公法上财产权的成立

三、公法上财产权的成立

(一)作为例外存在的公权利

私有财产权在公法上既有存在的根据和可能，则接下来的问题便是，在何种情况下或者说需符合何种条件，方得认定有此种公权利的存在。此即公法上财产权的成立或成立要件问题。讨论一项具体的公法权利是否成立，自然需要从分析有关公法规范的具体内容入手，但从前文对当前通行的“公权利理论”的批判来看，此时应特别注意:虽然公法规范都可谓是关于公权力主体义务的规范，且在逻辑上，公权利亦需要从公权力主体的义务出发来推导，但并非任何公权力主体的义务都对应着一项私人的公法权利。这是因为，权利，无论是公权利还是私权利，都无非是“享受特定利益的法律之力”，⁽¹³⁾换言之，即受法律保护的特定利益。只不过，公权利是公法规范有意保护的利益，而私权利则是私法规范有意保护的利益。因此，包括公权利在内的任何一项权利的成立，都需要以法规范在主观上有保护特定私人利益的目的和意旨为前提。

就法规范的目的和意旨而言，公法与私法却是存在较大差异的。如前所述，在具体化宪法的价值决定时，私法更侧重于个体性价值，而公法则更侧重于公共性价值。换言之，私法对于公序良俗等公共利益虽亦应尽量兼顾，但其重点仍在于保护私人利益，而公法规范对于私人利益虽亦应充分考虑，但在经常和主要的情况下，其仍然仅仅是基于公共利益而作出规定的。由此可见，在私法上，权利的存在是一个当然的前提，限制和否认权利则是需要特别加以论证的例外，但在公法上却恰恰相反，通常情况下仅仅是一个“客观法秩序”的问题，公权利的存在才是需要特别加以论证的例外。

正因此，在公法上便生出了“主观公权”与“反射利益”的区分问题。⁽¹⁴⁾所谓主观公权，倒并不是说还存在一个与之平行并列的客观公权。如前所述，凡属权利，无论其为公权还是私权，都是主观的，因此，主观公权其实相对于客观公法而言的，亦不妨称之为“主观公法”。主观公权也好，还是主观公法也罢，无非都是指具有保护特定私人利益的目的或意旨的公法规范而言。反之，仅仅是为了公共利益而制定，并无保护任何私人利益意旨的公法规范，则是客观公法或“客观法秩序”。当然，由于公共利益无非是不特定的多数私人利益的集成和抽象，公共利益与私人利益实际上存在着密切的关联，因此，在公共利益得到维护和实现或者说“客观法秩序”得到遵守和维持的情况下，私人显然亦蒙其利;反之，在公共利益受到侵害或者说“客观法秩序”被破坏的场合，私人亦必因此而遭受不利。但无论如何，私人的此种利或不利，终归是事实上的而非法律上的利益，与公权利作为法律所保护的利益相比，究有本质的不同。由于并非法律有意保护的利益，而是因“客观法秩序”得到维持衍生出来的，此种利益便被称之为“反射利益”，即由“客观法秩序”得到维持而反射出来的利益。对于“反射利益”，私人不仅不得代表，而且原则上亦不得主张，原因就在于，在法律上，公共利益维护、实现和增进已被国家垄断，国家才是公共利益的合法代表者和主张者。⁽¹⁵⁾

(二)公法上财产权的成立要件

公法既然重在维护和增进公共利益，公权利在此是一个需要特别加以论证的例外，那么很显然，任何一项公权利的成立就都需要符合特定的要件，公法上财产权的成立自难例外。结合前文有关公权利的一般论述和公法上财产权的特点，尤其借鉴德国行政法学上的“保护规范理论”，笔者以为，公法上财产权的成立应符合三个方面的要件。

1.须有具体的公法规范的存在。任何法律上的权利都需要以一定的法规范的存在为前提，虽然有法规范不一定就有权利，但没有法规范就必定没有权利。从主观方面来看，法与权利毋宁是一体两面的关系，也正因此，才有“主观法”之说。作为公权利前提的显然只能是公法规范，所谓公法规范，不妨简单地界定为关于国家公权力行使的法律规范。需注意的是，公法规范不一定就存在于公法法典中，私法法典中亦可能存在个别的公法规范。因为按照性质将法规范编纂成各种法典，毕竟主要是基于立法技术和法的形式方面的考虑，在寻找作为公权利存在基础的公法规范时，应从实质内容上进行观察。

2.该公法规范至少亦同时具有保护特定私人利益的意旨。此一要件可以说是由权利本身必须具有的主观特性决定，前文已反复论及，此处不赘。需注意的是，其并不要求有关公法规范仅仅以保护特定私人利益为目的——实际上，如前所述，仅在于保护特定私人的利益的公法规范虽不至于完全没有，但也绝非常见——只要有关公法规范在维护公共利益之外亦同时具有保护特定私人利益的目的，即可认定有公权利的存在。另外，在判断有关公法规范的目的时，亦不可单从文义上进行观察，从而将公权利的存在仅仅限定于法律明确地授予特定私人得请求公权力主体为一定行为的情形，相反，亦应综合运用历史、体系等法解释方法，以求客观地探求立法者的真意。⁽¹⁶⁾

3.受保护的私人利益属于财产方面的利益。如果说前两项还属于所有公权利成立应具备的一般要件，那么很显然，此项要件即为公法上财产权成立的特殊要件。权利作为一个法律上的造物，皆有其客体，即刻意保护的特定利益，且不同的权利，其客体自必不同，公法上权利亦然。就此而言，关于公法上财产权成立的此项特殊要件，除指明其保护的利益应具有财产性质外，并无特别需要予以强调的地方，因为其他的公权利所保护的利益亦必尤其特殊的性质。重要的毋宁在于下文将予以探讨的公法上财产权的具体表现形式，以及在可能的情况下有必要进行的类型化工作。不过，仍有必要申述的是，权利的客体与权利的对象不同，前者是抽象的利益而言的，而后者则指的是有形或无形的物、人身、行为等。因此，公法上财产权并非仅限于权利人对自己所有的财物所享有的公法权利，对公物享有的权利，甚至对公权力主体的行为享有的权利，只要具有财产性质，均不妨成立为公法上财产权。