档案法规的修改建议

3.3　档案法规的修改建议

我国现行《档案法》制定于1987年，发端于计划经济体制的有计划商品经济使它不可避免地带有延续多年的计划经济思维模式。1996年修改《档案法》是在国家明确建立社会主义市场经济体制的时代背景下进行的，这次修改虽然对市场经济的要求有所体现，但受限于缺乏市场经济体制下开展档案工作的实践经验，《档案法》修改仍然没有从根本上摆脱计划经济思维模式。进入21世纪以后，我国档案事业、档案工作从形式到内涵发生了全方位的巨大变化。2007年，国家再次启动《档案法》修改工作，以求在我国加入WTO、全面融入国际市场经济潮流的时代背景下，实现《档案法》立法从计划经济思维模式向市场经济思维模式的根本转型。

3.3.1《档案法》修改原则

3.3.1.1　立法原则

为使我国的档案法制建设朝着更加符合时代要求的方向发展，沙菲⁽⁴¹⁾认为，从立法原则角度分析，《档案法》的修改应注意协调统一原则、可操作性原则、前瞻性原则和规范性原则。陈忠海⁽⁴²⁾将档案立法原则体系分为三个层次:一是档案立法的基本原则，即必须维护体现国家的历史、民族利益，以及国家的安全、公民利益，也有学者将其概括为四个方面:社会主义原则、民主参与原则、公正平等原则和奖励惩罚原则;二是档案立法的专业原则，集中统一管理原则、保护档案的原则、档案开放或为社会提供服务的原则、档案机构的独立性原则、奖励与惩戒原则是档案立法的基本专业准则，体现了国家档案立法的专业性质和专业特点;三是地方档案立法的具体原则，即实施性立法应当遵循的准则。刘胜华指出地方档案立法原则应包括纵向统一原则、横向协调原则、体现地方特色原则三个方面。马素萍⁽⁴³⁾认为其基本原则是维护国家的法制统一，具体体现为不抵触、不重复、不越权等。陈忠海⁽⁴⁴⁾认为，地方档案立法属于实施性立法或二次立法，在档案立法体系中处于较低层次，在坚持法制统一的前提下，它着重要解决地方经济和社会发展中的具体情况和实际需要，它必须坚持两个原则:不抵触原则和地方特色原则。学者们对地方档案立法原则的根本认识是一致的，都强调维护国家的法制统一和体现地方特色。

另一方面，《档案法》修改也要有原则，即《档案法》修改活动中起指导作用的思想和准则，它体现国家档案立法的性质和特点，指引档案立法的方向。我国《立法法》规定立法要坚持国家法制统一性、民主性和科学性原则，《档案法》修改是国家整体立法的构成，也必须坚持《立法法》规定的立法原则，才能保证档案法制与国家法制的统一。同时，《档案法》又是针对社会档案事务的专门立法，还应坚持加强国家档案资源建设、保护国家档案资源和开发利用档案信息资源的原则。王应解等学者也提出了档案法修改中应坚持的六个原则，即慎重修法原则，现实性与前瞻性相结合的原则，部门基本法定位的原则，法律一致性原则，“藏用并重、利用优先”的原则和科学分类、区别对待的原则。陈楠楠⁽⁴⁵⁾提出在新情况发展新原则的前提下，应该在“慎改”、“适时性和前瞻性相统一”的基础上略作调整，具体包括“慎加”原则、“和谐”原则、“以人为本”原则，重新制定最大限度满足人民利益的、促进档案事业继续向前发展的法律、法规。

3.3.1.2　档案立法思想与理念

陈忠海和程训方等学者⁽⁴⁶⁾提出，我国所要建立的社会主义市场经济是以人为本的、和谐的社会主义市场经济，这就要求在档案立法时，要充分考虑到行政相对人的利益，在国家利益、社会利益与个人利益之间寻找到一种使各方利益最大化的结合点。程训方、刘东斌也从立法思想这一角度对《档案法》进行了分析，指出在对《档案法》修改时，立法者应该更加关注公正，树立均衡的观点，并在增强《档案法》的可操作性上给予特别关注。宋培岭⁽⁴⁷⁾认为，档案法的修改中应首先注意权力(权利)与责任(义务)对等，确立权利(权力)与义务(责任)对等的立法理念。二是要正确处理当前目标与长远目标关系，还有电子文件的问题。第三是维护法制统一。刘东斌⁽⁴⁸⁾也提出，《档案法》在修订时，其立法理念，应当因时而变，及时更新。

