或少独立性的复议程序实行行政自我监督的情况。在司法系统中，在普通法院之外设置不同于普通法院的行政法院已经基本成形。⁽²¹⁾1863年，在当时的独立邦国之一巴登(Banden)，建立了第一个真正同行政相分离的法院。随后，普鲁士(PreuBen)于1872年设立了自己的高等行政法院，黑森－达姆斯塔特(Hessen-Darmstadt)、符腾堡(Württemberg)以及拜恩(Bayern)等邦国也分别在1875年、1876年和1879年相继建立了类似机构，到20世纪初，设立州高等行政法院的州共有18个。⁽²²⁾

帝国建立之后不久，就有建议认为应该设立一个最高级别的帝国行政法院(Reichsverwaltungsgericht)，或者干脆就在帝国法院层次上设立最高级别的法官，统一实施监督。但这一建议最终由于职权划分方面的原因而未能实现。并且，当时在低级层次(Untere Ebene)上对行政进行的监督，至少在有一些邦国内，其实还只不过是上述早期行政司法的延续，或者是当今复议程序的前身。参与其事的那些法庭、参事会和委员会，在组织上，甚至常常在人事上也介入行政。虽然如此，在法律问题方面，已经存在了部分的独立性，同时还吸纳局外人事参与决策，这甚至能比在行政法院中更多地对裁量决定产生影响。⁽²³⁾

这一阶段的行政法院，除了没有确立最高层级的联邦行政法院，并且设置也不具有广泛性外，对行政的监督也带有局限性。这种局限性主要体现在两个方面。第一，由于通行于几乎所有邦国的列举原则(Enumerationsprinzip)的限制，行政法律保护只能针对特定的行政决定形式，主要是不利行政行为(Belastender Verwaltungsakt)。第二，行政司法救济必须要求主观权利侵害的存在(Subjektive Rechtsverletzung)，从而排除了客观诉讼等救济的可能性。此外，在19世纪，除行政内部领域外，“特别权力关系”(Besonderes Gewaltverh－ltnis)理论也确保部分行政行为不受任何法律监督，似乎在此范围内不会发生国家侵犯公民主观权利的事情，这种观念直到在联邦宪法法院对基本权利的解释影响下才逐渐消除。

当然，尽管这一阶段的行政法院具有很大的局限性，其进步之处依然非常明显。首先，司法与行政的分离在这个阶段已经被基本确立，独立的法官和独立的司法组织开始出现。其次，它基本上突破了1849年宪法第182条第1款确立的司法国家目标，大多数州确立了行政法院，负责裁判针对行政行为的起诉。就这层意义看，与普通法院并行分立的行政法院系统的雏形就此确立了。再次，尽管1871年确立的依然是帝制的国家结构，从而使近现代民主意义上的行政法院色彩有所折扣，但是，在俾斯麦帝国时期，公共行政的福利风格和公民的法律地位都已经得到很大彰显。1871年的德意志帝国宪法绪言明确将“促进德国人民的福利”作为国家的目的。尽管“公权力”占据优先地位，但是通过立法的发展，公共行政主体和公民之间确立起了真正的法律关系，例如人格权和主观公权利，这对于促使行政诉讼的发展至关重要。

三、魏玛时期的行政法院情况

紧跟着德国一战军事失败的是政治上的崩溃。1918年11月德国变成了共和国。1919年1月选举产生、在魏玛召开的会议上通过了帝国新宪法，这就是著名的《魏玛宪法》。但是，由于共和国的政治基础极其不稳定，加上战后的经济困境以及德国在1919年被迫签字的《凡尔赛和约》的苛刻条件引起了人们对共和国的重重怀疑，魏玛共和国不久就成为历史。

虽然魏玛时期历时短暂，但这一短暂的历史和它制定的《魏玛宪法》却在德国乃至人类历史上留下了重要价值。对于行政法院而言，也是如此。《魏玛宪法》第107条规定:“在联邦和各州内，必须依法设立行政法院，以保护个人不受行政机关之命令与处分的侵害。”(Im Reiche und in den L－ndern müssen anch MaBgabe der Gesetze Verwaltungsgerichte zum Schutze der Einzelnen gegen Anordnungen und Verfügungen der Verwaltungsbeh9rde bestehen)它成为德国设立联邦行政法院的第一个明确的宪法性依据，尽管，从1919年的实际情况来看，这一规定仍然只不过是一句纲领性的表述。

