《社会团体登记管理条例》中行政处罚的修改建议

《社会团体登记管理条例》中行政处罚的修改建议

浙江大学光华法学院副教授　高艳东

本文主要研究社会组织管理中最具有代表性的行政法规——《社会团体登记管理条例》（本文以下简称《社团条例》）中的行政处罚完善问题，以期为修改该条例和其他社会组织管理法规提供理论支持。

一　我国社会组织发展的现状分析

（一）我国社会组织的成绩有目共睹

我国社会组织^[11]发展虽然起步很晚，但经过多年的实践与探索，已经初步形成了门类齐全、涵盖广泛、层次有别、适应社会发展的组织体系。在政治上，社会组织促进了社会和谐，增强了党的群众基础，业已成为党和政府联系人民大众的桥梁和纽带，确保着转型期社会的平稳发展。在经济上，社会组织调动了社会活力、舒缓了就业压力、解决着贸易纠纷，促进了经济又快又好地发展。在社会管理上，社会组织反映着公众诉求、推进着公益事业、促进着社会自治、化解着社会矛盾，日益成为人民群众参与管理公共事务的重要途径。总之，我国的社会组织已经成为推进经济发展和社会进步不可缺少的重要力量，因此，确保社会组织健康发展是利国利民的大事。

（二）我国社会组织的问题不容回避

尽管我国社会组织及其管理工作取得了显著的成绩，但总体上仍处于起步阶段，不同地域、不同领域的社会组织发展参差不齐，社会组织建设与管理的任务依然十分艰巨，存在着一些亟待解决的问题。在政治领域，个别非法组织通过隐蔽途径从事干扰活动，影响人民群众的正常生活，有的境外非政府组织从事渗透破坏活动，危害国家安全，破坏社会稳定。在经济领域，少数社会组织违背组织宗旨，滥用优惠政策，破坏市场公平竞争秩序，如不按规定收取费用，强制、搭车收费，超出章程规定活动，乱发牌、乱评比，引起群众不满。在管理领域，少数社会组织法律意识淡薄，时常脱离登记管理机关的监管，不按照规定办理变更登记，不按要求参加年检，拒绝接受监督检查。在组织领域，一些社会组织内部管理混乱，负责人拉帮结派，不按照章程规定召开会员大会和理事会，公章、财务和人事管理不规范，负责人超龄、超届及兼职现象严重。尽管问题社会组织所占的比例极少，但总量不少，在一定程度上影响了社会组织的形象，损害了社会组织的公信力。

（三）我国社会组织的执法亟须强化

想要更好地发挥社会组织的作用，就必须确保社会组织的健康发展。现阶段，社会组织的自我管理尚在完善阶段，在这种情况下，登记管理机关有责任通过必要而规范的执法工作，从外部推动社会组织规范管理、诚信活动。因此，提高社会组织执法工作的水平和效果，对于全面提高社会组织的整体素质，具有重要的现实意义和战略意义。事实上，当前社会组织出现的问题，多与执法不力、效果不佳有关。执法乏力的原因是多方面的，本文关注的是立法方面原因——《社团条例》规定的行政处罚适用性较差、难以起到警示作用，与监督管理的需要不相适应。目前，对社会团体执法的依据主要是1998年国务院颁布施行的行政法规——《社会团体登记管理条例》。在内容上，《社团条例》的规定较为原则，可操作性不强，内容相对滞后，已不适应当前社会团体管理和执法的现状。在方向上，受制于“重登记、轻管理”的立法背景，《社团条例》注重了登记方面的程序性规定，对执法工作的相关规定较少，设定的“罚则”落后于现实状况，不能适应执法工作的需要。

总之，我国社会组织的发展成就有目共睹，但存在的问题也不容回避，这就需要我们不断完善监管制度。行政处罚是登记管理机关可以采取的最重要和最严厉的监管措施，也是社会组织管理的最后一道防线。只有合理地设定行政处罚，才能确保规范、有效地开展执法工作，促进社会组织健康发展。

二　《社团条例》设定行政处罚的应然思路

（一）设定处罚的立场：严而不厉、重教轻罚、增加对个人的处罚

1.社会组织立法面临宽松化与严厉化两个要求

立法取决于现实需要，《社团条例》在行政处罚方面的修改，必须考虑两个现实：

一是我国社会组织尚处在起步阶段，目前的主要任务是大力培育、发展社会组织，使社会组织的数量、能力与经济发展、政府转型和人民需要相适应，过于严厉的行政处罚不利于社会组织发展。同时，社会组织多具有非营利性、公益性和自治性等特点，在设定处罚时，应当与处罚市场主体有所区别。这种现状要求社会组织管理法律、法规不能管得太严，过于严厉的处罚有可能抑制社会组织的正常发展。

二是由于我国社会组织尚处在发展的初期，传统社会又缺乏生长社会组织的土壤，社会组织的活动无经验可寻，相关法律、法规亦不健全，因此，社会组织的违规行为大量存在。同时，在市场经济初级阶段，逐利行为具有很高的道德正当性。因此，社会组织以公益为幌子，违规从事营利行为、超范围活动的情况也较为严重。这种现状需要社会组织管理法律、法规严格规范社会组织的行为，用较为严格的措施使社会组织的行为逐渐规范化，进而推动社会组织的健康发展。

社会组织发展的现状，一方面要求法律法规宽松化，一方面又要求法律法规严格化。面对这两种截然不同的立法需要时，立法者应当平衡各种利益关系，实现立法效益的最大化。

2.实行宽管、严禁、轻罚

本文认为，基于我国社会组织的特殊情况，《社团条例》的修改，在总方向上，应本着“宽松管理（日常活动）、严密禁止（不当行为）、轻缓处罚（违规行为）”的总原则；^[12]在处罚范围和力度上，应把握“严而不厉、轻轻重重、重教轻罚”的总方向。

“严而不厉”中的“严”是指立法上应当严密法网，严格、详细地禁止社会组织的不当行为；“不厉”是指对违反禁止规范的行为，处罚的程度不能严厉。我国社会组织处在起步阶段，无章可循，无经验可谈，政府应当为社会组织制订行为规范，对社会组织不得从事的活动作出详细、明确的规定，以此引导社会组织的行为逐渐符合其宗旨与性质；但是，如果对违反行为规范者一律给予重罚，则有可能抑制社会组织的发展。因此，应当采取“行为规范严格化、禁止规定严密化、处罚程度轻缓化”的思路。