潘玉民⁽⁴⁹⁾认为，《档案法》中应充分体现档案信息资源开发的思想。实现档案信息资源深度开发和有效利用，是增强我国综合国力和国际竞争力的必然选择，可以充分发挥档案信息资源对节约资源、能源和提高效益的作用。李伯富、宋扬认为，根据全国人大常委会关于法律清理工作的有关精神，《档案法》的修改应主要针对以下方面:修改完善现行《档案法》中已经明显不适应经济社会发展需要的部分法律规定;保持修改后的《档案法》与相关法律法规的有机衔接;进一步增强《档案法》的可操作性;妥善应对新生事物和新问题，增加相应法律规定;协调好重点、难点问题等方面，还需要注意与《刑法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《著作权法》、《文物保护法》、《海关法》、《电子签名法》、《政府信息公开条例》及《档案法实施办法》等法律、行政法规进行衔接与协调。姜之茂、赵力华则提出从市场经济视角出发，注意克服计划经济思维模式的影响，制定一部切合时代发展需要的《档案法》。

3.3.2《档案法》修改具体建议

朱玉媛、万文娟⁽⁵⁰⁾、杜长安⁽⁵¹⁾、丁华东、何海燕⁽⁵²⁾、曲正阳等对近年来《档案法》的具体修改分别进行了综述，对《档案法》进行了逐章逐条的解析和修改:

(一)《档案法》总则。《档案法》总则是对档案法基本问题的规定，共有五条，对其后各章都具有明确的指导意义。对《档案法》总则提出修改意见的学者主要有王少辉⁽⁵³⁾、王英玮等，针对目前《档案法》所规定的档案范围不明确的问题，关注于档案定义修改。档案定义进行修改后，《档案法》中应增加相关条款，有些条款也应进行必要的修改、补充。

(二)关于“档案机构及其职责”。《档案法》第二章对各级档案机构及其人员的职责进行了规定，是《档案法》的一个重要部分。对这一章从具体条例和总体上提出修改意见的学者主要有王英玮、王少辉等。他们认为该章应该从档案馆与社会、档案馆与公民个人关系的角度，对档案馆的社会作用予以明确规定。条文中要多考虑社会公民的需要，不仅要规定档案管理者的权利，也要规定档案所有者和利用者的权利。

(三)关于“档案管理”。档案管理包括档案的收集、整理、鉴定、保管以及档案信息资源的开发等。我国现行《档案法》将档案管理作为重点内容，在第三章中有九条内容规定了档案的归档制度、移交制度、保管制度、保密制度、鉴定制度、维护档案完整与安全的制度，等等。对第三章提出修改意见的学者主要有王英玮、程训方、马素萍等。他们分别针对电子档案、非国有档案等各种档案实体的管理问题提出了修改意见。

(四)关于“档案的利用和公布”。《档案法》第四章用五条内容介绍了档案的利用和公布，对其修改建议主要集中在第十九条和第二十二条，主要由王英玮、程训方等提出。他们认为，《档案法》并未对保存在机关单位的档案的开放问题做出明确的规定，机关、团体、企业事业单位档案机构及其他中间性、过渡性档案机构所管理的档案，应当按照国家有关法律、法规的规定，向社会公开提供利用，但列入豁免范围的档案，应严格按照国家信息立法的规定控制使用。另外，本着平等原则，来自其他国家的用户也应同我国的组织和公民一样，享有利用开放档案的权利。档案开放期限过长的现象也需要改善。档案利用者的合法需求得不到满足，利用者缺乏正常的申诉途径，应当增加关于这方面的内容。王少辉认为该章应增加以下两方面的内容:一是关于在档案利用中保护公民隐私权的规定;二是增加关于公民在利用档案时的权利和义务的规定。

(五)关于“法律责任”。《档案法》第五章用两条内容解释了“法律责任”的问题，对于《档案法》第五章所提出的修改意见主要针对第二十四条，由张世林、王少辉、苗斌、马瑞杰、杨兰、姚志成等提出，主要关注于赔偿损失的规定。在对法律责任的立法中，由于当时政治经济发展条件所限，《档案法》过多侧重于行政法律责任的规范，对同时存在的民事法律责任的规范较少。档案法的权利保护产生了失衡。只有对侵犯国有档案的行为进行处罚的规定而没有关于非国有档案保护的任何条款，此外，在利用非档案馆的档案中即使有违法行为也不予行政处罚。

总之，《档案法》是档案事业发展的重要保障性条件之一，同时也是社会各个方面利用档案信息的重要依据。它的修改既要立足于规范档案管理上，又要加强对相关人员的权利保护。及时修改法律规定中一些“不合时宜”的内容，可以使《档案法》得到进一步的发展和完善，使档案部门的依法治档活动获得更为坚实的法律依据，从而促进档案事业的发展。