国际海运反恐立法趋势及我国的对策

国际海运反恐立法趋势及我国的对策^[1]

□　张湘兰^[2]　张丽娜^[3]

内容摘要海上恐怖主义是具有政治目的的海上恐怖组织或海上恐怖分子以暴力手段，从事危害海洋安全，危害船舶以及船上财产和人身安全，危害港口设施安全的恐怖活动。“9·11”事件后，由于美国在全球构筑反恐体系，恐怖组织在陆地上的生存空间和活动范围已被大大压缩，不设防的海洋开始成为恐怖活动组织的攻击目标。为此美国积极进行海运反恐立法，国际海事组织、世界海关组织、国际劳工组织等国际组织针对海运反恐的特殊性也制定了一系列的海运反恐国际条约。这些国内立法和国际条约基本上反映了国际海运反恐的立法趋势。我国是海运强国，也是贸易大国，海运反恐势在必行。但我国的海运反恐立法现状不容乐观，立法缺陷十分明显，为此，我国应积极进行国际合作，提高海运反恐的立法层次，重构海运反恐的立法格局。

一、海上恐怖主义概观

(一)海上恐怖主义的法律内涵

从理论上讲，海上恐怖主义是相对于陆上恐怖主义而言的一个概念。它作为恐怖主义的一种类型，只不过是恐怖分子将其“阵地”转向海上，直接威胁国际海运业的安全。^[4]因此，海上恐怖主义的法律内涵就其实质来讲和恐怖主义是一致的。据有关资料统计，迄今为止，关于“恐怖主义”的定义不下上百种，其中比较具有代表性的定义是国际联盟和联合国对恐怖主义所下的定义。1937年国际联盟主持制定的《防止和惩处恐怖主义公约》将恐怖主义定义为“针对一个国家所进行的犯罪行为;该行为意在或用来在某些特定人、某一部分人或公众当中制造恐怖”。^[5]联合国国际法委员会制定的“危害人类和平与安全治罪法草案”1991年文本对恐怖主义的定义是:“代表一国或受其指使的个人从事或命令从事下列行为:进行、组织、协助、资助、鼓励或纵容反对其他国家的，以人员或财产和类似性质的事物为对象的活动，以在某些公共人物、某一类人、或公众中制造恐怖。”另外美国、英国等国内法对恐怖主义所下的定义也具有一定的影响。英国1989年《预防恐怖主义法》中对恐怖主义的定义是:为了政治目的并使公众或部分公众置于恐惧之中而使用暴力。在美国法典第22部分第256条中，对恐怖主义所下的定义是:恐怖主义指由准国家组织或秘密组织针对非战斗目标所犯下的有计划的，具有政治动机的暴力活动，其通常是为了对周围的人施加影响。上述几种关于恐怖主义的定义各不相同，但从中我们可以看到恐怖主义的最基本特征:1.恐怖主义具有暴力性;2.恐怖主义具有政治目的;3.恐怖主义使人心理产生恐惧。

通过上述分析，笔者认为海上恐怖主义的定义可以表述为:海上恐怖主义是具有政治目的的海上恐怖组织或海上恐怖分子以暴力手段，从事危害海洋安全，危害船舶以及船上财产和人身安全，危害港口设施安全的恐怖活动。海上恐怖主义应具有如下特征:1.海上恐怖主义具有暴力破坏性。暴力是恐怖主义的孪生兄弟，是恐怖组织或恐怖分子实施恐怖活动的基本手段，这种暴力行为常常产生巨大的破坏性，给人们的心理造成巨大压力。2.海上恐怖主义具有明显的政治目的。和传统的海盗相比，海上恐怖主义的目的是对抗政府，制造混乱，它的真正目标是为了影响政府或社会大众，为实现自己的政治或社会目标服务。3.海上恐怖主义具有明确的攻击目标。一般来讲，海上恐怖主义攻击的目标主要是油轮和商船，但近年来，恐怖分子将其攻击的目标不断扩大，军舰、码头乃至港口都成了他们袭击的对象。4.海上恐怖主义具有组织性。海上恐怖主义是海上恐怖组织通过详细的计划和具体分工实施的有组织的恐怖活动。这种有组织的活动可能包括:(1)组织策划和实施海上恐怖活动;(2)资助海上恐怖活动;(3)建立海上恐怖活动基地，招募、培训海上恐怖分子。

(二)海上恐怖主义的现状跟踪

近年来，尤其是“9·11”事件后，由于美国在全球构筑反恐体系，恐怖组织在陆地上的生存空间和活动范围已被大大压缩，不得不将其“阵地”转向海上。因此，不设防的海洋开始成为恐怖活动组织的攻击目标。有资料表明，美国“9·11”事件后，“基地”组织将部分恐怖主义“根据地”秘密转移到海上，并组成了一支大约20艘舰船的“恐怖舰队”，分布在阿拉伯海和印度洋等海域，准备再度发动恐怖袭击。另外，某些海盗已和恐怖分子合为一体，他们或为恐怖组织的成员，或受恐怖组织操纵与控制，其目的是将劫掠的钱财用来资助恐怖活动，或者以海盗身份从事恐怖活动。2003年，许多西方国家媒体纷纷发出预警，认为恐怖组织可能在海上发动海盗式恐怖袭击。鉴于恐怖组织和有组织的犯罪团伙包括海盗，在过去已经形成比较稳固的结盟关系，并成功地发动了一些海上袭击，如2000年美国的“科尔号”军舰事件，2002年法国油轮事件等，所以，恐怖主义与海盗的勾结将是今后一段时间内世界所面临的主要威胁。^[6]因此，在打击恐怖威胁时，新加坡军方根据具体情况，总结出一句话:“我们不知道使用这种船只的是海盗还是恐怖分子，因此最好用同样的办法对付他们。”^[7]

