行政支出的内涵与性质

1.3　行政支出的内涵与性质

在相当程度上，目前中国旨在测量政府运行成本方式的“路线图”，都兼有相对正确和过于粗糙的特点。通常，研究政府运行成本主要考虑三项外显指标：（1）行政机构的数量；（2）政府雇员或公务员人数占总人口（或者劳动人口）的比重；（3）财政支出或政府消费性支出占GDP的比重。在一般情况下，三项指标具有一定的相关性，且数据较为易得，在研究单个国家政府运行成本变化趋势时相对比较准确，但在作各国间比较时，其局限性也是明显的。

行政机构数量所表达的信息太过有限，数量少并不意味着行政机构总体的规模小，这牵涉到每个机构的规模问题。政府雇员数量能够反映整体政府机构的规模，但政府规模不仅仅是一个可触摸的实体，更重要的是政府所消耗的总成本，即人数和单个人消耗成本之积。正如吉麦尔所言：“人们在把政府雇员数量的变化解释为公共部门的变化时，必须十分谨慎，因为政府雇员数量的变化可能是由于工作效率的改进或恶化、投入的替代或人员素质的变化引起的。”^[20]而财政支出中包含了社会福利、社会保障等转移支付，也包含了大量基础设施建设支出，已经脱离政府自身消耗本身。举一个阿特金森、斯蒂格利茨的《公共经济学》中的例子，“假设政府对所有儿童支付一笔现金津贴，这笔开支计在公共支出项。而如果是同等条件的一笔减税，那么面上的支出要比前者要少得多。除了账面记录外是完全等价的，但预算规模却显得不同”。^[21]

基于以上考虑以及数据的可获得性，我们将视角转移到政府直接消耗的成本上。同时，为了兼顾国际比较与国内财政统计方式的改革，并参考《中国统计年鉴》对按功能性质分类中行政管理费的统计方式，决定采用“行政支出”这一概念来构建本书的研究体系。

根据现有文献的定义，行政支出是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关和外事机构行使其职能所需的费用。^[22]在2007年之前的财政统计框架下，行政支出项目主要包括行政管理费（狭义），公安支出，国家安全支出，司法检察支出，外交外事支出，以及税务、统计和财政、审计等部门的事业费（称其他部门事业费）等，也就是《中国统计年鉴》中所统计的按功能性质分类的行政管理费（广义）。例见表13。

了解中国行政支出所包含的项目是非常重要的，因为它不是党政机构一家花的钱。从使用类型上区分，又可细分为人员经费、公务费、设备购置费、修缮费、业务费和其他费用等。总之，狭义的行政管理费只是整个行政支出概念中的一个部分，二者是十分容易混淆的概念，因此我们在后文中只采用广义行政管理费的概念，在2007年之前等同于行政支出。

表1-3　2002—2006中国行政支出结构（亿元）

注：此处其他部门事业费特指税务、统计、财政、审计部门的事业费，这个划分与国际行政支出统计口径一致。
资料来源：2003—2007各年《中国财政年鉴》。

借助表1-3较为笼统的展示可见，在中国近年来的行政总支出当中，行政管理费占比最大，平均约为44％；其次为公检法司支出，占行政支出约28％。二者合计占比为72％，而且增速较快，年均增长率明显高于其余4项。其他部门（财、税、审、统计）事业费平均占比约为20％，相当不低了。这可被视为人们对财税机关不缺钱印象的具体证据之一。另需注意，武警和外援的费用也在行政支出之内。

从2007年开始，财政统计科目发生了根本性的变化，尽管我们尽力在行政支出的定义下去寻找最优的统计数据，但前后的差异还是明显的。对于前后不同的统计口径，没有必要区分孰优孰劣，只需强调一点：2007年调整后的统计数据更有利于国际比较。

就一般情况而言，上述机关工作人员的薪酬加福利约占行政支出的一半以上。在中国某些时空，所谓财力紧张的“保工资、保运转”状态，通常都意味着工资支出占了行政支出的绝大部分而办公经费微乎其微。行政支出是政府公权力机构行使职能时自身耗费的显性经济资源，构成行政管理成本中最核心和最名符其实的部分。