“轻轻重重”要求区别对待违法行为的类型，根据违法性质的差异设定不同的行政处罚。这要求做到：一是对于轻微违法违规、违反程序性规定等行为，设定比现行《社团条例》更轻的处罚。例如，对于未按照规定参加年检、未按照规定设立分支机构，应当尽量设立更轻微的行政处罚——警告、通报批评等。二是对于严重违法违规、受到处罚后仍拒不改正等行为，设定比现行《社团条例》更重的处罚。例如，对于未经登记的非法组织开展活动、严重超出章程大肆从事违背社团宗旨的活动等情形，应当对其直接责任人员和组织设定更严厉的处罚——罚款、吊销登记证书和资格罚。

“重教轻罚”是指对社会组织设定行政处罚时，应当以教育为主要目的，惩罚仅是实现提醒改正、预防再犯的手段。这要求立法上尽可能采用教育性色彩较强的处罚措施，尽可能不采用惩罚性色彩较强的处罚措施。社会组织具有非营利性、公益性、自治性等特征，这使行政处罚的种类、适用条件受到限制，尤其在现阶段，设定行政处罚时要以引导、促进社会组织的发展为主要目的。对此，下文将详述。

3.少罚组织、多罚个人

在处罚对象上，未来《社团条例》应本着“少罚组织、多罚个人”的总思路。对社会组织的处罚，不能着重于处罚组织本身，而应当考虑处罚负有个人责任的管理人员和工作人员，如果处罚直接责任人员能够起到预防再犯、整治社会组织的功效，就可以不处罚社会组织。

处罚社团与处罚公司不同：处罚公司，最后受损失的实质是股东、管理者等个人（必然包括公司中实施违法行为的个人），公司被吊销营业执照，则股东和管理者就失去了获利的基础，处罚组织与处罚违法的个人最终是统一的；而处罚社团，最后受损失的实质是社会（或某些群体），仅处罚组织反而使利用社团谋私利的个人获益，处罚组织达不到处罚违法个人的最终目的。

社团的规范运作终究要依赖个人行为的妥当性，任何组织行为的实质都是个人行为或多人的集合行为，应受处罚的是个人而不（总）是组织。但现行《社团条例》的“罚则”基本上是以组织为处罚对象，这很难收到规范社团发展的执法效果。对某些管理人员利用社团从事违法行为、谋取个人利益的情形，《社团条例》对社团科以罚款或撤销登记，仅处罚组织，而获取不当利益的个人却以组织行为为借口逃避了制裁，这违背责任自负原则。对此，应当借鉴《公司法》中“刺破公司面纱”的理论，对利用社团谋取个人利益的违法、违规行为，应当由个人承担法律责任，实行“治本化”处罚。这样剥离社团行为与个人行为之后，既能够敦促管理人员规范行事，又能够保护社团利益，确保社团的公益活动不因个人的违法行为而受到影响。

（二）禁止规范严密化、处罚措施轻缓化

1.发达国家做法：干预较少、处罚更少

从西方发达国家的基本做法来看，各国政府对社会组织的干预较少，设定的行政处罚较少、且有严格的适用条件。

以德国为例，在德国，结社自由享有崇高的地位，与言论、集会、罢工等自由一样属于基本人权。对社会组织的监管不能使用“管理”二字。德国政府认为，政府对社团就是负责登记，登记过后，其管理应当完全靠社团自己，政府不应过多干预。因此，“登管分离”是德国社会组织管理体制的一个重要做法。但政府也认为公民不得滥用结社自由，从而危害社会民主法制和国家安全。德国法律规定，社会组织有下列三种情形之一的可予以撤销或取缔：一是触犯刑法规定；二是违反宪法规定的原则；三是危害德国与其他国家间的正常关系。1964年颁布的《联邦德国结社法》，实际上是社团组织处罚法，对此有明确和详细的规定。当德国司法部门确认一个社团的活动与刑法相抵触、不利于宪法秩序、不利于国际团结友好时，经过相应的司法程序可以予以撤销或取缔。撤销或取缔禁令由德国内政部门负责依据宪法以命令形式发出，或由法院宣判，以书面形式送达有关组织及其分支机构，同时公布于联邦公报和政府通报中。近年来，被取缔或禁止的社会组织，主要是极右分子、极端分子和恐怖分子组织，如“三K党”、“光头党”等。过去12年柏林市范围内只取缔过两起，都是“光头党”组织。^[13]可见，德国政府对社会组织的行政处罚有严格限制条件，只在极特殊的情况下动用处罚权，这也代表了西方很多发达国家的做法。

发达国家对社会组织干预较少、处罚极少的立法，是由其社会组织发展的阶段和历史传统决定的。以美国为例，如有学者指出，美国的移民史就是非营利组织的发展史。1620年当从英国来到美国的移民们乘坐“五月花”号船来到北美大陆时，大家都没有私人财产，生活上遇到了许多难以想象的困难。于是大家自发地相互集结，相互帮助，后来就成立了许多非营利组织。长此以往，市民逐步建立了独立（亦有人认为是反叛）的性格，对政府的依赖程度较小。麦克鲁尔博士（Robert McClure）认为，由于移民（清教徒）等的历史因素，美国人素有反对传统、挑战权威的习惯。同时，马克斯维尔学院的许多学者认为，这与美国的政治体制有关。美国的三权分立，必然导致政府的规模与能力弱小。事实上“三权”中最弱的一极是政府。政府根本没有能力亲历提供公共服务，这就给非营利组织的发展提供了广阔的空间。又由于美国人常常认为政府“靠不住”，所以大家喜欢结社，自我管理，自由行事。美国的前期可称作“政府前组织”，也就是政府成立前的组织。^[14]在这种历史传统和国民意识中发展起来的社会组织，当然能够恪守其宗旨，无需政府过多干预，更不必探讨处罚问题。