国际海事局(International Maritime Bureau，简称IMB)海盗报告中心从1991年开始对海盗袭击进行编撰和统计，15年来，全球规模的海盗袭击的次数在增长。1991年全球海盗袭击的次数为107次，到2004年底达到325次，在以200%的速度增长。IMB的报告显示，2000年全球海盗袭击船只事件共469起，为IMB统计到的第一个高峰年;2003年全年发生445起，是第二个高峰年。这就是说，海盗武装袭击几乎每天都在发生。^[8]从海盗事件发生的水域来看，印度尼西亚水域仍然是海盗袭击最多的地区。2004年共发生93起，虽然较2003年的121起有所下降，但仍占全球海盗事件的1/4。海盗作案设备更加先进，^[9]手段更加残忍，逐渐形成跨国有组织犯罪，并涉嫌与恐怖活动相结合。另外，和恐怖组织有勾结的海盗活动范围也包括阿拉伯水域、斯里兰卡水域等。

由于海上恐怖主义具有很强的政治目的，以攻击海运设施为目标，所以油轮和港口最有可能成为海上恐怖主义的袭击对象。最近，北大西洋公约组织情报机构发出警告，恐怖组织有可能对经过或停泊在海湾、地中海、大西洋等地区的油轮发动恐怖攻击。美国情报部门也认为恐怖分子很可能对油轮实施攻击，并已向一些非洲国家发出警告，要求它们对由海湾地区向欧洲、美国、日本、加拿大运送石油的地区和国际水域加强警戒，对其中一些港口实施严密监控。有研究表明，随着美国石油产量的下降和世界经济特别是发展中国家经济的复苏，全球对海湾石油的需求将会进一步增长，油运活动也随之越加频繁，这无疑增加了恐怖组织的袭击目标。^[10]另外据安全专家披露，已经有恐怖分子夸口，如果在霍尔木兹海峡炸毁一艘油轮，将足以导致封锁这一海峡，从而使全球经济处于萧条境地。

港口作为航运物流的中心，是物流的重要环节，恐怖分子一旦袭击成功，造成的经济损失将无可估量。以美国为例，其拥有众多世界级的大吞吐量海港，据统计，每年有7 500多艘商船停靠美国海港码头大约5万多次，装卸船运集装箱达600多万个，这些海事商业活动每年为美国带来7 400亿美元的国内生产总值(GDP)，而且按照目前的发展速度，在未来的20年内，这些数字还将增长4倍以上。同时，集装箱运输的大型化、多样化及隐蔽性等特点，也为恐怖分子运送大规模杀伤性武器提供了便利。根据在英国发现的“基地”组织指导手册，恐怖组织可以在海港码头招收大批恐怖分子，他们完全能够轻松地通过其他国家，以普通货物的方式运送爆炸物、化学武器乃至核武器等进入美国。种种迹象表明，港口城市将很有可能成为恐怖分子进行袭击的突破口。

二、国际海运反恐的立法趋势

(一)国际海运反恐的立法现状

自美国“9·11”事件后，海运安全问题就已成为人们关注的焦点。如何防止恐怖组织利用船舶施暴，确保国际海运安全和畅通，已成为国际海运界亟待解决的重大问题。美国是当今世界上独一无二的超级大国，又是“9·11”事件的直接受害者，当仁不让地成为了海事反恐的急先锋。美国的海运安全制度对其他国家的海上反恐立法及国际条约产生了重要影响。从世界各国的海运反恐立法来看，主要有两种做法，一种做法是效仿美国，如加拿大和澳大利亚等国，这些国家的海上反恐立法直接受到美国国内立法的影响。另一种做法是根据国际条约制定本国的海上反恐立法，如日本和韩国，采取这种做法的国家实质上也间接地受到了美国海上反恐立法的影响，因为从海上反恐国际条约的制定过程来看，这些条约在相当大的程度上是在美国政府的直接干预下制定和出台的，所以，无论哪种做法均深受美国海上反恐立法的影响，美国海运反恐立法在国际海运反恐立法中占有重要的地位。另外，“9·11”事件后，在美国的倡导和推动下，国际社会对恐怖主义活动给予了前所未有的重视，联合国努力将反恐合作纳入多边合作框架。一方面通过了一系列反恐协议，如2001年9月28日通过的联合国安理会第1373号决议和2004年3月26日通过的联合国安理会第1535号决议等。^[11]另一方面建立了有关反恐的法律体系。联合国制定的《制止恐怖主义爆炸国际公约》、《制止核恐怖主义行为公约》和《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等国际公约为国际社会反恐怖主义提供了法律框架。同时，国际海事组织、世界海关组织、国际劳工组织等国际组织针对海运反恐的特殊性制定了一系列的海运反恐国际条约。在此基础上，国际海运反恐立法基本形成。

1.美国海运反恐立法

美国海运反恐立法根据立法权限的不同，主要分为两大部分:一部分是国会的海运反恐立法，另一部分是政府部门制定的海运反恐规章和规则。美国国会的海运反恐立法主要包括2001年12月20日参议院通过的第1214号法案，即《2001年港口和海上安全法》(the Portand Maritime Security Actof2001)和2002年6月4日众议院通过的第3983号决议，即《2002年海上运输反恐法》(Maritime Transportation Anti-terrorismAct of 2002)。《2001年港口和海上安全法》的主要内容包括:(1)建立新的港口安全计划，该计划原来是由运输部(the Department of Transportation)实施，而现在是由美国海岸警卫队和海事管理署(the U.S.Coast Guard and the Maritime Administration)实施;(2)该计划的核心内容是在2003年至2006年每个会计年度内提供预算安排;(3)2003年至2006年每年额外提供1 000万美元的贷款担保以改善港口安全设施建设;(4)要求海岸警卫队、海事管理署和美国海关颁布规章、进行研究、准备计划以支持新的港口安全计划。《2002年海上运输反恐法》是对《2001年港口和海上安全法》的补充，并为美国后来推出的一系列海事“反恐”措施规定了基本框架和原则。其主要内容包括:(1)港口安全。该部分创建了一套综合的国内反恐安全机制:要求美国海岸警卫队对美国港口进行弱点评估;要求海岸警卫队评估那些船舶驶往美国或对美国形成恐怖危险的外国港口所实施的反恐安全措施的有效性;要求那些从外国港口到达美国的商业船舶经营人提供旅客和船员证明，其中包括每个旅客和船员的出生日期、国籍、护照和签证号码及原籍。(2)海岸警卫队对美国领水船舶的控制。要求所有进入美国12海里领海的船舶在进入该领域前96小时通知海岸警卫队。(3)自动识别系统。该部分要求所有2002年12月31日以后建造的船舶必须安装自动识别系统，2004年12月31日以后，所有2002年12月31日以前建造的船舶也必须安装该系统。

