财产权的公法化

二、财产权的公法化——财产权影响行政法的内因

财产权与行政法之间有着唇齿相依的关系，这种关系的产生，有着深刻的因由，即财产权的公法化。

“私有财产神圣不可侵犯”是近代绝对财产权利观的写照。“所有权乃自然法之权利，基于天赋，与生俱来，为天赋人权之一部分，非任何人所得剥夺者。”⁽⁶⁾在绝对财产权的影响下，自由、平等等均成为财产权的产物。基于此，代表行政法执行者的政府及其职能部门，在经济生活中主要担当“守夜人”的角色，奉行“干预最少的政府是最好的政府”的观念。在此阶段，财产权对行政法的作用，就在于影响行政法及行政权作用的范围，并防止行政权滥用而侵犯财产权。行政权作用的领域主要集中于国防、外交、治安等方面。

随着经济的发展，财产权的观念也发生了较大的转变，私有财产权本身不再是绝对的、不受行政权力干涉的权利，而是从个人本位走向了社会本位。各国宪法大都承认，财产权本身不再是不受限制的，相反，在很大程度上具有了社会性和公共性，如财产权必须受公共福利、社会机能的制约。财产权的公共性，主要体现于两个方面:一方面是积极的公共性，即财产权的行使，须有助于公益目的的实现，财产权不再恪守不可受行政权侵犯的原则，而是在特定情形下，国家征收征用成为正当和合法的实现公益的手段;一方面是消极的公共性，即财产权的行使必须符合诚实信用和于公序良俗原则相合，不得有妨害公共利益之情，否则将使财产权的行使无效。与此相应，私有财产权也从传统的财产权向社会保险、失业救济、公共资助、服务、许可等扩展。此时，“社会所有权”乃至于“财产权的社会化”提上日程，并在积极地作用于行政法体系的形成以及行政权的作用范围。在行政法体系当中，伴随而来的是行政权作用范围的扩大，“从摇篮到墓地”就成为行政法调整范围的浓缩，福利国家观念、给付型政府的观念取代了有限政府的思想。

财产权的社会化及对行政法的影响，也使其自身受到了“反作用力”。传统的财产权，基本上限于物权、债权、知识产权等，但在经济发展的驱动下，财产权不仅包括以所有权为主的物权、准物权、债权、继承权以及知识产权，在婚姻、劳动等法律关系中，也有财产权的存在，如家庭成员间要求扶养费、抚养费、赡养费的权利，夫妻间的财产权，和基于劳动关系领取劳动报酬、退休金、抚恤金的权利等。另外，无体财产权如债券、提单、股票、保险单等，均体现了财产权的特征。随着科学技术的发展，新的法律关系中也产生了新型的财产权，如网络设计和运营中所产生的财产权关系。另外，例如福利资助、政府扶持基金、补贴、救助、行政奖励等财产性行政行为，对于公民个人或其他行政相对人来说，又成为了一种具有独立请求权的公法上财产权，亦可称之为福利性财产权。“将财产权界定在传统意义上的私权领域已经过时，财产权是一个开放且包容的体系，对其可进行更高层次的抽象，其内容可以涵括传统的公权领域。”⁽⁷⁾

财产权的公法化，是现代各国所共同面临的问题，以物权来说，正经历着物权社会化的过程。“所谓物权法法律本位的社会化，是指物权法的基本精神从传统的强调物权为排他的不受干涉、不受限制、完全由个人支配的权利，转变为强调物权是负有一定义务、受到社会公益限制并由国家法律进行干预的注重社会利用的权利。”⁽⁸⁾如美国学者论述:“在过去的十几年中，美国所发生的最重要的变化就是，政府已成为财富的最主要的来源，政府就像一个巨大的吸管，它聚敛着财税和权力，然后突出财富。雷齐认为，政府所创造出来的财产主要有:薪水与福利、职业许可、专营特许、政府合同、补贴、公共资源的使用权、劳务等。这些财产是现代社会的重要的财产形态，而对这些财产的分配则是通过公法实现的，而不是私法，雷齐主张通过宪法控制、实体法的限制、程序保障等方式保障此类财产分配之公正。”⁽⁹⁾这种财产的公法化，虽然多是通过宪法而定其原则，但毫无例外地是通过行政法来予以体现的，这与“行政法是宪法的具体化”的观点相一致，因此，我们也可以将这种财产权的公法化细化为财产权的行政法化。

财产权的行政法化主要表现在两种趋势之上:一种是公法性财产权的兴起，一种为行政公产的出现。就第一种趋势，公法性财产权的兴起，是与财产权的类型发展相契合，但又进一步使其得以发展。政府补贴、行政奖励以及救助等，均使得公民或团体享有了获得财产权的机会，尽管这种行为大多是通过政府单方行为而实现的，但基于政府单方允诺以及遵从诚实信用和不得反言等原则，公民或团体的此种财产请求权仍可以依法实现，至于其途径，则是通过行政法实现的。进一步说，福利国家观使得公法上的财产权有了更进一步发展，如政府合同制度的发展。政府合同，亦称之为行政契约，尽管行政主体在其中仍旧可能处于主导地位，但无法抹煞其合意、协商的契约精神。在协商和意思沟通过程中，虽然私法主体在多数情况下为了实现公益付出一定的财产，使其原有的财产权课加了一定的社会公共福利的义务，但从对价的获得上，则又会产生公法上的财产请求权，这种财产权，不再单方依赖于政府的单方允诺，而是有了契约为请求权的凭据，并得通过公法或通过私法而实现其财产权。就第二种趋势来说，行政公产的出现，与私有财产权有着较为密切的联系。虽然从现在来看，行政公产是一个公法上的概念，但其产生却源于私有财产权的保护诉求。从缘起上来说，权利是先于公权力的，在权利本身无法满足定纷止争的功效时，依赖个人腕力来实现权利保护的目的就可能引发更大程度的权利侵害，因此人们让渡权利成立政府，产生政府权力来保护私有财产权就成为必然的选择。而行政公产从逻辑上来说，又是在国家或政府(或者公共利益)产生之时或之后随之出现的。行政公产包括财政公产、公共公产、公务公产、特许使用公产、公有公共设施公产等，其中财政公产是指行政主体所有的资金、物资及其他设备，可以作为行政经费或财源的财产，国库现金及有价证券(货币、股票、债券)、税收、捐献、国有土地森林收益、国有企业的产品、专卖局、信托局、招商局的盈余，电信、邮政运输收入、特种基金等。公共公产是指直接以维持和增进社会公共福利为目的而供一般公众共同使用的公产，这种公产无须特别的许可，例如公路、广场、海滩、水道等。公务公产是指直接供行政主体本身执行其行政任务，并由行政公务人员自行利用的公产，例如政府办公大楼、办公物品和设备等。从《物权法》的规定来看，行政公产的规定很多，如该法第4条规定:“国家、集体的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”物权法对行政公产的规定，侧重于所有权的归属和保护之上，但对行政公产的使用上只有零星规定。⁽¹⁰⁾