2.我国现实选择：强化行为规范、弱化处罚力度

首先，我国的社会组织不具备让政府“无为而治”的前提条件，相反，我国社会组织的现状决定了政府应通过严格的行为规范引导社会组织健康发展。有学者通过实证考察后发现，目前我国NGO的现状是质量参差不齐、鱼龙混杂，甚至有的NGO非法集资、非法牟利，触犯了国家的法律；有的争名夺利、内耗严重；有的财务混乱、贪污腐败；有的进行愚昧迷信活动，诈骗钱财；有的甚至进行反政府、反人类、反科学的活动。^[15]这些情况在发达国家是难以想象的，发达国家的社会组织，经过长期发展，法律体系、监督机制、观念意识均已经成熟，不太可能大规模出现上述问题。因此，发达国家政府对社会组织实行弱控制、较少使用行政处罚的做法，是与其社会组织发展的阶段相适应的。与西方社会组织的“自生自发性”相比，我国社会组织更多的是在政府引导下发展起来的，在组织上属于舶来品，在观念上属于新生物，在制度上属于构建型。概言之，发达国家是社会组织推动、监督、弥补政府，而我国是政府推动、监督、弥补社会组织。我国社会组织的诸多特殊性，决定了政府有责任也有义务通过行政法规引导其行为。

其次，在干预方式上，现代政府显然不可能直接告诉社会组织如何行为，而只能通过禁止性规定，告知社会组织不能为的行为范围，以此为社会组织设定行为边界，引导其健康发展。1998年制订《社团条例》时，社会组织的违法、违规活动种类较少、规模不大，与之相适应，《社团条例》中“罚则”所设定的禁止性规范，都是原则性、概括性的规定。随着社会组织规模的壮大，违法、违规行为的新方式不断出现，与之相比，《社团条例》就显得落后了。虽然立法不可能面面俱到，但是，《社团条例》修改时，应当修改第33条等较原则、笼统的禁止规范，要在总结近几年社会组织违规行为方式的基础上，采用详细列举方式，规定社会组织不得从事的行为范围，以期为社会组织提供行为指南。

最后，严密的禁止性规定不等于严厉的行政处罚。虽然政府对社会组织的管理是必需的、处罚是必要的，但是考虑到社会组织发展的共性、社会组织的本质特征、西方发达国家的立法实践，未来《社团条例》在对社会组织设定严格、详细行为规范的同时，应当将处罚措施轻缓化，以缓和行政权对社会组织的干预程度，维护社会组织的自治性，实现“禁止规范严密化、处罚措施轻缓化”的总体处罚结构。

（三）以教育罚为主、以惩治罚为辅

《行政处罚法》第5条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”该条确立了行政处罚要遵循“处罚与教育相结合”的原则。对社会组织的行政处罚当然也要遵循这一原则，但是在思路上应该有所不同：对社会组织的处罚应遵循“教育与处罚相结合”的原则，以教育为主、以处罚为辅，并严格限制“吊销登记证书”等严厉处罚措施的适用范围和条件。

1.考虑社会组织违规行为的特殊性

在社会组织发展初期，各项制度尚处在探索完善阶段，很多违规行为并非社会组织有意为之。在设定行政处罚时，要把此类违规行为与无良企业的欺诈、暴利和投机等恶意行为区别开来。

首先，有些违规行为（如违背年检的程序性要求）源于管理人员、工作人员对法律法规熟悉度不够、规范意识不强。传统社会中的人们习惯于政令和人治，在法治社会初期，不可苛求迅速实现“依法办事”。我国政府和国民的法治意识、程序观念历来较淡薄，各项规章制度又频繁修改，尤其在我国，社会组织管理是全新领域，各种规章制度是在短时间内从无到有地创设起来，不可能强求社会组织的工作人员一夜间就熟悉相关规定、树立起按章办事的观念。

其次，有些违规行为（如轻微的超出章程范围活动）源于管理人员对社会组织的宗旨与性质认识不到位。我国长期以来缺乏制度化的慈善和公益事业，国民的慈善、公益意识也相对较弱，对社会组织的宗旨、性质难有深入认识和切身体会，国家对社会工作者的职业培训、资格考试等教育投入和关注力度也不高。因此，不可能在短时间内要求社会组织实现规范化自治。

最后，有些违规行为（如从事营利性经营行为）可能是不得已而为之。任何组织的生存都依赖于充足的资金，但目前，我国企业、国民的捐赠能力和意识较弱，政府对社会组织的资金支持有限、政府购买服务的推行力度尚待加强，在这种情况下，社会组织普遍面临资金困境。根据清华大学NGO研究所在2000年对全国社团组织的抽样调查，“缺乏资金”被列在它们面临的诸多困难之首。^[16]而其他困难，如缺乏活动场所、办公设备和人才，实质也是缺乏资金的另一种表现。因此，部分社会组织可能面临两难选择：要么违规从事营利性经营活动、要么自生自灭。我们当然坚决反对社会组织从事营利性经营活动，但是如果不考虑其从事营利性经营活动的原因、经营所得的用途，一律不分情节，对此类违规行为设定严厉的行政处罚，就违背“过罚相当”原则。

总之，任何事物发展的初期，都伴随着无序和杂乱，立法者应该多些耐心，给社会组织多些时间和空间。

2.社会组织的自治性特征要求弱化行政处罚的范围和力度

在现阶段，行政权力对社会组织的影响力很强，政社不分现象严重。欲使社会组织回归到其宗旨，重要的一环就是让其逐渐摆脱对行政权力的依附、依赖，实现自立、自治。在社会组织发展的初期，行政机关对社会组织的扶持越多越好、干预越少越好。在不得不干预时，应尽量使用一些副作用较少的措施，能够通过教育、提醒和建议等非处罚措施解决问题的，就尽量不要使用行政处罚。

当然，行政机关尽量少干预社会组织事务不等于放任自流。对于社会组织实施的严重危害管理秩序的行为，行政机关就必须动用行政处罚。但也要注意，如果设定、动用较轻的处罚措施能够解决问题时，就不要设定、动用较重的处罚措施。