美国政府部门制定的海运反恐规章、规则可谓名目繁多，其立法深度和广度是近年来海事立法中少有的，其中美国海岸警卫队、移民局和海关等机构的反恐立法影响最大。“9·11”事件后，美国海岸警卫队、移民局强化了对船员和船舶的保安管理，制定了有关港口和船舶安全计划。而美国海关采取的海运反恐措施主要包括三个方面内容:(1)C-TPAT(Customs Trade Partnership Against Terrorism)计划，C-TPAT首先从承运人(海运承运人中包括散杂货承运人和集装箱承运人)开始，之后接受经纪人、货代、无船承运人加入申请，并迅速扩大到码头经营人、仓库经营人和制造业等。凡参与C-TPAT计划的，可享受海关简化检查、优先通关的便利。(2)CSI(Container Security Initiative)计划，即通过国际协商，使美国海关官员能对出口到美国的集装箱货物在国外集装箱海运枢纽港口，会同出口海关人员共同监测要通过海运到美国的集装箱。对从合作实施CSI的海港进口的集装箱可以在美国进口港获得通关的便利。(3)“24小时规则”，即为配合CSI计划而修改海关规章19 CFR第四部分制定的所谓在国外港口装船前24小时申报进口货物信息规则。为了强化CSI的措施，美国海关已于2002年12月2日起实施提前报送进口货物舱单资料(宽限期60天)，要求在外国港口装载美国进口集装箱24小时前向美国海关报送进口货物舱单资料。

2.国际海事组织的海运反恐条约

面对海上恐怖主义的威胁，国际海事组织(International Maritime Organization，简称IMO)从2002年起就一直在进行国际海运反恐立法工作，其中国际海事组织针对《1974年国际海上人命安全公约》(International Convention for the Safety of Life at Sea 1974，简称SOLAS公约)制定了一个新的附则修正案，提出了海上反恐的新要求，该修正案包括:强迫某些船舶提前配备船舶自动识别系统(AIS);规定了“船舶识别号”和“携带连续概要记录(CSR)”的新规则;增加了“加强海上保安的特别措施”的规定。同时与SOLAS公约的附则修正案相配套，国际海事组织制定了《国际船舶和港口设施保安规则》(International Ship and Port Facility Security Code，简称ISPS规则)，ISPS规则也于2004年7月1日正式生效了。该规则包括A、B两个部分，其中A部分是强制性的要求，B部分是对A部分要求的实施提供指导，两者相互对应。ISPS规则对缔约国政府、船舶、船公司及港口设施提出了新的要求。

3.世界海关组织的《全球贸易安全与便利标准框架》

“9·11”事件后，在持续进行的反恐战争中，供应链安全问题显得越发突出。因为全球至少有46 000艘商船和4 000多个国际航线港口，船舶和港口的薄弱环节很多，风险极大，非常容易遭到恐怖分子的袭击。世界海关组织(World Customs Organization，简称WCO)在2003年和2004年连续两年通过决议，加强各成员海关在反恐方面的合作。其中最重要的一项行动就是2004年年会通过的关于制定“全球贸易安全与便利标准框架”的决议。经过一年多的努力，“框架”已在2005年6月召开的年会上通过，WCO大多数成员都签署了实施意向书。该“框架”确定了一些原则和标准，作为WCO成员必须实现的最低标准。其宗旨是制定全球范围供应链安全与便利的标准，促进稳定性和预见性;形成对所有运输方式适用的一体化供应链管理;增强海关应对21世纪挑战和机遇的能力;加强成员海关之间合作，提高甄别高风险货物的能力;加强海关与商界的合作以及通过保护国际贸易供应链安全促进货物畅通无阻的流动。“框架”包括四个核心元素、两个支柱，17项标准和关于这17项标准的技术性条款。四个核心元素包括:要求提前递交进出口及转运货物的电子信息，采用一致的风险管理手段，应进口国的合理要求，出口国海关对出口的高风险集装箱和货物进行查验以及要求海关要向满足该标准的供应商提供相应的便利。基于这四项要素，“框架”提出了保障供应链安全的两大支柱，即海关与海关之间的合作安排和海关与商界之间的伙伴关系。^[12]世界海关组织的《全球贸易安全与便利标准框架》为全球供应链安全管理提供了统一标准，它要求其成员国和地区的海关致力于多边而不是双边的反恐统一行动，这可以从根本上铲除恐怖分子对供应链管理的威胁。

4.国际劳工组织的《海员身份证件公约》

“9·11”恐怖袭击事件后，国际社会增强了对港口和船舶保安的关注，在2005年6月份召开的国际劳工大会上，国际劳工组织(International Labor Organization，简称ILO)通过了第185号公约，即《2003年海员身份证件公约》(Convention on Seafarers'Identity Documents)，该公约取代了1958年通过的第108号公约。其目的是为了建立更加严密的海员身份证件(SID)管理体制，防止伪造海员身份证件的行为，保护海员上岸休假和职业旅行的劳动权利。其内容包括:制定了全球统一的证件格式和具体技术参数;防伪技术的新成果将应用到海员身份证件中，使海员身份证件的防伪措施能够随着技术的进步而得以改进;引入了海员指纹的生物测定信息，由于使用生物测定技术在海运界是个新事物，大会决议敦促国际劳工局长采取措施，与其他组织特别是国际民航组织(ICAO)合作，制定可操作的生物测定国际标准;为了便利海员上岸休假，规定缔约国对持有海员身份证件的海员以上岸休假为目的的入境应免于签证。另外，为了防止将海员身份证件发给不应该得到该证件的人员，公约还要求缔约国建立国家档案数据库，尽快答复其他国家提出的查询要求;建立公开透明的发证程序并接受国际监督，这种程序不仅能覆盖保护证件安全的措施，而且应保护国家数据库中的信息，以保护海员的个人隐私。^[13]应该说，新的海员身份证件通过现代技术手段和国际合作，核实在港口、机场和船舶上的海员的身份，将为国际反恐保安作出积极贡献。

