通向我国行政收费法治的基本路径

四、结论与思考:通向我国行政收费法治的基本路径

行政收费法律制度的不健全已经是一个不争的事实，尽快制定统一的《行政收费法》是实现我国行政收费法治化的基本前提，也是关心我国法治进程的人们的共同心声。2005年3月召开的全国人大三次会议上，已经有代表提出了制定《行政收费法》的议案，鉴于该法对于规范行政收费制度具有的重要意义，十届全国人大常委会已经将该法列入了立法规划，国务院法制部门正在开展相应的调研工作。我们认为该法应该就行政收费的以下几个共同性、关键性问题作出规定:

第一，基本法律原则。这些原则主要应当包括法律保留原则;公开、公正原则;收、缴、支分离原则;统一管理原则。法律保留原则要求按照《宪法》和《立法法》的规定，尊重和保障公民的财产权，对非国有财产的征收应当由全国人大及其常委会制定的法律进行规定，在法律尚未出台之间，国务院可以根据全国人大及其常委会的授权对行政收费问题先行作出规定。其他法规、规章和规范性文件不能设定行政收费事项。公开公正原则要求行政收费的依据、程序、结果等应当向社会公布或为公民和其他组织了解行政收费的具体事项提供切实有效的途径和渠道，以便接受社会公众的监督，预防和制止行政收费违法行为。收、缴、支分离原则要求作出行政收费的决定权、收款权和支配权三者相互分离，有关行政执法机关有权依法作出行政收费的决定，但是负有缴纳义务的行政相对人应当将需要交纳的行政收费按照法律规定的程序到指定的金融机构缴纳，除因法定的特殊原因必须由行政执法机关代为缴纳的以外，执法机关不得自行收缴行政收费。金融机构应当在法定的时间内将行政收费的缴纳义务人缴纳的费用解交国库，行政执法机关没有对所缴行政收费的支配权。统一管理原则要求，金融机构不得将行政收费的款项返还或者变相返还行政执法机关，缴纳的所有行政收费应当全部解入国库，归入中央和地方政府的预算内统一管理，行政执法机关的所需的行政活动经费应当通过独立的财政预算予以划拨。

第二，行政收费的设定权。有人主张行政收费的设定权主体可以比照《行政处罚法》确定为省级以上政府和人大，⁽²⁰⁾笔者认为不妥，根据《立法法》的规定，只有法律和经过授权的行政法规才能够规定对非国有财产的征收。因此，我们认为应当在《行政收费法》中明确规定只有全国人大及其常委会制定的法律才可以设定行政收费事项，在法律还没有出台之前，全国人大及其常委会可以通过授权法案的方式，授予国务院通过行政法规的方式规定某一方面的行政收费事项。除此之外的法规、规章可以在法律和行政法规规定的行政收费的行为、种类、幅度的范围内作具体的规定。其他规范性文件不能设定行政收费。当然，为此《行政收费法》出台后我们还将面临繁重的法律文件清理工作。

第三，行政收费的实施主体。《行政收费法》规范的行政收费实施主体主要应当是行政机关，但是那些经法律、法规授权，具有行政主体资格的事业单位、行业协会以及其他社会组织，在行使行政职权的过程中依法也可以实施行政收费行为。现实生活中还存在着立法机关、司法机关等主体的收费行为，认为可以参照《行政收费法》的规定实施。

第四，行政收费程序。具体可以包括以下几个步骤:(1)申请。行政主体实施行政收费应当向财政部门或者物价部门提出申请。(2)审查和批准。具有行政收费审批权的财政部门或者物价部门应当审查行政主体提交的收费申请是否符合法律的规定，并决定是否批准收费。(3)听证。对于数额较大或者影响较广的行政收费决定，审批机关应当依照法律的规定或者当事人的申请依法举行听证。(4)公示。审批机关应当将行政收费的批准情况通过媒体予以公示。(5)告知。行政收费机关根据行政收费的具体情况采取个别告知和在办公场所公告的方式告知收费的情况。(6)缴纳。行政收费缴纳义务人应当按照规定的时间的程序到指定的金融机构缴纳费用。

