行政追偿的性质

二、行政追偿的性质

我国学者关于行政追偿的性质存在许多不同的争论，概括起来主要有如下几种：

(一)行政法律责任说

行政法律责任说认为行政追偿本质上是一种行政法律责任。因为，从我国有关法律规定的精神看，行政追偿实际上是国家对公务员的一种惩戒。这种惩戒与行政处分的差别在于其采取的是金钱给付方式。^[12]追偿在行政机关内部，由公务员对国家和国家机关承担责任，是公务员不履行法定义务所承担的责任。

该学说被认为是我国行政赔偿性质的通说，其理由是：

第一，《国家赔偿法》中的追偿权与民法中的追偿权是完全不同的。前者发生在行政机关与行使行政职权的工作人员之间，所反映的是一种不平等的行政法律关系，属于“权力”，从追偿权利主体来说，追偿权是一种不可放弃的权力。而后者发生在平等的民事主体之间，所反映的是一种平等的民事法律关系，属于“权利”，从追偿权利主体来说，追偿权是一种可以自由决定是否行使的权利。可见，无论是用不当得利返还请求权说，还是用债务不履行赔偿请求权说等民事责任说来解释行政追偿权的性质，都是不妥当的。

第二，由于追偿权是发生在行政机关与行使行政职权的工作人员之间的一种关系，它表明了国家对这些工作人员的一种态度，而这种态度又是和国家对整个行政体制的态度紧密相连的，因此，追偿责任构不上一种独立的责任。

第三，从实际来看，追偿权是国家基于特别权力关系对公务员实施制裁的一种形式。追偿责任也是一种具有惩戒性质的行政责任，这种责任主要是通过金钱给付的方式实现的。这又是因为：首先，行政赔偿都是由于行政机关工作人员违法行使职权造成损害而引起的，但国家只对有故意或重大过失的工作人员行使追偿权，而对仅有一般过失或根本没有过失的工作人员不行使追偿权。这就说明，国家对前者施以一定的行政法上的不利后果的目的，是以示惩戒。其次，国家行使追偿权，虽然有弥补国家损失的目的，但根本目的并不在于此。因此，与其说这种权力是为了弥补损失，还不如说是为了惩戒而给予纪律处分。再次，《国家赔偿法》中规定的是赔偿义务机关“责令”工作人员承担追偿责任，这也意味着工作人员的行为是应受国家谴责和制裁的行为。^[13]

(二)独立法律责任说

独立法律责任说认为行政追偿是一种独立的法律责任。因为，行政追偿的基础是国家与被追偿者之间的特别权力关系。追偿责任依赖于国家赔偿责任而存在，是公务员个人责任，这种责任在法律上不具备民事责任的性质，也不是行政处分，它是一种独立的责任形式。此外，由于我国《国家赔偿法》没有规定追偿的数额标准，因而追偿责任也不具有惩罚性，不是一种惩戒责任。^[14]

(三)制裁说

制裁说认为，行政追偿是国家基于特别权利关系对公务员实施的一种制裁，主要是通过金钱给付来实现，但又不限于金钱制裁。换言之，当公务员违法行使职权侵害他人时，国家该当纠正公务员错误，而通过金钱给付的方式纠正最为简便，因而被常用。但这并不排除采用其他纪律处分措施以实现制裁为目的。^[15]

(四)特别关系制裁说

特别关系制裁说认为，追偿权是国家基于特别权力关系对公务员实施制裁的一种形式，是一种具有惩戒性质的行政责任，这种责任主要是通过金钱给付的方式来实现的。因为，国家赔偿法中的追偿权与民法中的追偿权完全不同。前者发生在不平等的法律关系之中，属于“权力”;后者发生在平等的民事法律关系之中，属于“权利”。所以，用不当得利返还请求权说和债务不履行损害赔偿请求权说来解释追偿权的发生都是不妥当的。^[16]

(五)具有惩戒性质的法律责任说

具有惩戒性质的法律责任说认为，追偿是一种具有惩戒性质的法律责任，这种责任主要是通过金钱给付的方式实现的。因为国家只对故意或重大过失的公务员人员行使追偿权，不对具有一般过失的公务人员行使追偿权，这就说明国家要使有故意或重大过失的公务人员承担不利的法律后果，以示惩戒;国家行使追偿权，虽然有弥补国家损害的目的，但根本的目的并不在于此，其根本目的是实施纪律处分，给予惩戒;《国家赔偿法》规定的是赔偿义务机关“责令”工作人员承担被追偿责任，这也就意味着公务员的行为是应受国家谴责和制裁的行为。^[17]

(六)综合性质说

综合性质说认为，行政追偿是公务员因违反职务上的纪律而向国家承担的一种惩戒性的行政法律责任。因为：国家赔偿是国家自己的责任，不能从代位责任的角度理解行政追偿;行政追偿与行政处分并没有本质的区别，都是对公务员的一种制裁，都是行政机关的一种自我管理措施;行政追偿是对公务员违法行为的否定和谴责，是公务员因其违反纪律的行为而承担的否定性法律后果。^[18]