“夹心层”群体住房保障问题研究
浙江大学光华法学院教授 陈信勇
深圳市物业管理研究所研究人员 宋巧仙
“富了点，经济适用房买不到，商品房买不起，更住不上廉租房，我们‘夹心层’两头都靠不上。”听到“夹心层”的呼声，我们不禁想问，富什么时候成了一种劣势?依原杭州市委书记王国平提出的“夹心层”的外延，“夹心层”有两种，第一种是指不符合申请廉租房的条件，符合购买经济适用房，但又买不起经济适用房的市民；第二种是指不符合购买经济适用房条件，但又买不起商品房的市民。[29]以我国目前《廉租住房管理办法》和《经济适用房管理办法》的规定，其实第一类“夹心层”之所以成为“夹心层”的一种，更多地与当前政府政策实施上的有限性有直接关系，政府着力两种不同的手段解决相应主体的住房问题，这样，在针对矛盾主要方面的同时，次要方面被忽略了，毋庸置疑，这部分群体其权利已为法律所明确认可，只是未能及时予以落实。
实质上，第二类“夹心层”成了真正的“夹心层”。低收入者有了政府保障性住房的保护，高收入者、中高收入者以及一部分中等收入者可以依自己力量通过市场解决住房问题。“夹心层”群体，则既不能像高收入家庭一样承担高房价，又不能像低收入家庭一样享受政府保障性住房。
本文将以“夹心层”为主体，首先分析“夹心层”住房问题产生的背景，其次讨论“夹心层”应否纳入住房保障范围，最后针对“夹心层”的住房问题的解决途径提出建议。
一 “夹心层”群体住房问题产生的背景
（一）何谓“夹心层”群体?
自全国房改以来，国家不断以“市场”和“保障”两条路来完善住房状况。近年来，民生问题成了国家政治生活中的主题，住房市场日益发达，许多人面临购房压力，为保障“居者有其屋”，改善住房环境，廉租住房和经济适用房不断开发，解决低收入家庭的住房问题。这样看来，争议更多的已不再是低收入家庭，而是那些没能享受保障性住房又无力通过市场购买住房的“夹心层”。
依目前的《廉租住房管理办法》和《经济适用房管理办法》的规定，廉租住房保障对象从之前的低保家庭扩张到低收入家庭，由市、县具体划定可享受廉租住房的主体范围，一般以低于地区人均年收入的80％的家庭为标准，就全国平均水平而言，2007年全国人均年收入为13786元，因此可享受廉租住房的主体年收入约为11000元以下。经济适用房保障对象也确定为低收入家庭，东部各省将其范围基本限定在约6万元以内，与廉租住房政策相衔接。理论上，按年收入水平，全国家庭可分为低收入、中低收入、中等收入、中高收入和高收入家庭。据统计，当前我国高收入家庭约占10％，中高收入家庭不足25％，低收入家庭约5％，中等收入家庭和中低收入家庭约占60％。但也可由此看出，现在住房保障所保障的并非全部低收入家庭，而只是其中的一部分，仍有一部分低收入家庭和中低收入家庭并未纳入现行保障系统。
其他国家常用住房收入比来研究住房问题，住房收入比即某段时间内购买一套适中商品房和家庭年收入的比例。一般来说，住房收入比限定在3～6之间是可承受的。[30]如果按房价9000元/m2来看，三口之家买一套中等户型的住房，约80m2需要72万元，这样依住房收入比，要想承受得起该住房，家庭年收入要保持在12万～24万之间，算上生活费，家庭年收入应保持在16万～28万之间才承受得起一套住房。这样现居城市中家庭收入处于6万～16万之间，且没有住房的家庭都属于“夹心层”。没有确切统计这些人占城镇家庭总数的多少，但年收入6万～16万之间的家庭数量是个不小的数目。农村城市化进程的加快，更多的农村人口进入城市在城市中谋生，也有相当一部分群体处在这个收入阶层。再加上城市中未建立家庭但欲为建立家庭而买房的单身群体，这个数字显得更为庞大。这样看来，“夹心层”主要包括一部分低收入者和中低收入者。保守地估算，这部分群体约占城镇家庭总数的20％。
值得注意的是，“夹心层”群体并不是一成不变的，而是一个流动的群体。一方面，某一个家庭或者个人可能在一定时期内由于各种原因而处于“夹心层”群体，当其经济条件和住房条件发生变化时就可能脱离“夹心层”；另一方面，“夹心层”特指既无法享受政策性保障住房，也无力自行通过市场购买住房的群体。随着住房保障政策的实施，住房状况的改善，“夹心层”群体将会越来越少，以至消失。
