从交强险看我国行政立法的法治途径

四、从交强险看我国行政立法的法治途径

行政权是一把“双刃剑”，在保护财产权的同时，如果不予以有效的规范和控制，就有可能与国家公权力、集团合谋成为利益集团谋取私利的工具，因而对行政权介入则产权的有关行政行为必须予以规范。因为这种权力使行政主体在行政中进行的行政活动时具有国家强制性、执行性、经常性、广泛性、直接性，同时也极具扩张性和膨胀性。在制止和规范社会、公民行为的同时，自身滥用合法权力的风险也随着增加，国家权力对其公民权利的侵犯远远大于来自其他公民的侵犯。因而建立和完善对行政权的规范和控制机制，实现行政法治，在建立法治社会的中国非常重要。而在行政权中行政立法在当今社会政治中扮演越来越重要的角色，成为国家管理的一种最为重要的手段，行政立法制度也成为现代国家不可缺少的立法制度的重要组成部分。现代法学理论普遍认为，立法最核心的价值取向是公正和正义，要使得行政立法体现公正和正义，就必须实行行政法治。行政法治的关键就在于对行政立法的监督和制约，保证在社会运行的法律是良好的法律。作为行政立法的交强险存在的问题，也反映出我国行政立法存在的问题，以下就行政立法存在的问题作一些粗浅探讨，以其完善我国的行政立法制度，促进我国的行政法治。

(一)行政立法的价值定位

在当今的多元利益并存的社会里，利益和冲突或失衡是无法避免的，但法治正是解决和平衡各种利益及冲突的良方，也是人类社会从有国家以来人们找到的最合理的解决办法和途径，反映了人类对于国家和社会治理的文明成果。在社会发生利益和冲突中，立法所承担的任务和角色至关重要，它直接影响到社会的安定和国家的兴旺。立法者的职责就是通过立法的选择把利益的冲突或失衡控制在合理的范围内，使多元利益结构实现有序化。“因之，立法者本人的价值态度，决定了法律创制的目的。它体现在立法者的实际活动之中，体现在对一定法律现象基本判断的行为目标之中，立法者的价值取向在创建法律的过程中发挥着‘发动机制’的功能，它对于保证法权要求向现实法律形式的转化具有重要作用。”⁽¹⁰⁾从行政立法的属性看既具有行政的属性同时又具有立法的职能，因此作为行政管理和法律规范的组成部分，对社会的作用应体现的是民主和效率的价值。管理是行政的重要内容，应以效率为基本价值取向;立法则是集中人民意志的过程，应以民主为基本价值取向。只有同时具备效率与民主价值取向的行政立法，才能使行政立法最大限度地发扬其效用，才能保证立法中权利(力)义务配置平衡，实现行政立法的公正。

(二)行政立法与民主、行政效率的关系

民主是现代文明社会立法的标志，法律被认为是“公意”的体现，立法成为民主政体的产物。行政机关进行立法一方面来自于现代社会管理的需要，另一方面也是民主政治的要求，通过公民的广泛参与可以汇集民意，来反映人民的根本利益和要求，在民主的基础上作出正确的决策。同时当今社会日新月异，行政法调整的对象变化迅速，高效率的行政管理是适应社会高效运转的必然要求，是行政管理有效性的前提。行政立法作为国家行政机关行使行政管理职权的一种重要方式，通过行政立法达到对行政管理的高效率，在现代社会中，运用行政立法提高行政效率的要求更加凸显。但片面追求效率，而忽视行政立法的目标的正确与否，可能会给国家、社会和人民的利益带来重大损失。因此，无论行政立法如何追求行政效率，都应坚持广泛的听取民意，这样才能保障有序的行政管理和社会的稳定，也是民主宪政国家的要求。由于行政立法没有像立法机关立法一样，民意代表可以参与立法，行政立法离民意更为遥远和疏离，更有必要民众参与立法。正如博登海默所言:“如果注重结果而不关心人权，那么它就可能导致独裁和压迫。”⁽¹¹⁾行政立法通过公众的参与，使受到其影响的利益群体有机会发表自己的意见，防止行政立法主体滥用行政法规和规章的制定权侵犯公民的权益和谋取不当利益。同时通过民众参与立法使公众的权益被尊重，也熟知立法的内容，从而能更好地调动民众守法的积极性，有利于实现行政立法的预期效果。