3.增设减轻、免除处罚的规定，鼓励社会团体主动纠错

《行政处罚法》第27条规定：

当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：

（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

（二）受他人胁迫有违法行为的；

（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；

（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

如前所述，对社会组织的行政处罚应以教育为主要目的，这样，如果社会组织能够主动纠正违法违规行为，消除不良后果和影响，就没有必要给予严厉的行政处罚，甚至可以不予处罚。《行政处罚法》已经规定了应当从轻、减轻和不予处罚的情形，现行《社团条例》因制定于《行政处罚法》之前，对此没有相应规定，是一个立法缺憾。未来《社团条例》应当在《行政处罚法》的基础上，考虑社会组织的特殊性，进一步加大减轻、不予处罚的力度；对主动纠错并能够消除不良后果和影响的，原则上不给予行政处罚。在“法律责任”或“罚则”中明确规定减轻和不予处罚的情形，既体现出对社会组织培育发展的总思路，又说明了对社会组织处罚的目的是教育和纠错、而不是惩罚，同时，也有利于鼓励社会组织根据规定主动纠错、消除影响。

（四）以独立法条规制吊销登记证书和罚款、设立前置程序或附加条件

对社会组织而言，吊销登记证书具有无法回复性，是最严厉的行政处罚方式，直接导致社会组织的消灭；罚款直接影响到非营利性社会组织的活动能力，也是较严重的处罚方式。由于社会组织多具有公益性特征，因此，对社会组织设定吊销登记证书、罚款等严厉处罚时，应当较普通市场主体有更严格的限制。除了《行政处罚法》已有的对吊销登记证书、罚款的相关限制之外，对社会组织设立吊销登记证书、罚款还应有更多限制。

首先，应将吊销登记证书、罚款与警告等轻缓行政处罚区别开来，分别规定。现行《社团条例》设定的吊销登记证书、罚款，没有考虑社会团体的特殊性，适用范围过宽，赋予登记管理机关的自由裁量权过大，没有体现出现阶段“培育发展社会组织”的思路。现行《社团条例》第33条对所有违法违规行为都设立了吊销登记证书（即“撤销登记”），对有违法所得的情形都设定了罚款，立法上把吊销登记证书、罚款与警告等轻微处罚放在同一个法条中，没有显示出严格控制吊销登记证书、罚款适用范围的思路。例如，第33条“（四）不按照规定办理变更登记的”，只要“情节严重”就可以处以“吊销登记证书”，是否合适?本文建议，为在立法上体现出“培育发展社会组织”的整体思路，应将吊销登记证书、罚款单列出来，以独立法条明确规定其适用范围，限制登记管理机关的裁量权。

其次，严格限制吊销登记证书的适用范围，对其设立启动的前置程序。按照现行《社团条例》第33条的规定，对法条所列举的八种违法、违规行为，都可处以吊销登记证书（即“撤销登记”），吊销登记证书的适用范围明显过宽，登记管理机关的自由裁量权过大。为限制吊销登记证书的适用范围，应只对严重违法违规（即“严重违背社团宗旨”）的行为设立吊销登记证书处罚。对轻微违法违规、违反程序性规定、违反规章等行为，原则上不能设定吊销登记证书。如果要对违反程序性规定、违反规章的行为设定吊销登记证书的处罚，应当设立前置性处罚，即只有当警告、通报批评、责令限期停止活动等教育型处罚措施仍然无效后，才能启动吊销登记证书的处罚。

最后，严格罚款的适用范围，对其设立附加条件。现行《社团条例》第33条第2款规定：“前款规定的行为有违法经营额或者违法所得的，予以没收，可以并处违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款。”换言之，对法条所列举的违法违规行为，只要有违法所得或违法经营额，就可以处以数倍罚款。这种不区分违法所得和违法经营额的性质和用途、辅以倍比制罚款的立法，是对公司或罪犯适用的处罚模式，对社会组织则过于严厉。“违法经营额”是一个很宽泛的概念，经营项目超过章程、收取服务费用标准超出规定、收取费用的过程违反规定，都可以被认定为“违法经营额”，且“经营额”的基数很大，以此为罚款的计算标准，极可能使社会组织消灭。同时，在社会组织普遍缺乏资金的现阶段，设定行政处罚时应考虑违法所得的用途，如果违法所得已经用于公益事业，“没收违法所得”本身就意味着对社会组织的额外惩罚，已经相当于额外的罚款，如果再对社会组织处以罚款，只能迫使社会组织减少公益支出来缴纳罚款。因此，本文建议，对社会组织设定罚款时，应当删去“违法经营额”的计算基准；考虑“违法所得”的用途，如果社会组织把违法所得用于章程规定的事务，不能再对之处以罚款。

（五）处罚种类法定化、特殊处罚例外化

1.《社团条例》有设定“其他行政处罚”的权力

《行政处罚法》第8条规定：

行政处罚的种类：

（一）警告；

（二）罚款；

（三）没收违法所得、没收非法财物；

（四）责令停产停业；

（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；

（六）行政拘留；

（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

我国《行政处罚法》第8条将行政处罚的种类列为七种，即警告、罚款、没收违法所得或非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照、行政拘留、其他行政处罚。立法对行政处罚种类采取了“6＋1”的立法模式，出现了“其他行政处罚”这一范围不确定的特殊处罚种类。单从《行政处罚法》第8条规定本身来看，行政法规有设定“其他行政处罚”的权力，而且，其他法律、法规中确实存在大量“其他行政处罚”，“据不完全统计，在《行政处罚法》公布前，作为行政处罚种类并规定在罚则里的共有120多种”。^[17]同样，《社团条例》也有设定“其他行政处罚”的权力。

2.《社团条例》应当谨慎设立“其他行政处罚”

虽然《社团条例》有设定“其他行政处罚”的权力，但是，《社团条例》应否设定、如何设定“其他行政处罚”，是一个值得研究的问题。

首先，行政法规在法定行政处罚种类之外设立特殊的行政处罚，本身就存在问题。行政处罚涉及对公民人身、财产、名誉的剥夺，应当具有严格限制，而行政法规没有法律那样严格的制定、表决程序，如果每个领域的主管机关在行政法规（虽然行政法规是以国务院名义作出，但事实上会受制于国务院各部委的意见）中都大量设立“其他行政处罚”，很容易使《行政处罚法》限制、规范行政处罚权的初衷落空。同时，任由行政法规创设“其他行政处罚”，会造成行政处罚种类泛滥，以至于判断某种措施是否属于行政处罚都会成为问题。我国有学者指出：“在正规的‘行政处罚’之外存在大量的‘其他行政处罚’，是我国行政处罚制度，特别是行政处罚的分类制度不成熟的表现。所以，我们主张，未来的行政立法，应当取消，至少需要限制‘其他行政处罚’制度的存在。”^[18]因此，从长远看，应当尽量避免在行政法规中设定“其他行政处罚”。