（二）“夹心层”住房问题产生的背景
“夹心层”是指既买不起经济适用房，又无资格享受住房保障的这部分群体。“夹心层”产生的根本原因在于高额的房价和收入偏低之间的矛盾。房改后，国家把住房抛向市场，让国人通过市场解决住房问题，住房保障缓慢发展。住房问题在房改前已是一个绝对的问题——房屋绝对短缺，但在计划经济体制之下，房屋问题一直在固有的框架下在保障每个人有房屋住的情况下维系并缓慢改善着住房质量。在将住房交由市场后，住房问题如决堤的洪水呈现在人们面前。毋庸置疑，我国住房的数量通过这些年的发展有了很大的发展，如果按计划经济的分配，每个人无疑都有舒适的住房。然而在市场经济环境下，住房通过市场分配。开发商在追逐利润的牵引下，在住房短缺的情况下使劲抬高房价，收入水平高的群体买得起住房，解决了住房。在住房仍供小于求的情况下，已解决住房的人又开始投资炒房，开发商开发大套型的住房，市场经济下收入本来就有高有低，种种原因让一部分收入较低的群体的住房成了问题。
“夹心层”产生的直接原因在于当前我国住房保障发展不完善，住房保障的主体范围有限。当前我国的住房保障体系刚基本确立了以廉租住房和经济适用房保障低收入家庭的住房保障体系，各方面还面临很多压力。房价高和低收入之间的矛盾的现象将永远存在，只要住房保障体系足够完备，这就不是问题。当前住房保障只将低收入者列入住房保障范围中，让“夹心层”通过市场自行解决住房问题，导致“夹心层”住房成了当前我们面临棘手而又有些无奈的问题。
二 “夹心层”应否纳入住房保障对象范围
关于“夹心层”是否应当纳入住房保障体系，由政府采用经济适用房或者其他政策来保障“夹心层”群体的住房问题，现在无论是理论界还是实务界都没能达成一致。通过法律法规将“夹心层”纳入住房保障体系和“夹心层”通过市场自行解决住房问题成为当下两种典型观点，其理由分别如下：
（一）应通过法律法规将“夹心层”纳入住房保障体系
国务院1998年发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，设计以后住房供应体系，即城市80％家庭由政府提供经济适用房，开发商通过市场化供应的住房占到约10％。实施对“夹心层”的住房保障并非一种政策创新，而恰是一种回归。可见，依当时设计，我们是社会主义国家，住房是人类生存的基本保障，80％的家庭享受保障性住房，“夹心层”当然属于享受保障性住房之列。
当前处于房地产开发的高潮，政府通过土地出让获得很多收入，而这部分收入正可以成为为“夹心层”提供住房保障的得力资金来源。如果以后国家土地出让完毕，短时间又无到期回收的土地，那时候国家何以轻松解决“夹心层”住房问题。
通过法律法规将“夹心层”纳入住房保障体系，有助于体现社会公平。经济发展的成果应当由全民共享，只保障有限的低收入家庭，“夹心层”同样无力购房，可现在“富了点”，反倒成了一种劣势，更为贫穷倒是一种优势。正所谓“会哭的孩子有奶吃”，不公平。“夹心层”无力购买住房，当然应纳入住房保障，况且“夹心层”本身有一些财力，其住房问题解决起来更为容易。
（二）应通过市场自行解决住房问题
“居者有其屋”，人人拥有适宜居住的住宅是一项基本人权。但要正确理解“居者有其屋”的含义。“居者有其屋”并非指人人都拥有自己所有产权的住房，而是要有适宜居住的住房便好，“夹心层”可以通过租赁等方式解决住房问题。
政府财力有限，无法负担如此重的住房保障。当前政府应集中全力解决收入低于“夹心层”那部分群体的住房问题。在廉租住房和经济适用房仍未解决的情况下，政府难以有精力和财力关注“夹心层”。
以上两种说法站在不同的角度，从不同主体的利益出发，各有其理，关键还是要认清现实。我们现在面临的问题是：（1）住房市场供不应求，房价居高不下，尽管中央一再发文，都收效甚微；（2）许多人一面叫嚣房价太高，一方面又跟风买房，成为房奴；（3）政府保障性住房有限，保障范围偏小。当前保障范围内的住房也面临着来自资金、房源等多方面的压力。世界各国基本解决住房问题的国家，其保障性住房占全部住房40％的比例，而我国现在仍不足20％。