但是，《魏玛宪法》对行政法院的规范依然极大地推动了德国行政法院制度和理论的确立和完善。遵循法规范的思路，魏玛时代出现了一些著名的法学家和实践家，要求实现宪法规定的任务，即在所有层次上设立行政法院，并且提出了一些具体的建议。⁽²⁴⁾但是，当时依然没能建立起联邦行政法院。

为什么在有宪法规定的情况下，联邦行政法院还是无法付诸实施，这有很多原因。最重要的是，由于长期以来各州存在的巨大差别覆盖了文化、制度和法理念的各个领域，行政法院在整个魏玛时期的发展可谓是花样繁多、各行其道，并且很有局限。差距越大，突破这种差距的阻力也就越大。既存法律保护体系的惯性和在法律方面的显著不统一，使得建构作为超越州法律保护体系的联邦行政法院困难重重。此外，百废待兴的战后和通货膨胀时期盛行的那种以效率为先的思维导向更注重的是因地制宜、灵活变动的公共行政，人民担心行政法院对于立法者民主合法的设计意志会产生抑制效应，司法利益与当时任重道远的行政利益相比只能被搁置一边。加上魏玛共和国原本脆弱的政治形式，根本也无力构筑能真正独立行使职权的联邦行政法院。因此，尽管宪法规范的设计很令学者们振奋，但在现实背景中，实施广泛的行政法律保护和实现《魏玛宪法》第107条规定的使命还是没能实现。

四、纳粹时期的行政法院

颇值得玩味的是，在魏玛时期确立起宪法规范、却无力付诸实施的联邦行政法院，最后是在纳粹独裁时期获得形式上的确立的。1941年4月3日，帝国行政法院通过元首公告的形式获得确立。于是，在形式上，一个向往已久却备受挫折的改革愿望，终于得以实现。⁽²⁵⁾甚至有学者认为，行政法院在纳粹独裁时期，能够实行一种相对不受干扰的、甚至部分地同行政利益相抵触的监督。⁽²⁶⁾

的确，从形式上说，当时已有的行政法院依然继续存在，而且在其司法活动上也没有受到很大的妨害。但是，一个真正独立的行政法院，在没有实行权力分立、无法确保基本权利的前提下，是不可想象的。并且，当司法审判带着自然法方法论式的思维倾向，⁽²⁷⁾实证法又缺乏必要的价值审视的情况下，行政法院在形式上再完善发达，都形同虚设，甚至可能成为极权主义的帮凶。极端民族共同体和元首原则的纳粹主义意识形态与自由主义和主体公法权利的思想是格格不入的。当时行政法院的作用实际上转变为:要用具有“民族性”的行政法院，去更好地实现法律以及元首的意志。虽然在既有的法院框架内，法官们能够相对保持清白，但他们所依照的实证主义传统，所严格恪守的法律，正是在恪守纳粹主义那些不公正的法律。此外，法官们的许多职能，主要是在安全法和警察法，以及所有具有政治意义的法律领域，均被剥夺。

因此，无论纳粹时期的行政法院是否建立起联邦行政法院，行政法院的法官们是否还在行使审判权，在那种不公正的特殊体制下，对个人的法律保护是无法得到真正实行的。战争开始之后，个人几乎就再也不可能到行政法院起诉。所以，1941年建立帝国行政法院这一事件，充其量不过是桩笑料而已。⁽²⁸⁾普通法官可以随时更换，那些名誉法官则是清一色的纳粹要员。不仅如此，在纳粹时期，诸如列举原则、有限的裁量监督和诉权等既有规则，得到空前严格的运用，从而极大地限制了对个人的法律保护。

五、“二战”以后的行政法院

近代意义上行政法院的历史转折，是在1945年“二战”结束后才真正开始的。在“二战”结束后的德国历史中，行政法院的发展可以从以下几个方面来看待。

(一)占领区和它们的行政法院情况

德国在“二战”战败以后，美国、英国、苏联和法国掌握了实地管辖权，以致德国后来被人为分割为德意志联邦共和国(联邦德国)和德意志民主共和国(民主德国)。在暂时关闭所有行政法院和撤销一切元首公告以及纳粹政权的大多数法律渊源之后，盟国对德管制委员会在战争结束后迅速实现盟国意志，建立起独立的行政法院。占领区各自发布行政法院法，以概况原则取代列举原则，允许针对行政机关不作为或者拒绝作出行政行为向法院起诉，这些都体现了进步的发展方向。早在1946年10月10日第36号法律文件颁布之前，美占区和柏林就已经成功建立了行政法院。⁽²⁹⁾而在第一批的州宪法中，也部分规划了独立的行政法院。具有指导意义的是美占区内的发展，那里在州法律的基础之上，引入了一种两级行政法院，并克服了列举原则的限制。同时，英法占领区内也以军事条例为基础，建立了行政法院和高级或高等行政法院，尽管它们还部分地沿用了列举原则。