行政支出是一种消费性支出，除了可以创造一些就业岗位，它不会直接创造物质财富，但它最低限度可保证某种程度的公共秩序和安全——人类头等重要的公共品。在这里“最低限度”是个关键词。随着人类经济社会的发展，公众对政府的要求越来越多，导致政府行政支出绝对数额的增长。“瓦格纳法则”讲得就是这件事情——它无意为政府多花钱辩护，而只试图提供一个务实的是非标准，即只要行政支出的增长是以经济增长为基础、与公共财力相适应并且公开透明，进而行政对财政支出占比适当，就没有必要“敌视”它。看待这个问题，健全的比例感和现实主义精神都很重要。

人们到财政支出的总盘子里去寻找政府的行政开支数据，除了证明“没有财政就没有行政”的道理，也能证明纳税人的一种正确的直觉——政府公权力机构是行政支出的主体，至少对目前中国的情况是如此。而隐藏在这种简易实证背后的问题就不那么简单了：（1）由于各国不同的历史背景和政治制度，对何谓“政府”的定义不同；（2）各国各地预算分类体系在名称和内容上不尽相同，统计口径总有大小不一的差异。而比较研究的难点恰在于此。

根据中国现行政府管理制度的定义，乡镇、街道办事处被统称为“基层政府”，是更准确和有中国特色的称谓。国外通常只讲地方政府。2009年中国共有40828个基层政府，包括6524个街道办事处（属于上级派出机构，许多制度不同于乡镇，包括财税制度），19234个镇，15067个乡，处在正式的政府管理序列最末端。这4万多个与公民最近的基层政府对应着13亿人的公共事务管理，平均每个基层政府要面对上万个家庭，涉及管理跨度之大和权力距离之长等技术问题，都有必要另行专论。

需要说明的是，中国的村委会、居委会和业主委员会、行业协会、商会等，都属于群众自治组织，它们不能自称政府或准政府组织。但是，中国多数村委会和居委会都需要从基层政府那里获得或多或少的财政补贴才能保持正常运行。与此不同，发达国家基于“政府是集体行动的工具”的理念，^[23]将许多在中国被视为自治组织的机构包含在政府的定义和统计范畴之内，使政府组织的模式之丰富足可号称“百纳被”。^[24]仅此对政府定义的差别就决定了，各国行政管理费的统计口径必定存在巨大差异。

由于理论上不存在外部竞争的压力，因此，促使政府提高行政工作效率的方式必定与企业不同。正是基于这一点，人们在策略上应采取“尽可能市场，万不得已政府”的办法，尽力降低公共管理的重心，自主打理身边的公共事务。中国公民迟早要接受一个并不复杂的逻辑——公民自治能力的提高是塑造“小政府”的函数和关键条件之一。

政府行政管理效率低于企业行政管理效率是一个全球性的问题，是“任何民族的体质”都难免的病症。它与一个民族国家的经济社会发展水平的相关度，远高于不同政治制度的差异。但是，各国特有的影响政府行政效率的因素却异常繁多，后果绝对“多元化”。比如，在宗教传统发达的国家，教会承担了许多救助穷人的工作，会导致政府相应的财政和行政支出下降。日本政府规范公务员的“娱乐费”，支付公务员下班以后健身娱乐的开销；在2008年的预算中，公务员人均支出6135日元（合58美元），如买按摩椅、卡拉OK机、棒球门票、腌鳕鱼子等。^[25]

再比如，中国在“文革”后重建和完善公检法系统，成为推动行政支出上升的因素之一；中国个别先富地区竟然花不完几年前的行政预算，同时，一些欠发达地区尚不能保证公务员工资按月足额发放；还有西藏地区“缺乏财政收入的行政支出问题”……

总之，“应该”的事情很多，包括明天就应该实现共产主义，但明天一定不会出现共产主义社会。现代中国人不缺乏理想和目标，而要首先面对现实的约束条件。横向比较国内外的行政管理费，最初的技术路径就绕不过以下环节：（1）理解中西方关于政府内涵和外延的差异；（2）将行政组织缺乏外部竞争作为中西方国家共有的事实；（3）中国与发达国家经济社会发展水平还有较大差距，在社会保障制度方面的差距能显著改变行政对财政的占比数；（4）现代政治文明要求“政府提高公共预算的解释水平”，同时需要“公民提高解读公共预算的语法水平”。