其次，《社团条例》应当谨慎地设立“其他行政处罚”。出于法律位阶的考虑，在法律中可以设立“其他行政处罚”，而在行政法规中应当严格对待、谨慎设立“其他行政处罚”。本文认为，《社团条例》设立“其他行政处罚”应当有几点限制：一是不应设立以制裁为主要目的、惩罚性色彩强烈的“其他行政处罚”，只能设立一些以教育或预防为主要目的、惩罚色彩较弱的“其他行政处罚”；二是《社团条例》不能创设其他法律、法规没有设定过的“其他行政处罚”，而只能设定其他法律、法规已经规定过的“其他行政处罚”；三是《社团条例》借鉴的设立“其他行政处罚”的其他法律、法规，原则上应当是《行政处罚法》出台之后制定的法律、法规。这些限制的出发点是，行政机关干预、处罚社会组织的必要性本身就不像其他领域那么强，设立“其他行政处罚”的必要性不高；社会组织立法尚处在完善阶段，很多制度尚不成熟，在行政处罚上借鉴其他法律、法规的既有规定，可以减少立法风险，在引发争议和诉讼时也容易参照其他法律、法规的处理途径找到解决办法。

3.《社团条例》可以设立“其他行政处罚”的种类

本文建议，《社团条例》可以设立以下“其他行政处罚”：《中华人民共和国义务教育法》第15条规定的“批评教育”；《中华人民共和国审计法》第41条规定的“通报批评”；^[19]《关于〈中华人民共和国集会游行示威法实施条例〉的批复》第28条规定的“责令具结悔过”；《中华人民共和国药品管理法》第76条规定的“（主管人员和其他直接责任人员10年内）不得从事药品生产、经营活动”，对社会团体可以变通为“×年内不得作为社会团体的发起人”、“×年内不得担任社会团体的理事长、副理事长、秘书长”。

另外，对违反《社团条例》的外国人、港澳台居民可以设定以下行政处罚：《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第30条规定的“限期出境”；《中国公民往来台湾地区管理办法》第35、40条规定的“×个月内不受理其出境、入境申请”、“缩短其停留期限”。

三　《社团条例》中行政处罚存在的问题及对策

（一）与《行政处罚法》等法律不衔接的问题及对策

《社团条例》颁布于1998年10月25日，在时间上早于《行政处罚法》、《行政许可法》等规制行政行为的基本法律。这造成几个后果：一是《社团条例》没有体现《行政处罚法》、《行政许可法》确立的一些新的行政法原理与原则；二是《社团条例》的一些术语与《行政处罚法》、《行政许可法》等法律不协调，造成了理解上的混乱。在修改《社团条例》时，当然要遵循《行政处罚法》、《行政许可法》确立的原则，使用法律确立的术语。

1.明确“撤销登记”、“吊销登记证书”的区别

一方面，《社团条例》规定的“撤销登记”包括两种情况：一是行政许可过程中存在违法行为，撤销登记属于行政机关的纠错行为，在这种情况下，应认为社会团体的法人资格自始不存在；二是在行政许可作出后，对社会团体违法行为的行政处罚，相当于《行政处罚法》中所规定的“吊销许可证或执照”，在这种情形下，社团的法人资格仍然存在，只是其行为能力受到限制——只能进行与清算有关的活动。第一种情况主要是指《社团条例》第32条的规定：“社会团体在申请登记时弄虚作假，骗取登记的，或者自取得《社会团体法人登记证书》之日起1年未开展活动的，由登记管理机关予以撤销登记。”第二种情况是指第33条的规定：“社会团体有下列情形之一的，由登记管理机关给予警告，责令改正，可以限期停止活动，并可以责令撤换直接负责的主管人员；情节严重的，予以撤销登记；构成犯罪的，依法追究刑事责任……”

另一方面，在《行政许可法》中，“撤销登记”仅指行政机关对因行政许可过程中存在违法行为而错误许可的纠错行为。

《行政许可法》第69条规定：

有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；

（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

可见，《社团条例》规定的“撤销登记”，与《行政许可法》的“撤销许可”不是一个含义，这就容易引起误解。如有学者所言，“直接后果就是在行政执法和司法实践认识中的混乱，很多人认为凡是被撤销登记的社会组织法人资格就被消灭，相关利害关系人的权益无法得到保障，最终作出撤销登记的社会组织登记管理机关可能就因此被利害关系人要求追究责任。由此常常发生登记管理机关明明知道一些社会组织有严重违法违规的行为，却不敢轻易撤销的情形。”^[20]为了避免造成不必要的误解，同时保持下位法与上位法的衔接，在修改《社团条例》时，应该按照《行政许可法》来理解“撤销登记”的含义——行政纠错行为；而对社团的行政处罚，则使用《行政处罚法》中的术语——吊销登记证书。

2.不再将“责令撤换直接负责的主管人员”作为行政处罚

《社团条例》第33条将“责令撤换直接负责的主管人员”作为一种行政处罚缺乏法理支持。

首先，由登记管理机关“责令”社团撤换直接负责的主管人员，有干涉社团自治的嫌疑。有学者指出，除了社会团体的直接负责人存在违反了法律法规中关于资格的强制性规定的情形外，社会团体的直接负责人的选任是社会团体的内部事务，登记管理机关不该介入。^[21]本文认为，登记管理机关并非完全不能介入社团内部事务，但即使社团直接负责的主管人员确实不适合从事管理工作，登记管理机关也只有建议权，可以对社会团体作出不具有法律拘束力和支配性的建议行为，而没有“责令”的行政命令权。

其次，“责令撤换直接负责的主管人员”不具有行政处罚的特征。行政处罚的特点是惩罚性、制裁性，“行政处罚是对违反行政法律规范尤其是违反行政管理秩序的行政相对人的人身自由、财产、名誉或者其他权益的限制或者剥夺，或者对其科以新的义务，体现了强烈的制裁性或者惩戒性”^[22]。但是，“责令撤换直接负责的主管人员”不影响社会组织的名誉、没有剥夺其相关权利、未涉及其财产利益，因此，不符合“制裁性”这一行政处罚的本质特征。同时，在种类上，“责令撤换直接负责的主管人员”不属于《行政处罚法》第8条规定的六种法定行政处罚方式。