(二)《基本法》对行政法院的推动

1949年5月23日，《基本法》⁽³⁰⁾生效。由来已久围绕行政法院之独立性及行政自我监督的争议，终于有了结论。《基本法》第19条第4款规定了公民在受到公权力的侵害时，享有受到法律保护的基本权利，从而排除了列举原则(Enumerationsprinzip)对公民权利保护的限制，而转变为概况条款(Generalklausel)。⁽³¹⁾《基本法》第92条规定司法权委托于法官，并由法院来行使；第97条规定法官的独立性，实际上就排除了行政内部监督的制约。此外，根据《基本法》第74条第4项关于“法庭程序”的规定，《基本法》为行政法院确立了同各州立法相竞争的联邦立法管辖权，尽管此项权力直到1960年随着《行政法院法》的颁布，才得到完全意义上的运用。

《基本法》的颁布实施为行政法的活跃发挥了巨大的推动作用。司法和学理，与《基本法》的实施和解释过程很好地融合起来。尤其是司法的作用获得空前的发挥，例如联邦宪法法院提出废除特别权力关系，联邦行政法院提出的授益行政行为撤销的限制。《基本法》支配之下的行政法开始真正走向实质意义上的法律控制行政的道路。

(三)行政法院立法的进展

在《基本法》确立建立联邦行政法院的规范后，制定行政法院法的工作开始提上日程。自1952年提交政府草案第一稿之后，行政法院法直到1959年底才正式通过，再到1960年4月1日颁布实施，整整经历了8年时间。⁽³²⁾随着行政法院法的颁布，行政法院的法律和行政法院的预备程序第一次获得了统一的基础。统一的三级审判结构、个体法律保护和拒绝列举原则等方面的规定，都被最终落实为法律条款。它体现出的特点:彻底实现对人民公权利的保障；确保行政权合法及合目的地行使；重视公益的维护；特设声名异议制度以减轻行政法院的负担。⁽³³⁾

行政法院法于1960年颁布实施后，被频频修改。修改后的行政法院法共分五章195条，分别对法院组织、诉讼程序、法律诉讼和救济、费用和执行以及过渡条款作出了规定。大部分的修改常常是因为与之相关的其他程序法或者实体法被修订的原因。行政法院法的制定实施再次确立了行政法院的独立地位，对德国行政法院制度的确立和完善起到了巨大的推动作用。随着行政诉讼审查范围的逐步扩大和1976年德国《行政程序法》的生效，行政法院在行政诉讼与行政程序的关系上也碰到新的问题。并且，随着现代行政事务的发展，错综复杂的机会和政策性决定的司法判断也面临挑战，以致正如德国胡芬教授所说的，行政法院的历史已转向对现实问题的处理。⁽³⁴⁾

(四)法官法对行政法官有关规定的确立

行政法院的地位与状况取决于行政法官的地位与状况。《基本法》和其他的法律均保证德国一切法官的独立性。《基本法》第97条规定，法官独立，只服从法律。还规定，在既定的职位上被认为是永久性的专业法官，不得违背其本人之意志而解除其职务，也不得长期或暂时中止其职务。除非根据一个司法判决，并且只能根据法律规定的理由，按照法律规定的程序解除和终止法官的职务。第98条规定，法官的法律地位受特别法的调整，一个弹劾法官的最终决定须由联邦宪法法院作出。

1972年的《德意志联邦共和国法官法》使联邦《基本法》的这条规定具体化并且有了补充。1972年联邦法官法第25条重申，法官独立并且只服从于法律，该法还进一步地规定了有关法官的任职、职能、转职、免职、监督等问题。这个法律既适用于一切联邦法官，也适用于各州的法官。既适用于一切普通法院的法官，也适用于行政法院的法官。

(五)原德意志民主共和国(Die vormalige，DDR)的行政法院情况

这里再简要说明原德意志民主共和国的行政法院情况。一开始，苏占区恢复了行政法院，在图林根甚至还以概括性条款规定了受案范围，而且1949年的原民主德国第一部宪法也设计了行政法院。然而，到1952年州的建制被废除时，行政法院也随之被忽略不顾。继而，行政法院被视为资本主义法律制度的残余而成为“社会主义合法性”的障碍，因此，在1968年的原民主德国宪法中，再也没有提到它。⁽³⁵⁾基本上，在原德意志民主共和国时期，行政法院制度的建设是一片空白。