(二)国际海运反恐的立法趋势

从国际海运反恐的立法现状，我们可以分析出当今海运反恐的国际立法特点和发展趋势:

1.预防为主是国际海运反恐立法的中心思想

目前有学者把反恐怖主义立法分为预防法、处置法、制裁法和恢复法，认为预防法是规定预防恐怖主义活动发生的各项举措的法律，^[14]它在整个反恐怖主义立法中占有重要地位。从美国海上反恐立法的内容来看，其中心思想是预防恐怖主义事件的发生，而不是打击海上恐怖主义活动。关于这一点，无论是在《2001年港口和海上安全法》，还是在《2002年海上运输反恐法》，以及美国海关的反恐计划中，都体现得十分明显。《2001年港口和海上安全法》规定:成立专门的机构负责实施港口安全计划;斥巨资建立港口安全设施、培训人员、收集资料等。《2002年海上运输反恐法》规定:对美国港口进行弱点评估;要求船舶经营人提供旅客和船员证明;要求进入美国领水的船舶提前96小时通知海岸警卫队;要求船舶安装自动识别系统等。美国海关实行的C-TPAT计划、CSI计划和“24小时规则”等。这些法律法规的目的和作用都是为了预防或杜绝恐怖主义事件的发生。从国际海事组织、世界海关组织等机构制定的海运反恐条约中，我们可以明显看出预防恐怖主义活动发生的思想仍是主线。这些组织制定的公约中，均强调从多方面采取措施，对货物、人员、船舶、港口进行监控和保护;强调航运界的信息沟通和密切联络;强调如何评价保安措施的等级和提高保安水平。由此可见，国际海运反恐的国际条约亦属于预防法的范畴。国际海运反恐立法强调预防为主的思想，具有重要意义:首先，预防恐怖主义活动的发生可以保护人类生命安全免受侵害。从最近二十多年来的恐怖主义活动(包括海上恐怖主义)史看，恐怖主义分子的作案手段越来越残忍，使用杀伤性武器的危害性越来越大，虽然从实质上看它是对整个社会文明和尊严作出的挑战，但其直接危害是人类的生命和安全。其次，预防海上恐怖主义活动的发生可以减少和杜绝因恐怖袭击而产生的直接经济损失。海上恐怖主义袭击事件具有极大的破坏性和杀伤性。如果一艘油轮在港口爆炸，将造成巨大的灾难。因此，当前世界各国都在千方百计预防恐怖活动的发生。最后，预防海上恐怖主义活动的发生可以打击海上恐怖主义分子的嚣张气焰，促进国际航运业的发展。由于海上恐怖主义活动具有极大的破坏性和不稳定性等特点，它会对航运业和消费者产生恐惧心理，从而影响该行业的投资和国际海运物流效率，对世界航运经济的发展产生不利的消极影响。总之，只有预防海上恐怖主义活动的发生才能从根本上遏制其造成的严重后果。这是国际海运反恐立法追求的目标，也是其立法价值所在。因此，我们可以预测未来国际海运反恐立法还将继续贯彻“预防为主”的立法思想。

2.国际海运反恐立法的有效实施需要进行国际合作

国际海运反恐立法的有效实施需要进行国际合作，这种合作既包括国家之间的合作，也包括国际组织之间的合作。以美国海运反恐立法为例，其中的很多规定如美国海关制定的C-TPAT计划和CSI计划等必须有其他国家(包括其他国家的承运人)的配合才能有效实施，否则其国内法的规定将成一纸空文。事实证明也确实如此，迄今为止，已有加拿大、新加坡、法国、德国、荷兰、比利时、韩国、英国等国家和美国签署了CSI双边协定。另外日本邮船、马士基海陆、中远、长荣、商船三井、川崎汽船、韩进海运、铁行渣华、汉堡南方、加拿大太平洋轮船、美国总统轮船、以星等船公司申请加入C-PTAP。^[15]通过美国的立法实践，我们可以看出各国在海上反恐的单边行动方面，应更多地加强和其他国家的合作，而且这种合作应在对等的基础上进行。事实上，在海运反恐初期，美国的单边行动一方面得到了很多国家的支持，但另一方面也有很多质疑的声音。虽然美国一再声称，CSI计划是对所有参加国均有益处的对等方案，但实际上该方案仅针对国外港口输往美国的货箱，而美国运往其他国家的货箱还并未执行CSI。其实质是把本国承受的反恐压力摊派于他国的单边受益行为。所以，我们可以预言在今后各国的国内反恐立法中仍会寻求其他国家的合作，而且这种合作将是长期的，但合作的方式更多的会通过承担条约义务来进行，实现反恐利益的双赢或多赢，而不应是单方受惠。另外，随着国际海运反恐行动的不断深入，各国际组织之间的合作也将更加紧密。国际海事反恐立法的核心内容是强调海运安全，面对海上恐怖主义的威胁，港口、船舶、集装箱、海员都成了海运安全立法关注的焦点。而这些内容的关系又十分密切，很难把它们孤立起来。各国际组织在对其进行立法的过程中，必须考虑其他方面的要求。因此，从国际海运反恐实践出发，各国际组织只有不断加强合作，才能增强国际海运反恐的能力。正是基于这个原因，国际海事组织在制定SOLAS公约和ISPS规则时就和世界海关组织、国际劳工组织进行了密切合作。一方面，国际海事组织提请世界海关组织考虑提高国际集装箱运输安全的措施，并向世界海关组织提供了与海事运输有关的专门知识。同时，这两个组织为了进一步加强联系，于2002年6月签订《国际海事组织和世界海关组织谅解备忘录》。另一方面，关于海员问题，国际海事组织敦促国际劳工组织制定了《海员身份证件公约》，同时于2002年国际海事组织和国际劳工组织成立了一个联合工作组，该工作组制定了《港口安全实践规则》。^[16]应该看到，随着海运反恐实践的不断展开，它将影响到国际运输和国际贸易的方方面面。比如美国的海运安全制度已经对WTO的国际贸易规则提出了挑战，国际社会也在期待WTO对此作出反应。所以，在未来海运反恐的立法和实践中，更多国际组织加入到海运反恐的国际合作中来是大势所趋。