(三)行政立法实现公正与正义的关键——民主参与

立法最核心的价值取向是公正和正义，行政法治的关键就在于对行政立法的监督和制约，保证在社会运行的法律是良好的法律。行政权本身的扩张性和强制性，必然对公民的合法权益和社会整体带来侵害。行政法作为控制行政权力的规范，一方面可以防止行政主体对行政权力的滥用，从而保障公民的合法权益不受侵害;另一方面可以是使行政权力有效运作，使行政活动充分发挥其职能并服务于公民和社会。对行政权力的控制来自于两方面，一是内部监督，即以权力制约权力，国家自身的监督和约束机制;二是外部监督，即以权利制约权力，通过公民的权利防范和控制行政权力的滥用。因而，行政立法中要实现公正和正义，就应加强立法过程中的民主参与机制，使行政立法充分反映民意，使行政立法服务与民众和社会。“我们不能把希望寄托在行政机关不与公民广泛讨论的情况下能自觉、先觉地表达公民的真实意愿”，⁽¹²⁾行政立法应在立法过程中更多的体现民意，最大限度克服行政立法的局限性。同时行政机关在搜集信息的过程中由于受到相关利益和本位利益的影响，势必造成信息资料的失真和片面性，造成行政立法偏离实际，达不到立法的目的和初衷，也会对公民和社会带来消极的影响。通过公众参与可以弥补行政立法机关在对社会关系调整的过程中信息的不畅和片面，提高行政立法的质量和效果。亚里士多德认为“法治”不但是法律得到普遍的遵守，而且得到普遍遵守的法律应当是“良法”。⁽¹³⁾对于行政立法中民主参与主要的形式应当通过听证、专家咨询和论证、公开征求意见以及调查研究和协商等。《立法法》明确规定听证、听证会全面适用于法律、法规、规章的制定过程中，这里要求立法必须采取听证的形式。同时《立法法》第58条还明确规定，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。2001年国务院颁布的《行政法规制定程序条例》第12条也贯彻了此内容。作为规章2001年国务院制定颁布的《规章制定程序条例》第14条明确规定应当进行听证。

(四)交强险的制定与行政立法程序

交强险是由国务院制定的行政法规，从交强险的制定过程来看并没有举行听证，同时对于保监会作为国务院的直属机构，制定的2006年《机动车交通事故责任强制保险费率方案》属于规章，对于规章制定的程序也没有举行听证，对费率方案的制定是保监会依据中国保险行业协会行业协会申报的条款和费率方案进行了批准。在国务院制定颁布的《规章制定程序条例》第14、15条明确规定了规章应当听取公民的意见或召开座谈会论证会，尤其在第15条规定:“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，应当向社会公布，征求社会各界的意见;起草单位也可以举行听证会。”在这里的同《立法法》第58条的规定相对应，规章也应当举行听证。听证是行政立法的法定程序，根据《立法法》第87条规定违背法定程序的由有关机关予以改变或撤销。因而笔者认为从交强险和保险费率的制定都不符合行政立法的程序要求，没有体现公正和公平，有关制定内容也不透明，不公正的程序必然导致不公正的结果。

(五)我国现行行政立法的监督机制的完善

行政法规是我国立法中仅次于法律的立法活动，国务院作为实施法律和调整社会关系的行政立法权的行使，对如何加强行政立法的监督，防止行政立法权力的滥用，也是当前行政法治的主要内容。国务院作为拥有制定行政法规的机关，主要有三种立法情况:一是在有法律的情况下颁布行政法规，即执行性行政法规;二是根据法律授权制定的行政法规;三是在没有法律的情况下制定的行政法规，即自主性行政法规。目前，我国对行政立法的监督主要通过权力机关、行政机关和司法机关三个途径进行监督:(1)权力机关的监督。我国《宪法》第67条规定了全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规。《立法法》也规定，全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规。同时为《立法法》弥补立法监督制度的不足，规定行政法规向全国人大常委会备案，发现抵触的可以撤销该行政法规。同时规定其他国家机关、社会团体、企事业单位组织以及公民对违反宪法、法律的行政法规可以要求审查，启动全国人大常委会违宪审查机制。规定办理审查监督行政法规的机关为全国人大专门委员会，但如何对行政法规的监督则缺乏具体的程序和规定。但对规章没有规定由全国人大进行审查，这也是立法监督的缺憾。(2)行政机关的监督。《宪法》第89条赋予国务院有权改变或撤销各部各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，《立法法》也规定“国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章”。同行政法规不同的是规章没有立法审查，对规章由异议的只能通过行政审查进行，如在行政复议时，复议机关发现规章不合法可以按照《规章制定程序条例》送交国务院审查。但由于行政机关之间的隶属关系，同时行政法制机构并不独立，在现实中上一级行政机关撤销或变更的情形很少。(3)司法机关的监督。我国目前对行政立法的司法监督，主要表现为人民法院的审判监督。尽管我国人民法院在目前并不具有判例创制权和完全的司法审查权，但仍然可以对行政立法进行监督。人民法院在审判活动中，对行政法规和规章是否合法和有效，进行认定和选择适用，而不是直接予以撤销、变更和废止。对行政法规可以依照《立法法》由最高人民法院或其他法院向全国人大常委会提出审查建议或建议，对行政规章可以由法院向国务院提出书面审查的建议。⁽¹⁴⁾由于在我国司法机关并不完全的独立，从监督的内容和效果看，现行的法院监督模式并不能真正有效的对违宪、违法的行政立法予以监督，对行政立法的内容侵犯公民合法权益时，司法机关也只能是爱莫能助。

在我国，人民法院对于行政立法行为的合宪性及合法性没有一个有效的监督机制。随着我国行政法制的进步成熟和发展，应当将行政立法纳入行政诉讼的范围，授权人民法院对行政立法进行监督，行政相对人对行政立法内容认为侵害其和法权益时，有权向人民法院提起行政诉讼，人民法院有权依法进行审查，对违宪和违法的行政法律规范有权予以撤销或通过有权的机关予以变更，同时对滥用职权损害社会合公民合法权益的立法行为依法追究其法律责任。通过确立对行政立法的司法审查制度，行政机关在进行行政立法时，就定会谨慎小心，利用行政立法争权夺利、损害国家和人民利益的现象也将会减少。从而对于行政权予以规范，在法治的轨道上行政，促进我国的行政法治建设，促进和谐社会。