因此，本文建议，在修改《社团条例》时，将“责令撤换直接负责的主管人员”从“罚则”中删除。如果登记管理机关出于促使社会团体更好地实现内部管理的考虑，可以在“监督管理”中设立一条：“社会团体年检不合格、受到行政处罚或者有其他违法违规情形时，业务主管单位和登记管理机关可以建议撤换负有个人责任的直接负责的主管人员和其他直接责任人员。”

3.不再将“责令改正”作为行政处罚

《社团条例》第六章“罚则”中的第33条规定：“社会团体有下列情形之一的，由登记管理机关给予警告，责令改正，可以限期停止活动，并可以责令撤换直接负责的主管人员；情节严重的，予以撤销登记；构成犯罪的，依法追究刑事责任……”从该条规定看，《社团条例》将“责令改正”作为了一种行政处罚方式，这与其后颁布的《行政处罚法》的规定不协调。

“责令改正”是否是行政处罚，在《行政处罚法》起草时就存在争议。因为“责令改正”是行政机关对相对人实施违法行为时的必然要求，且“责令改正”对相对人也不存在额外负担、没有制裁性。如有学者指出，行政处罚是对违法行为人的一种惩罚，而责令纠正违法是对违法现状的一种修复。责令纠正违法意味着将违法的现状直接修复为合法的状态，因而它有恢复原状的功能。正因为责令纠正违法具有恢复原状之功能，所以当事人所需的付出仅与恢复原状的成本相等。而行政处罚不同，它不是直接对违法状态的修复，而是对违法行为人进行制裁，以迫使其吸取教训，保证以后不再违法。为了达到这一目的，处罚具有惩罚性，当事人必须为其违法行为付出比修复行为更多的“代价”。从这种意义上说，纠正违法作为一种“修复”是等价的，而处罚作为一种“惩罚”是不可能等价的。^[23]最终，《行政处罚法》第8条没有将“责令改正”列入行政处罚的法定种类，而是在第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”

总之，登记管理机关发现相对人有违法行为、对其进行行政处罚时，有权也有责任责令相对人停止、纠正违法行为。但是，责令改正与行政处罚有本质区别，不该将责令改正作为一种行政处罚。因此，建议在《社团条例》修改时，直接将“责令改正”从“罚则”中删除。

（二）“罚款”处罚存在的问题及对策

1.“罚款”幅度过大、难以适用

现行《社团条例》第33条第2款规定：“前款规定的行为有违法经营额或者违法所得的，予以没收，可以并处违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款。”该规定对罚款数额采用的是倍比制，属于浮动罚款制度。这种在食品、服务业等领域中经常采用的倍比制罚款制度，不宜在社团管理领域中使用。

首先，按照违法经营额或违法所得额3倍（左右）的数额对社会团体罚款，没有考虑到社会团体的公益性、非营利性等特征。服务、娱乐等行业以营利性为目的，且存在高额利润，对其采用倍比罚款制，符合设定行政处罚的合理性、相当性的原则。但是，在社会组织管理领域，应当慎重设定倍比制罚款。很多社会团体都具有公益性，对其没收违法所得后再处以罚款，社会团体只能用会费、捐赠、提供服务等合法收入缴纳罚款，必然影响社会团体的公益支出，显然不妥。

其次，倍比制罚款数额过高，有可能使社团因少数管理人员的违规操作而消灭。例如，某社团的上届管理人员，以社团名义违规开展评比活动，违法所得100万元，但本届管理人员已将该100万元用于公益支出。按照现行《社团条例》，登记管理机关除了没收这100万元非法所得之外，还可以并处500万元罚款，这是让会员、捐赠人等为少数管理者的违规行为“买单”，甚至社会团体有可能就此消灭。相反，利用社团从事评比活动的工作人员却不承担任何责任，有悖公平原则。

最后，《社团条例》设定的罚款数额以违法经营额或违法所得为基础，在实践中很难操作。社会团体不同于公司等营利性机构，后者的经营行为清晰明了，有固定模式计算成本、利润、所得，而社会团体的违法经营额或违法所得额有时很难计算，在经济学上如何考虑成本、计算利润都没有固定模式。而且，登记管理机关也缺乏其他行政机关所拥有的强制措施和娴熟的查账技巧，难以保证准确、及时认定违法经营额或违法所得。

因此，建议《社团条例》修改时取消以违法经营额或违法所得为基础的倍比罚款制，直接采用主要针对直接责任人员和主管人员的定额罚款制；在设定针对社会团体的罚款时，应当谨慎，罚款数额不宜过高，应以提醒、警示为原则。

2.罚款可以适用的范围

一方面，应当适度扩大罚款的适用范围。在其他行政法规中，罚款的适用范围较广，且有时处罚力度很大，并且很有效。例如，质监部门对组织机构代码证超过时限未参加年检时，超过一天罚款500～5000元。在《社团条例》中设定罚款处罚没有法理上的障碍，《行政处罚法》第10条规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”尤其是，未来《社团条例》应当增加对社团中违法个人的罚款。另一方面，罚款作为较严重的行政处罚方式，有严格的适用条件。要注意社会团体非营利性的特点，罚款不宜成为社会团体管理中的主要行政处罚方式，而只能成为后盾性、补充性的处罚措施，以打消民间可能出现的对登记管理机关“以罚创收”的质疑。

本文认为，《社团条例》修改时，在以下方面可以适当扩大罚款的适用范围：一是社会团体超出规定从事非法、违规活动，且有违法经营或违法所得利益时，可以对该违法经营行为的直接负责人和主管人员处以罚款。二是在其他行政处罚方式欠缺、难以奏效时，罚款可以作为兜底性的处罚方式。例如，应对非法组织的发起人、负责人、组织者增设罚款处罚，一般而言，这三种人提供着非法社会组织的活动经费，对其罚款，会起到良好的警示和预防作用。三是对社会团体的严重违规行为，需要以罚款起到提醒、警示作用的，可以针对社会团体设置数额较小的定额制罚款，同时，要确保该罚款最终仍然用于公益事业。