3.国际海运反恐措施将从多角度展开

纵观目前的国际海运反恐立法，海运反恐措施的多样化十分突出。从美国海运反恐的立法中，我们不难发现海运反恐措施的多角度化，港口、船舶、集装箱、船上人员等均成为海运反恐立法规制的对象:《2001年港口和海上安全法》从港口安全的角度采取措施，要求港口要安装码头监控设施;《2002年海上运输反恐法》从船舶安全的角度出发，规定所有船舶要配备自动识别系统;美国移民局加强了对船上人员的管理，要求所有抵美商船在进港前向美国有关当局提供乘客和船员的详细资料;美国海关又针对集装箱货物出台了所谓的CSI计划。从国际组织制定的国际条约看，其约束的对象也相当广泛，应该说条约是国际法主体之间以国际法为准则而缔结的确立其权利义务的书面协议。所以条约的基本特征之一是为缔约国设定某种权利和义务，即条约约束的对象主要是国家。但从各类国际组织制定的海运反恐条约看，其中有一个非常突出的特点就是条约不仅为成员国政府设定了必须遵守的义务，而且还对成员国的政府机构、公司、甚至个人提出了新的要求。SOLAS公约在新增加的部分中除了强调了船舶应必备的设施外，还从不同角度强调了港口、船公司、船长的义务。而ISPS规则更是明确规定了各缔约国政府、船舶、船公司、港口等各自应承担的责任。国际劳工组织制定的条约也直接规定了海员的权利和海员证件管理制度。当然从国际法的角度看，这些条约义务主要指向国家，国家是国际法上主要的义务承担者。国际组织制定国际海运反恐条约的目的，也是旨在为各国的海运反恐行动提供某种国际行动准则或统一标准，以便更好地协调各国国内立法的差异。但从另外一个角度则体现了国际海运反恐措施的多样性和复杂性，由于恐怖主义分子无孔不入，未来海运反恐措施的多样化还会继续存在，并以立法的形式进行界定和规范，这也表明了国际海运反恐立法的发展趋势。

4.高科技手段的运用和强制性规则的实施将增强海运反恐立法的实效性

无论是美国《2001年港口和海上安全法》和《2002年海上运输反恐法》，还是国际海事组织的SOLAS公约都明确要求港口码头需要建设安全监控设施以及要求船舶安装自动识别系统。然而这些规定的有效实施有一个前提:就是高科技手段的实际应用。其实在整个海上运输过程中，海运安全的有效提高在某种程度上是依赖于现代科学技术的发展水平，所以每年美国政府都投入巨资研发高精尖的海运反恐技术，目前美国方面正积极努力进行“智能级保安贸易路径”项目的研究工作，合资开发电子封印、传感器及扫描仪等硬件装置，利用网络系统对远洋船载货箱情况作实时跟踪、监控。美国海关最近又引进海上货物目标计划系统，以便能更好地检验进入美国港口的高危海运货物，包括伽马射线扫描、辐射检查和集装箱本身一体化检查技术，等等。^[17]所以在未来海上反恐斗争中，高科技手段还将继续在海运反恐立法中得到应用，并为海运反恐立法的有效实施提供技术支持和物质保障。另外，从近年来美国海上反恐的立法变化看，在海运反恐立法的初级阶段，海运反恐立法中包括大量的任意性规范，很多规则都是“鼓励性”措施，如C-TPAT计划和CSI计划中规定，参加该计划的合作方只是享有某些优惠和通关时的便利，而非强制性的规定。但从其后来出台的很多规则看，美国在此方面的态度发生了很大转变，如美国海关规定的“24小时舱单申报制度”在2004年3月4日前只是一种鼓励措施，但在2004年3月4日美国“自动舱单系统新规则”(AMS)正式生效后，这种鼓励措施则变成了强制性要求。^[18]根据AMS规定，承运人必须在托运人等客户的配合下，通过电子信息网络向美国有关安全管理部门及时提供货物运输的舱单信息。并且还要求即使所载货物不准备在美国境内卸下，留在船上，以便运往海外的货物也必须提供其舱单。应该说随着海运反恐立法的不断发展和成熟，类似的强制性的法律和规则将越来越凸显。

5.国际海运反恐立法的统一化要求越来越强烈

在国际海运反恐的立法实践中，由于某些国家自行制定了海运反恐法规或措施，并将这些规定强制延伸到其他国家，要求其他国家必须遵守，已遭到了许多国家的反对或抗议，有人认为这与传统的国际法准则不符。因此，越来越多的国家主张某些国际组织，诸如国际海事组织、世界海关组织及世界贸易组织等应担负起制定国际海运反恐统一立法的重任。正如国际商会(International Chamber of Commerce，简称ICC)在其2002年11月关于保障供应链安全的政策声明中指出那样，国际运输系统需要制定有效的反恐措施以保障其安全运作，运输的全球性要求通过国际协商一致，制定合适的反恐保安法律、规章和标准，而国际标准和措施的制定应当与改进供应链的便利和有效相协调。所以，制定统一的海运反恐实体法规或措施，是国际海运业健康发展的重要保障。当然，在实际操作中，各有关国家的利益趋向未必一致，尽量寻求利益的交汇点是关键，比如各个国家的核心利益(比如人命安全)和国家的最大利益(如经济和能源安全)。所以，目前在海运反恐的国际统一化要求下，应努力扩大世界各国在国际合作反恐问题上的共同利益。在此基础上，制定海运反恐的统一规则，这反映了国际海运反恐立法的发展趋势。