第五，行政收费的监督。通过建立健全收费登记制度、财政专户存储制度、统一收据制度、联合检查制度和责任追究制度等，系统地对行政收费行为实施监督。在时机成熟的时候可以允许公民对不合法的行政收费文件提起复议或者诉讼，通过个案的方式进行审查，排除行政收费违法行为。

转变政府职能，加快行政机构改革是保证行政收费法治化的最终保障。通过制定和执行专门的《行政收费法》可以暂时地遏制行政乱收费行为，但是如果我们不能从根本上消除行政乱收费的诱因，那么，行政收费的改革及其法治化将变得非常困难甚至功亏一篑。我们认为行政权力与行政收益直接关联以及业已形成的行政机构臃肿是行政收费违法的主要诱导因素。如果行政公务人员的执法积极性主要不在于维护社会秩序和公共利益而是其部门利益，行政权力的性质就会发生异化，必然导致各级组织机构发生恶性的膨胀，从而能够使自己在权力的行使和利益的获得上达到最大化。即便通过暂时的改革取消行政收费，其内在的利益驱动在特定的时候依然会淋漓尽致地表现出来。所以必须将行政权力的行使与利益的获得相分离，使权力的行使变得更为单纯，并对目前的行政执法机关的组织机构进行坚决的改革和瘦身，防止行政乱收费的死灰复燃。

【注释】

(1)陆伟明(1975—)，男，西南政法大学行政法学院讲师，中国人民大学法学院博士研究生。

(2)检察日报，2006-08-23(3).

(3)江苏法制报，2006-11-24(4).

(4)2006年8月31日，江苏常州律师章祥兵认为常州市公路管理处向其征收2005年12月至2006年12月养路费1560元的行为违反了《公路法》的规定，向常州市天宁区人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销公路管理处向其征收养路费的具体行政行为，2006年10月17日，常州市天宁区人民法院一审判决章败诉。中国交通报，2006-10-23(3).

(5)2006年10月31日，中国青年政治学院副教授周泽，根据《立法法》的规定以公民身份，向全国人大法工委法规备案审查室，以特快专递的方式递交了一份法规审查建议书，要求全国人大常委会审查养路费征收法规、规章的违法问题，并撤销这些违法的法规和规章。中国青年报，2006-10-31(7).

(6)http://news.xinhuanet.com/mrdx/2006-11/05/content_5291719.htm2006-11-05.

(7)http://news3.xinhuanet.com/auto/2006-11/06/content_5293463.htm.2006-11-06.

(8)http://www.moc.gov.cn/06caiwus/xueshujl/200701/t20070108_155487.html.2007-01-05.

(9)道路交通管理1999(11).

(10)王选邦.这笔养路费该不该交［N］.政府法制报，2002(3).

(11)姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京:北京大学出版社，2005:306.

(12)应松年.当代中国行政法［M］.北京:中国方正出版社，2005:960.

(13)金泽俊.关于行政收费存在的主要问题及其基本对策［J］.延边党校学报，2004(4).

(14)［英］洛克.政府论［M］.北京:商务印书馆，1964:52-53.

(15)根据国家公布的确切数字，2005年我国税收收入为30886亿元人民币(不包括关税和农业税)。人民日报，2006-01-09.

(16)刘莘.论行政收费的设定和监督［J］.政法论坛，2000(3).

(17)金泽俊.关于行政收费存在的主要问题及其基本对策［J］.延边党校学报，2004(4).

(18)张志泉.我国行政征收制度存在的问题及对策探析［J］.齐鲁学刊，2004(2).

(19)唐广林.关于行政事业收费管理的现状、问题及对策［J］.湖湘论坛，2003(4).

(20)杨述厚、任月娥.关于规范我国行政收费问题的探讨［J］.中国青年政治学院学报，2002(5).