3.罚款的数额和适用条件

罚款数额应当考虑社会团体的特征、违法程度的严重性而设定。在《行政处罚法》起草过程中，就规章设定罚款的最高限有多少，发生过严重分歧。部分学者提出，规章可以规定对公民50元以下、对法人1000元以下的罚款。部分学者则持反对意见，认为罚款数额太小，制裁作用不明显，建议罚款数额的最高额为对公民500元以下、对法人10000元以下。分歧没有最终统一认识，立法也回避了罚款数额的矛盾，授权国务院和省级人大常委会控制规章设定罚款的数额。^[24]之后，1996年4月15日，国务院发布的《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》规定：国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元；对经营活动中的违法行为，没有违法所得的，设定罚款不得超过10000元，有违法所得的，罚款不得超过30000元。超过上述限额的，应当报国务院批准。地方政府规章设定罚款的限额由省级人大常委会规定。

本文认为，《社团条例》罚款限额的规定，可以参考上述规定。同时，由于我国的罚款处罚相对于很多西方国家已经颇显严厉，且针对社团的罚款要区别于对市场主体的罚款。因此，在社团没有违法所得时，对社团及其直接责任人员和主管人员的罚款，最高限额应当在1000元以下；如果有违法所得，对社团及其直接责任人员和主管人员的罚款最高额应当在5000元以下。

另外，对社团的罚款，要区别两种情况：如果社团将违法所得用于章程所规定的事务，不宜再对社团并处罚款；如果社团将违法所得用于非章程所规定的事务，可以对社团并处罚款。

（三）考虑社团发展的特殊阶段，调整对营利性经营行为的处罚

1.社团固有的非营利性与现实需求之间存在矛盾

首先，社会团体的基本属性之一就是非营利性，这一点已经得到理论界的公认。例如，国际上研究NGO问题的权威——萨拉蒙教授（Salamon），就将“非营利性”（nonprofit-distributing）作为NGO的属性之一。我国的法律、法规也明文规定社会团体应以非营利性为活动宗旨，《社团条例》第2条规定：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”第4条更明确强调：“社会团体不得从事营利性经营活动。”非营利性的确是社会团体的属性和宗旨，但是，问题在于，将非营利的宗旨等同于“禁止从事一切营利活动”，是否合适?非营利性的宗旨是否意味着禁止从事任何营利性的经营行为?或者，当社团从事了一些获利行为，但将其所得用于社团发展等公益，且没有分配给个人，能否就此断言其行为违背了非营利性的宗旨?

其次，探讨社会团体的非营利性问题应注意现实背景。近年来，很多国家逐渐缓和了对社会组织经营行为的约束。根据美国萨拉蒙教授主持的非营利组织国际比较研究，第三部门的主要资金来源是服务收费和会费，而不是慈善捐款，政府拨款仅次于服务收费。据25个国家1995年的统计，服务收费、政府拨款和私人慈善捐赠平均分别占到总收入的51％、39％和10％。^[25]在我国，近些年来社会团体数量急剧增加，在人、财、物上逐渐脱离政府，失去了资金保障。社会团体资金的重要来源之一是政府购买公共服务的开支，但是，目前很多公司、企业参与到公共服务领域，抢占传统上属于社会团体的任务，社会团体在提供公共服务时，要与这些公司化的市场主体竞争。在这种情况下，社会团体的生存压力日益增大，被迫与公司、企业一起参与到竞争政府购买公共服务的过程中，开始以市场为导向的企业化运作机制，对内实行企业化管理模式，对外在提供服务、承担公益事务时也要收费。在这种背景下，如果一味严格禁止社会团体的经营行为、不允许其获得任何利润，将使很多社会团体失去资金来源，甚至无法生存，这不利于我国社会组织的壮大和发展。

在这种情况下，如何在理论上解释、在立法上规定社团的非营利，就是一个亟须解决的立法问题。

2.社团从事营利性经营行为有政策依据

我国的其他规定允许社团从事经营行为，只是对其经营行为有严格限制。如1995年7月10日民政部、国家工商行政管理局发布的《关于社会团体开展经营活动有关问题的通知》规定，社会团体法人（基金会除外）可以投资设立企业法人，经申请工商登记取得《企业法人营业执照》，其经营范围“应当符合国家规定”。根据该通知，社会团体也可设立非法人的经营机构，经申请工商登记取得《营业执照》，但不得以社会团体自身的名义进行经营活动，其经营范围应当与社会团体设立的宗旨相适应。非法人经营机构的税后利润，应当全部交所在社会团体；社会团体投资设立的有限公司、股份有限公司或者其他形式的企业法人的税后利润，应当按照《公司法》等法律的规定分配。总之，这个通知肯定了社会团体可以从事营利性经营活动。

3.从利益分配、而不是行为性质理解“非营利性”

从目前资料看，虽然多数学者、国家都将社会团体限定为非营利性组织，但没有理论和立法明确禁止社会团体从事任何营利性经营行为。换言之，在理论和立法上，“宗旨”有别于“具体行为”，非营利性的宗旨不排斥具体活动的营利性。按照学者们的总结，在法理上，公认的“非营利性”标准是：一是组织的宗旨不以营利为目的；二是组织的利润不能用于成员间的分配和分红；三是组织的资产不能以任何形式转变为私人财产。^[26]美国《非营利组织会计事务委员会报告》指出，非营利组织就其行为上的含义是：（1）无营利的动机；（2）无个人或个别拥有组织的股权或所有权；（3）组织的权益不得任意出售或交换；（4）通常都不可或被要求直接地或按比例地给予资金捐助者或赞助人以财务上的利益。可见，非营利性只是一个宗旨性的规定，不意味着禁止一切营利性经营活动。

本文认为，社团宗旨的非营利性与社团具体行为的营利性没有必然排斥关系。“非营利性”是一个宗旨性的原则要求，其含义有二：从反面讲，“非营利性”否认出资者和管理者的剩余资产追索权，禁止将社会组织的资产和所得分配给会员和个人，禁止会员和个人从经营活动中获取额外报酬，禁止社会组织利用政策优势（如税收优惠）实施经营活动。从正面讲，“非营利性宗旨”允许社会组织在将所得用于组织自身的发展及公益事业的前提下，为了维系自身发展在从事公益活动时收取必要费用，对外提供服务时获取合理利润，在法律允许的范围内从事投资或经营活动。

