行政复议的性质

10.1.3　行政复议的性质

行政复议的性质应该全方位、多角度地把握，应该充分注意到行政复议的混合特色，而不能简单、机械地理解行政复议的性质，更不能采用非此即彼的思维模式。我们认为，对行政复议的性质应该从以下几个方面来综合理解:

1.行政复议在本质上是采用行政权和司法权混合。考察行政复议制度的发展历史，我们可以看到行政复议发展有这样一个特征:行政复议制度发轫于行政权的扩张，却逐渐归宿于采用司法权运作的方式来对公民的权利进行保护和救济。行政权具有迅速、及时、高效的特征，行政效率是其核心，它能够对复杂的社会生活进行有效的调整，所以，在社会矛盾日益繁杂的背景下，就需要行政权的积极介入。行政权大量介入社会必然导致在行政权行使过程中形成行政争议。司法权具有公开、公平、公正的特征，司法公正是其核心，它是社会纠纷的解压阀，可以有效地缓解社会矛盾。但大量的行政争议不可能全部由法院解决也没有必要都由法院来解决。于是行政权借鉴司法权运作的形式，形成了一种行政权和司法权相混合的“第四权”，这个权力就是行政复议权，它是通过对行政权实施监督的方式来保护公民的合法权益的。

2.行政复议在形式上表现为行政行为和司法行为的双重色彩。行政复议体现了行政行为和司法行为的双重特征。首先，它是一种具体行政行为。行政复议具有具体行政行为的基本法律特征。在主体要素上，行政复议机关是国家行政机关;在权力要素上，行政复议机关行使的是行政机关自己的法定职权;在法律要素上，行政复议决定对做出具体行政行为的行政机关和行政相对人都能够产生法律效果。在行政诉讼中，行政复议作为具体行政行为的一种类型，受到人民法院的司法审查。因此，行政复议具有行政行为的特征。其次，行政复议又具有很强的司法色彩。在权力启动方面，行政复议与司法行为一样，都是被动的。如果没有相对人的申请，就无法启动复议程序，就像没有起诉不会形成诉讼程序一样。在职能方面，一般行政行为通常是执行法律的行为，即法律规范的规定直接适用于行政相对人的活动。行政复议行为是对具体行政行为进行事后救济的活动，它的职能是解决因行政执法而产生的行政争议。从解决争议这个角度，它与司法活动一样，都是化解社会纠纷;在行使权力的方式上，行政复议机关往往是以裁决者身份居间裁判行政相对人与做出具体行政行为的行政机关之间发生的行政争议，它具有相对独立性，这就与司法权居中裁决其他社会纠纷具有相同的属性。因此，行政复议具有行政行为和司法行为双重属性。

3.行政复议在功能上既实现了法制监督和权利救济，又实现了行政管理效率的提高。行政复议具有双重功能，它通过对行政行为实施内部的自我监督，来保护行政相对人的合法权利。权力的行使必须受到法治的监督，行政权力的享有和行使除了受到来自于行政机关系统之外的监督，如行政诉讼，还必须受到行政系统内部的自我监督。行政机关的内部监督有上下级行政机关之间的监督和专门行政机关实施的监督。上下级行政监督是建立在行政隶属关系的基础上，是上级行政机关对所属下级行政机关违法或不当的行政行为行使监督权。行政复议的监督就是这种类型的监督。专门的行政法制监督是指国家行政系统中专司监督职能的行政机关的其职权范围内实施的监督，如《行政监察法》规定的行政监察机关的监督和人事部门的人事管理监督。层级监督和专门监督构成了我国行政机关监督的动态系统，共同对行政机关的违法或不当的行政行为予以矫正并将其恢复到合法的状态;因此，行政复议是一种行政法制监督手段。行政复议通过这种方式，不仅促使行政机关纠正违法和不当的行政行为，而且对合法权益受到侵害的行政相对人提供了充分有效的救济。行政复议在关注对行政权进行监督和对权利进行救济的同时，并不忽视对行政效率的追求。无论是监督的程序、手段、方式，还是监督的实际效果，行政复议都与行政诉讼不同。行政复议在许多情况下都是采用简易的程序，而不是采取完全司法化的程序。

4.行政复议在程序上表现为对司法权程序的吸收和简化。行政复议在程序上与一般的行政执法程序不同，它是行政复议机关以第三者的身份主持解决因行政行为引起的行政相对人与行政机关之间的行政争议纠纷，它所采用的程序有两种对立的形式。在行政法学上，行政复议属于行政司法的范畴。所谓行政司法是指行政机关在行政管理中以裁判者的身份，按照特定的法律程序(准司法程序)，依法解决行政纠纷或特定民事纠纷的活动。为了保证行政复议的客观公正，行政复议在程序设定上借鉴和吸收了一定的司法程序。但是，行政复议制度毕竟是行政机关内部的层级监督制度，它与司法机关的行政审判活动有本质的区别。行政复议机关审查具体行政行为的活动是行政机关的职能活动，是纵向监督的形式，其适用的程序虽有司法的特点，但仍然是行政程序。因此，行政复议程序不是对司法程序的简单照搬，而是根据行政复议自身的特点，对司法程序做了一定的变通和改造，既注重公正，也不忽视效率。