三、我国海运反恐的立法对策

(一)我国海运反恐的必要性

首先，海运反恐是我国航运业健康安全发展的需要。

随着我国改革开放的深入，尤其是我国加入WTO以后，我国的对外贸易快速增长，担负着我国大部分进出口货物运输任务的海洋运输业务量也大大增加。目前，在中国登记注册的远洋船有1000余艘，另外，许多中国公司或其子公司出于注册方便及费用和税收上的优惠，更愿意在巴拿马、洪都拉斯等国注册，中国船员的劳务输出量非常庞大，在很多国家的船上都有中国船员，而且外派的渠道也较多，所以，与中国利益相关的船只远不止上面提到的数据。^[19]作为世界十大海洋运输国之一，规模巨大的中国货运及渔业船队也开始成为海上恐怖分子攻击的目标。据交通部的统计数字显示，我国商船平均每年遭遇到的类似恐怖主义行为的事件达到几十起，而且被袭击的次数有逐年增多的趋势，^[20]因此，进行海运反恐是保证我国海运业健康安全发展的需要。

其次，海运反恐是我国对外经贸持续发展的需要。

随着我国经济的快速增长与对外开放的扩大，我国对外贸易近年来有了突飞猛进的发展。早在2004年我国就成为继美国、德国之后的世界第三大贸易国。^[21]而据海关总署发布的最新统计，2006年我国对外贸易规模更高达到17606.9亿美元，^[22]美国“9·11”事件后，世界各国纷纷制定本国的海运反恐立法，这些海运反恐立法的根本目的是预防和打击海上恐怖主义活动，但其实施却直接影响了国际贸易的发展。以美国为例，美国海关采取的海运反恐措施，C-TPAT计划、CSI计划和“24小时规则”对各国贸易商和贸易伙伴提出了不同的要求，这些要求对国际贸易的影响不容忽视。据我国海关统计，2003年2月份上海口岸海运集装箱出口货物比上一年同期增长10.1%，而对美国仅增长3.7%，其主要原因是美国海关实施的“24小时规则”。因此，面对世界各国的海运反恐措施，我国必须积极参与国际海运反恐活动，制定本国的海运反恐立法，以确保我国对外经贸的持续发展。

最后，海运反恐是我国履行国际条约义务的需要。

在海上恐怖主义全球化的趋势下，开展海运反恐的国际合作势在必行。当前联合国已经制定了十几个有关反恐怖主义的国际公约，国际海事组织等也制定了一系列的海运反恐新规则。我国作为联合国的常任理事国和国际海事组织的A类理事国已经参加了许多重要的国际反恐条约。因此，积极开展海运反恐活动不仅能表明我国打击恐怖主义的决心，同时也是我国履行国际条约义务的必要。

(二)我国海运反恐立法现状分析

1.我国海运反恐的立法现状

目前我国海运反恐立法主要体现在两个方面:一方面是我国制定的国内立法;另一方面是我国参加的国际条约。

就国内立法而言，可以分为两类，一类是直接规定海运安全的法律法规，这类法律法规主要有1989年《港口治安管理规定》、1991年《中华人民共和国海关对进出境国际航行船舶及其所载货物、物品监管办法》、1992年《客船治安管理规定》、1994年《出国(境)船舶安全保卫工作规定》、1995年《国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法》、1997年《中华人民共和国船舶安全检查规则》、1997年《中华人民共和国船舶最低安全配员规则》、2003年《中华人民共和国海关对用于装载海关监管货物的集装箱和集装箱式货车车厢的监管办法》、2003年《港口设施保安规则》、2004年《船舶保安规则》等。另一类是与海运反恐相关的法律法规。这类法律法规主要有1984年《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》、1985年《中华人民共和国出入境边防检查条例》、1989年《放射性同位素与射线装置放射防护条例》、1991年《中华人民共和国进出境动植物检疫法》、1992年《化学危险物品安全管理条例》、1993年《中华人民共和国国家安全法》、1994年《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》、1996年《中华人民共和国枪支管理法》、1999年《中华人民共和国刑法》、2000年《中华人民共和国引渡法》和2003年《中华人民共和国放射性污染防治法》等。

就国际公约而言，我国参加的海运反恐国际公约也主要分为两类，一类是直接规定海事安全的国际公约。目前我国参加的这类公约主要有国际海事组织制定的《1972年国际集装箱安全公约》及其1991年修正案、《1974年国际海上人命安全公约》及2002年修正案、2004年《国际船舶和港口设施保安规则》;联合国1988年制定的《制止危及海上航行安全非法行为公约》和《制止危及大陆架固定平台安全的非法行为议定书》、世界海关组织2004年制定的《全球贸易安全与便利标准框架》等。另一类是针对所有类型恐怖主义活动的反恐国际条约，当然也包括海运反恐。我国加入的这类国际公约主要有国际原子能机构1979年制定的《核材料实物保护公约》、万国邮政联盟1979年制定的《万国邮政公约》、联合国大会1997年制定的《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》等。另外，我国还积极参与了有关反恐国际法律文件的制定，如2001年6月14日上海合作组织六国元首签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。^[23]

2.我国海运反恐立法的缺憾

从我国海运反恐的立法现状看，我国的海运反恐立法虽已粗具规模，但仍存在一定的问题和缺憾:

首先，国内海运反恐立法的层次比较低。

众所周知，按照不同的立法部门，我国的立法可以分为不同的层次，其效力等级也各不相同。最高层次的立法是全国人大及其常委会制定的法律，接下来是国务院及其各部门制定的行政规章，然后是各省、自治区、直辖市制定的地方法规。而我国海运反恐立法大多都是由交通部、公安部等各部委制定的行政规章，因此，其立法等级相对较低。反观发达国家的海运反恐立法，其情况大不相同，比如美国的海运反恐法是以美国国会制定的《2001年港口和海上安全法》和《2002年海上运输反恐法》为核心，澳大利亚的海上反恐立法也主要是由其国会制定的《2003年海上运输安全法》和《2005年海上运输安全法修正案》构成。我国全国人大及其常委会至今没有出台专门的海运反恐立法。因此，目前国内海运反恐立法的层次仅停留在国务院制定的行政规章上，其立法级别明显低于发达国家。

其次，海运反恐法律法规的制定大多处于被动状态。

近年来，我国制定了一系列海运反恐法律法规，如2003年《中华人民共和国海关对用于装载海关监管货物的集装箱和集装箱式货车车厢的监管办法》、2003年《港口设施保安规则》、2004年《船舶保安规则》等。但这些法律法规的制定背景均与我国参加的国际公约有关，作为国际海事组织的成员，我国参加了其制定的《1972年国际集装箱安全公约》及其1991年修正案、《1974年国际海上人命安全公约》及2002年修正案、2004年《国际船舶和港口设施保安规则》等。所以制定相关的本国国内立法是履行条约义务的结果。或者从另外角度说，制定海运反恐法律法规也是我国发展对外贸易的需要。因为上述国际公约均是在美国等发达国家的倡导和推动下制定，它们将直接影响国际贸易便利和国际贸易成本。所以从这个意义上讲，我国海运反恐立法的被动性是比较明显的。

最后，海运反恐立法体系尚未建立。

虽然我国目前已出台了一些海运反恐立法，但海运反恐的立法体系没有形成。目前的海运反恐立法都是处于零散状态，各法律法规之间的衔接关系也尚未建立。比如交通部、公安部、海关总署等部门分别根据各自的需要在各自的职权范围内进行立法，由于这些部门均属同一级别，同时又缺少较高级别的法律约束，所以相互之间的协调性比较欠缺，从而造成法律之间的空白或重叠现象。这一特点或缺陷如果和美国等发达国家相比就更为明显，美国自“9·11事件”之后，海运反恐立法迅速提到日程，其立法体系也迅速建立，首先是其国会(包括众、参两院)开始立法，接着交通部、海岸警卫队、海关、移民局等部门纷纷出台海运反恐法律法规，其海运反恐立法体系很快形成并发展起来。美国这种自上而下的立法程序，使其海运反恐法律制度在短期内得到完善并在实践中发挥着极大的作用。这样看来，我国海运反恐立法体系的建立还需要一定的时日。

(三)我国海运反恐立法完善之对策

1.提高海运反恐立法的层次

《中华人民共和国宪法》序言中指出:“中国人民对敌视和破坏我国社会主义制度的国内外的敌对势力和敌对分子，必须进行斗争。”第1条规定:“禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”第4条规定:“禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。”《中华人民共和国国家安全法》第4条规定:“任何组织和个人进行危害中华人民共和国国家安全的行为都必须受到法律追究……”《中华人民共和国刑法》第120条规定:“组织、领导恐怖活动组织的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑……;资助恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金……”以上法律规定(包括宪法和全国人大或其常委会制定的法律)可以作为我国海运反恐立法的一部分内容，但这些规定多属于隐含性规定，而不具有专门性，未能明确表达我国政府反对海上恐怖主义的态度和立场。对我国而言，反对海上恐怖主义并非权宜之计，而是具有长期性的战略工作，反对海上恐怖主义不是某一个机关的职能，而涉及国家事务的方方面面。因此，我们有必要提高海运反恐立法的档次，明确海运反恐的法律依据。同时也应借鉴美国等发达国家的海运反恐立法经验，进一步完善我国的海运反恐立法。具体而言，全国人大或其常委会应制定我国的海上反恐立法，明确我国海上反恐立法的基本原则和主要构架，为国务院各部门行政规章和地方法规的制定提供法律指导和法律协调。

2.重构我国海运反恐立法格局

综观我国海运反恐立法现状可知，海运反恐的主要内容反映在交通部制定的行政规章中。这样就使得我国海运反恐立法呈现出“以交通部的行政规章为主，以其他相关法规为辅”的立法格局。这样的立法格局有以下不足:首先，和当前国际海运反恐的立法趋势相悖。“9·11”事件后，国际社会在海运反恐立法方面迅速升温，尤其是以美国为首的一些国家不断加强在此领域的立法工作，其立法层次之高，立法内容之广，是前所未有的。新的海运反恐法律法规迅速出台，同时也直接促进了国际海运反恐条约、公约的制定。在国际社会轰轰烈烈进行海运反恐的情况下，我国仅制定了几个应急性的行政规章，这显然和当前国际海运反恐的立法趋势相左，不能满足国际海运反恐的立法需要和现实要求。其次，和我国海运大国的地位不符。国际海上货物运输是世界贸易中最主要的运输方式，近年来，我国航运业迅速发展，港口货物吞吐量不断攀高，如海运集装箱吞吐量就以每年30%的速度递增，上海、深圳港已经名列世界集装箱吞吐量的前十名之列。我国作为海运大国和海运强国的地位不可动摇，但遗憾的是，我国海运反恐立法已落后于其他国家，不能为我国海运反恐提供强有力的法律支持，同时和我国蓬勃发展的海上运输业极为不符。最后，不能表明我国打击海上恐怖主义的立场和决心。虽然在“9·11”事件后，我国政府在各种场合都表明了反对恐怖主义和打击恐怖主义的决心，但从当前我国海运反恐的实践看，海运反恐的政策多于海运反恐立法，海运反恐立法又主要停留在行政规章的层面，并没有上升到法律的高度。虽然说政策具有灵活的微调功能，在海运反恐的实践中具有不可替代的作用，但我国海运反恐的立场和态度是坚定不移的，应以法律的强制性和稳定性表现出来。