本文建议，《社团条例》第2条强调了社团的非营利宗旨后，不应再规定社团具体行为的非营利性，第33条处罚从事营利性经营活动的规定应当修改。判断社会团体的活动是否违法，重要的不是判断其具体活动是否营利，而是考察其活动是否超出了章程规定和业务范围。建议在修改《社团条例》时，删除“从事营利性的经营活动的”，仅处罚“超出章程规定和业务范围开展活动”即可，用后者规定包容、吸收前者。

（四）细化禁止规范、堵塞立法漏洞

1.设计条文的思路

现行《社团条例》制定时，社会团体的违法、违规行为尚不突出，《社团条例》第33条等条文仅进行了原则性规定，随着社团规模的扩大，违法、违规行为开始多样化，修改《社团条例》时应当总结这些违法、违规行为，通过细化禁止性规定，为社团提供行为规范和活动指南。同时，为了防止社团管理人员利用社团谋取个人利益、使社团替个人承担法律责任，《社团条例》应当对管理人员、工作人员的行为作出禁止性规定。

设计条文应本着几点原则：

一是与时俱进，全面考虑目前社会组织执法工作的实际需要，解决一线执法人员所发现的问题，应对社会团体违法、违规的新形势。

二是轻重有别，对社会团体因不熟悉法律法规、起步阶段的探索性活动而引发的违规行为，弱化处罚程度；对利用社会组织的名义谋取个人利益、违背社会组织宗旨的行为，则要强化处罚力度。

三是设置兜底性规定（即“其他违反……”），目前，社会组织高速发展，新修订的《社团条例》也不可能把所有不当行为一一加以规定，因此，为防止立法漏洞，应设立兜底性规定。同时，对兜底性规定中违反禁令的内容作出明确规定，以防止兜底性规定成为“口袋”条款。

2.条文范例之一

第×条（对社会团体轻微违法、违反程序性规定的处罚）

社会团体、境外社会团体代表机构有下列情形之一的，由登记管理机关给予警告，通报批评，情节严重的，责令限期停止活动：

（一）组织机构不健全的；

（二）抽逃注册资金或者出现其他不具备成立条件的；

（三）不按照本条例第×条的规定办理重新登记的；

（四）内部管理混乱，不能按照章程规定开展活动的；

（五）无正当理由，超过12个月未依法开展活动的；

（六）擅自设立分支机构、代表机构的；

（七）对分支机构、代表机构疏于管理的；

（八）不按照国家规定、章程和协议使用捐赠、资助和会费等收入的；

（九）不按规定披露信息的；

（十）不按照规定接受年度检查、监督检查和执法检查的；

（十一）重大活动未向业务主管单位报告的；

（十二）连续两年年度检查不合格的；

（十三）其他违反法律、法规、规章和章程的行为。

社会团体、境外社会团体代表机构在行政处罚决定作出前，主动改正前款所规定的情形，应当减轻或者免除行政处罚；在行政处罚决定作出前主动改正前款所规定的情形，并消除所造成的不良后果和影响，免除行政处罚。

3.条文范例之二

第×条（特别限制吊销登记证书、对社会组织的罚款）

社会团体、境外社会团体代表机构有下列情形之一的，由登记管理机关给予警告，通报批评，责令限期停止活动，情节严重的，吊销登记证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）在按第×条受到行政处罚后仍不改正错误行为的；

（二）在限期停止活动期间从事与改正无关的活动的；

（三）涂改、出租、出借登记证书，或者出租、出借社会团体印章的；

（四）违反法律、法规、规章和章程取得收入的；

（五）社会团体违反或者超出章程规定和业务范围开展活动，境外社会团体代表机构超出核定的业务范围开展活动的；

（六）境外社会团体代表机构在中国境内发展会员的；

（七）其他违反法律、法规和章程的行为。

社会团体、境外社会团体代表机构有前款所列行为并有违法所得，将违法所得用于社会团体章程所规定的事务或者核定的业务范围内活动的，没收违法所得；将违法所得用于非社团章程所规定的事务或者非核定的业务范围内活动的，没收违法所得，可以并处5000元以下的罚款。

社会团体、境外社会团体代表机构在行政处罚决定作出前，主动改正第一款所规定的情形、上缴违法所得，应当减轻或者免除罚款；在行政处罚决定作出前，主动改正第一款所规定的情形、上缴违法所得，并消除所造成的不良后果和影响的，免除罚款。

对于第二款的情形，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以下的罚款，可以同时禁止五年内不得作为社会团体的发起人，不得担任社会团体的理事长、副理事长、秘书长。

4.条文范例之三

第×条（对社团工作人员不当行为的禁止与处罚）

社会团体、境外社会团体代表机构的负责人、管理人员和工作人员有下列情形之一的，由登记管理机关处以1000元以下罚款，可以同时禁止五年内不得作为社会团体的发起人，不得担任社会团体的理事长、副理事长、秘书长；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反国家规定和章程获取额外报酬或利益的；

（二）非法占有或挪用社会团体财物的；

（三）在登记管理机关工作人员依法进行监督、管理和执法时，进行阻挠或者不予配合的；

（四）对社会团体活动进行虚假记录或者记载的；

（五）不按照国家规定向管理部门提供材料和信息的；

（六）为谋取不当利益，与所在社会团体从事交易的；

（七）利用职务便利谋取个人利益的；

（八）在工作中不负责任或者滥用职务，造成重大损失的；

（九）在清算时不按规定处理社会团体财产的；

（十）其他违反法律、法规、规章和章程的行为。

《社团条例》的修订是一个宏大工程，它可以为将来出台《社会组织促进法》进行立法试验；《社团条例》中行政处罚的思路，基本上也是社会组织立法时行政处罚的思路。行政处罚是对社会组织最严厉的处罚手段，因此在设立行政处罚时应当慎之又慎。在《社团条例》中设定行政处罚，既要与《行政处罚法》相协调，又要考虑社会团体的特殊性；既要考虑世界各国对社会组织的监管立场，也要考虑我国特有的行政管理体制；既要注意规范、限制登记管理机关的处罚权，又要确保登记管理机关有足够的处罚权以整治良莠不齐的社团发展现状。本文按照立足现状、轻重有别、区别对待的思路，提出了一些粗浅的建议。由于笔者能力有限，难以把握所有问题，因此只能抛砖引玉，求教于方家。