没有行政主体资格作出的行政行为

第二节　行政程序的分类

对复杂多样的行政程序进行分类，有利于掌握不同种类的行政程序所具有的不同要求及其不同作用。依据不同的标准，可以对行政程序作不同的分类。下列是几种主要的分类。

一、抽象行政行为程序和具体行政行为程序

根据行政程序所规范的行政行为性质和对象的不同，行政程序可以分为抽象行政行为程序和具体行政行为程序。抽象行政行为程序是行政主体进行行政立法与制定行政规范性文件时所必须遵守的程序，如国务院制定行政法规，国务院各部门制定部门规章的程序等。具体行政行为程序是指行政主体运用行政权力针对特定的人或特定的事作出行政行为时所必须遵守的程序，如行政处罚程序、行政许可程序、行政强制执行程序等。

抽象行政行为的对象具有不特定性，效力具有后溯性，其程序大致为立项、起草、审查、决定、公布、解释和备案六个步骤。具体行政行为的对象具有特定性，效力具有前溯性，其一般遵循启动、调查与取证、决定和执行等几个环节。

这种分类的意义在于，有利于我们认识不同性质的行为，法律对其要求并不相同，表现的具体程序、监督方式、违反法定程序的法律后果及救济途径等方面都有各自的特点。

二、内部行政程序和外部行政程序

根据行政程序适用的范围，行政程序可以分为内部行政程序和外部行政程序。内部行政程序，是指行政主体从事对内事务管理活动的程序或作为外部行政程序构成要素的内部程序，主要是指内部行政机构的设置、撤销与变更程序，上下级行政机关或同级行政机关的领导与协调程序，公文办理程序，行政首长签署程序，公务员的录用、考核、晋升、奖惩等。外部行政程序是指行政主体在对外实施行政管理时所适用的程序，往往是行政主体同行政相对人之间发生程序上的权利义务，如行政许可机关实施行政许可所必须遵循的程序。

划分内部行政程序和外部行政程序的意义，主要在于强调外部行政程序的法律化和民主化，扩大行政相对方的行政过程参与权，以体现公正、合理、科学的法治精神。当然，随着行政民主和行政法制的日益发展，内部行政程序同样在逐渐法律化和公开化，而且，有时内部行政程序和外部行政程序的区分并非十分明确，行政事务的处理往往是通过内部程序和外部程序交织的混合程序来实现的。所以，无论是内部行政程序，还是外部行政程序，只要法律上有明确规定，都必须严格遵守。否则，作为程序上有瑕疵的行为，就难以达到预期的法律效果。

三、事前行政程序和事后行政程序

依照行政程序适用的时间不同，可以分为事前行政程序和事后行政程序，事前行政程序是指适用于行政管理活动结束以前的行政程序，如行政立法之前进行的听证程序，正式制定行政规章之前的通告程序，行政许可的听证程序等。事前行政程序对规范行政行为具有防范作用。事后行政程序只指适用于行政管理活动结束后的行政程序，为保证行政行为的合法性和合理性而适用的行政程序，如行政复议中的程序等。事后行政程序具有执行、复查和补救性质。当然，在事前程序和事后程序之间，还存在着事中程序，即作出决定的程序。

划分事前程序和事后程序，目的是要求人们重视事前程序。因为随着社会的发展和行政管理的发达，仅仅依靠事后行政行为来解决各种纠纷是远远不够的，需要更多的事前行政行为来建立和维护社会秩序，防止社会矛盾的产生。如果不为事前行政行为确定合理的行政程序，就会出现侵害公民合法权益、行政效率低下、行政机关各行其是等各种不良现象。实践证明，事前程序对行政民主化和提高行政效率的意义十分重大，因此它越来越受到世界各国的重视。

四、主动的行政程序和应申请的行政程序

以行政程序的启动及终结是否为行政主体主动发生，可以分为主动的行政程序和应申请的行政程序。主动行政程序是指行政主体主动启动或终结的行政程序，应申请的行政程序是指由行政相对人申请程序才开始或因行政相对人撤回申请而使行政终结的程序。

在主动的行政程序中，行政主体可以根据自己的判断主动行使权力，而应申请的行政程序强调的是，如果没有行政相对人的申请，就不能作出行政行为。主动的行政行为和应申请的行政行为在行政程序中的举证责任分配不同:主动的行政行为一般由行政主体主动调查取证，因此，由行政主体承担举证责任;应申请的行政行为是行政主体审查相对人的证据是否充分，一般由相对人承担举证责任。

五、普通行政程序和简易行政程序

根据行政程序环节的繁简程度，可分为普通程序和简易程序。简易行政程序也可叫做当场处理程序，它是对一般行政程序的简化，适用于简单或需要迅速作出处理的行政事项。如行政处罚法规定的在对个人处以50元以下、对法人或其他组织处以1000元以下罚款或者警告的处罚，在违法事实确凿且有法定依据的条件下，可采取简易程序，当场作出处罚。一般行政程序也称普通行政程序，是指行政主体处理行政事务的基本程序。行政管理中的绝大多数行政程序都属于一般行政程序。

简易程序大量存在于行政行为之中，其绝对数量远远超过适用普通程序的行政行为。如果说普通程序是行政行为的标准程序的话，简易程序则是行政行为的最为常用的程序，应引起我们的足够注意。目前理论界对普通程序特别是听证程序的重视具有很大的理论意义，但对简易程序的重视则具有更强的实践意义，因为它更接近人民的日常生活。

六、行政立法程序、行政执法程序和行政司法程序

根据实施行政行为时形成法律关系的特点不同可以分为行政立法程序、行政执法程序、行政司法程序。行政立法程序是行政机关制定行政法规、规章的程序，它以行政机关为一方，以不确定的个人、组织为另一方，《立法法》以及2001年1月16日国务院发布的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》对行政立法的制定程序作了详细的规定。行政执法程序是行政主体执行行政法律规范的程序，它以行政机关为一方，以确定的具体的个人或组织为另一方，如行政命令程序、行政强制程序、行政处罚程序等。行政司法程序是行政主体依据行政权处理各种行政纠纷的程序，它的主体有三方，以行政机关为一方，以发生争议的双方当事人各为一方，行政机关以裁决者的身份出现，如行政调解程序、行政裁决程序、行政复议程序等。

这种分类的意义在于，不同性质的行政行为所遵循的程序并不相同，行政立法程序一般按照立法机关的立法程序进行。而我们讨论的行政程序主要指行政机关制定行政规范，作出行政行为，确定行政规划，签订、变更或解除行政合同，实施行政指导等行政行为过程中所应遵循的程序。行政执法和行政司法行为属于行政行为的范畴，必须严格按通常的行政程序进行。