有鉴于此，我国应借鉴国外的海运反恐立法经验，进一步完善我国的海运反恐立法格局。新的立法格局应该强调“以人大制定的海运反恐立法为主导，以国务院的行政规章和地方法规为辅助”的海运反恐立法体系。具体而言，我国人大应制定“中华人民共和国海上反恐怖主义法”，各行政部门和地方政府以此为依据，制定海运反恐的行政规章和地方法规，相互衔接、相互补充，从而形成我国海运反恐立法的有机整体。

3.积极进行国际间合作

尽管到目前为止，关于海上恐怖主义的定义尚无统一的看法。但有一点是大家公认的，即海上恐怖主义是一种与暴力分不开的人类社会的毒瘤，它不仅仅潜伏于某个国家或某个地区，它危害的将是全人类的共同利益。在目前的国际环境下，任何国家的法律适用范围都不可能超越国家主权的管辖范围，更不可能在他国领土上采取措施预防和打击海上恐怖主义活动。这种国度的界限，使得任何国家仅仅依靠自己的力量都不能达到有效预防和打击海上恐怖主义活动的目的，每个国家在行使自己管辖权时，不得不寻求其他国家的协作与配合。有鉴于此，在海上恐怖主义全球化的趋势下，国际社会和各国政府已深刻认识到了海运安全的态势，并在不同层面作出了回应，国际海运反恐条约不断出台。因此，我国在完善国内海运反恐立法的同时，应积极寻求国际合作。当然这种国际合作既包括多边合作，也包括双边合作;既包括全球合作，也包括区域合作。具体而言，作为国际海事组织的A类理事国，我国应该积极促进海运反恐国际条约的制定;积极参加各类海运反恐协定;积极展开双边合作;积极参与区域治理。目前我国虽已加入了某些海运反恐的国际条约，但在双边合作和区域协调方面还有待加强。比如面对马六甲海峡的海盗频发事件和恐怖主义活动，中国政府应积极参与该地区的安全治理，因为中国在该地区有重大的海洋安全利益。因此，在今后的海运反恐立法建设中，开展海运反恐的国际合作势在必行。

Abstract Terrorismat seameans that terroristorganization or terrorists with political aims and with method of violence engage in terrorist activities to endanger ocean，vessel，property and life on vessels and port.After the event of 9·11，the survival roomand activity scope of terrorist organization at land was greatly compressed since America built the global anti-terrorism system.Thus，the sea without any defence became the aims attacked by terrorist organization.So America actively makes laws，and IMO，WCOand ILO also stipulate a series of international treaties concerning anti-terrorism on ocean shipping.These domestic laws and international treaties generally reflect tendency of anti-terrorism legislation in international ocean shipping.Our country is powerful nation on ocean shipping and trade and it is necessary to engage in anti-terrorismon ocean shipping. But there are very obvious defects about anti-terrorism law on ocean carriage in our country.Therefore our country should actively cooperate with other countries，heighten the level of legislation and rebuild the legal pattern.

【注释】

[1]教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“二十一世纪国际海事法的新视野”子课题“海上反恐与国际海运安全制度研究”阶段性研究成果。项目批准号:06JJD820006。

[2]武汉大学国际法研究所教授，博士生导师。

[3]武汉大学国际法研究所博士研究生，海南大学法学院副教授。

[4]参见王淑敏:《海上反恐面临的新挑战及其相关法律问题》，载《中国海洋大学学报》2005年第1期，第7页。

[5]《国际条约集(1934-1944)》，世界知识出版社1961年版，第155页。

[6]参见石刚:《全球海盗问题综述》，载《国际资料信息》2004年第3期，第29页。

[7]［新加坡］格拉汉·格拉德·奥:《海上恐怖主义和海盗威胁》，载《东南亚纵横》2006年第4期，第15页。

[8]参见吕航:《海盗袭击面面观》，载《中国船检》2005年第6期，第64页。

[9]参见吕航:《海盗袭击面面观》，载《中国船检》2005年第6期，第66页。

[10]参见胡友聪:《海事反恐拉开帷幕》，载《中国海洋报》，2002年7月30日第3版。

[11]第1373号决议，要求各成员国切断恐怖分子的经济来源。第1535号决议，决定大幅度调整其下属的反恐委员会。

[12]参见天津报关协会:《WCO全球贸易安全与便利标准框架内容》，资料来源于:http://www.tcba.org.cn/Article_Show.asp?ArticleID=3816，2006年12月15日访问。

[13]参见中华人民共和国海事局:《国际劳工组织通过新的〈海员身份证件公约〉》，资料来源于:http://www.msa.gov.cn/ztlm/ztlmview.aspx?id=44，2006年12月15日访问。

[14]参见赵秉志、杜邈:《我国反恐怖主义立法完善研讨》，载《法律科学》2006年第3期，第145页。

[15]参见刘昭青:《海事反恐波及航运市场》，载《中国交通报》，2002年11月9日第3版。

[16]See Hartmut Hesse and Nicolaos L.Charalambous，NewSecurity Measures for the International Shipping Community，available at http://www.imo.org/blastData.asp/doc_id=4392，visited on December 20，2006.

[17]参见刘昭青:《国际海事反恐一周年回眸》，载《观察与思考》2002年第11期，第4页。

[18]参见惠良:《美国海事反恐又出新花样》，载《国际商报》2004年3月13日第8版。

[19]参见吕航:《海盗袭击面面观》，载《中国船检》2005年第6期，第64～66页。

[20]转引自徐祖远:《国际海运反恐立法及我国的对策之研究》，2004年大连海事大学硕士论文，第19页。

[21]参见李时雨:《我国对外贸易的发展与评价》，资料来源于http://www.china.org.cn/chinese/0p-c/794388.htm，2006年12月9日访问。

[22]参见张毅:《2006年我国外贸总额1.76万亿美元》，资料来源于http://news.sina.com.cn/o/2007-01-10/205910968024s.shtml，2007年3月19日访问。

[23]参见郑远民、黄小喜、唐锷:《国际反恐怖法》，法律出版社2005年版，第308页。