住宅权是一项基本人权，我国宪法中明确规定了公民的生存权，联合国《经济、社会和文化权利国际公约》第11条规定：“人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。”政府有保障人人享有适宜的住房。住房是人类生存必需品，是人的基本尊严的体现，拥有一套自己拥有产权的住房在国人看来更是一种心灵的慰藉和归属。在中国，拥有产权住房是一种基本生活方式。租赁市场虽有一定发展，但是租赁市场并未发展成一种生活方式。虽然并不排除在以后租赁变成一种生活方式，在中国目前关于住房权的保障，保障有条件者能购得住房即是一种基本保障。能够买得起经济适用房却无资格购买，无法拥有产权住房，便是存在住房问题。住房问题事关经济发展和社会稳定，否则长此以往，将不利于社会稳定。存在住房问题，必应将其纳入住房保障。即使要求“夹心层”通过租赁解决住房问题，但当前中国住房短缺，对于“夹心层”，租赁也是一种问题。所以尽管廉租住房和经济适用房制度面临很大压力，但是我们并不能弃“夹心层”于不顾，将其排挤出保障范围之内。
存在住房问题，就要政府通过一定的政策予以保障。纵观各国住房的发展都经历了一个艰难的过程。住房作为一种生存基本保障，政府在其供应方面发挥了不可替代的作用。“保障”和“市场”两条路并行是解决住房问题的途径，也是住房问题基本解决后为了维持住房状况而仍需遵循的道路，只是在住房问题基本解决之前，政府扮演的角色要更为积极、主动，新加坡当年的“住房公积金制度”，美国政府强有力的金融支持，西欧国家的超福利政策等无不说明了这一点。况且住房问题是一个永久性的问题，总是需要政府的保障。在当今住房矛盾尖锐，住房资源短缺的情况下，政府应加大力度，保障存在住房问题的群体解决住房问题。
纵观我国当前经济发展形势，当下正是解决住房问题的关键时期。近年来房地产市场蓬勃发展，政府通过出让土地获得不少的土地出让金，增长了政府的财政收入。财政收入取之于民，应当用之于民。若待以后政府土地基本出让殆尽，又无出让到期的土地，则很难有如此雄厚的财政支持。
若完全通过市场解决“夹心层”的住房问题，则付出的代价将是不可估量的。“夹心层”是住房市场中的弱势群体，弱到连较其弱势的群体可以解决产权住房问题，而自己却无法解决自己的产权住房，发展不完善的住房租赁市场也很难解决其住房问题。社会放弃了他们，他们也将放弃社会。等吧，等到在市场的自发调节之下，住房市场饱和，商品房价格自然会下降，这需要时间的代价。时间的推移将会是代价的付出，所以我们当下便要着手解决“夹心层”的住房问题。
对于“夹心层”，现在还未能将其纳入直保范围。要将其纳入直保范围，有待住房状况的进一步改善。当前，政府在全力解决廉租房和经济适用房的同时，对“夹心层”实行政策引导下的自行解决，并将其逐步纳入直保范围中。
三 “夹心层”群体的住房出路
（一）严格执行廉租住房和经济适用房政策
廉租住房和经济适用房制度是当前我国基本确定的住房保障基本框架。廉租房是指政府履行住房保障职能，向具有城镇常住户口且住房困难的最低收入家庭提供租金补贴、租金核减或以实物配租具有社会保障性质的普通住房。经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。廉租住房和经济适用房制度在理论上已经成为较为成熟的制度，然而在实践中仍存在很多问题，如地方政府没有落实廉租住房的建设，经济适用房建设既不经济，也不适用，购买经济适用房的名额被中等收入以上者抢占等。“夹心层”是一个历史概念，在我国当前住房供应与住房保障状况下，“夹心层”产生了，然而随着我国住房市场的发展住房供应与需求间的平衡，住房保障范围的扩大，“夹心层”中，一部分将拥有自己的产权住房，另一部分将被纳入住房保障的直保范围中，“夹心层”将不复存在。
经济适用房和廉租住房不仅构成了整个国家和地区社会保障的一个组成部分，而且具有干预房地产市场供求的经济意义。严格执行经济适用房和廉租住房制度是“夹心层”的出路所在之一。
（二）政府实行有限的住房规划
开发商在利润的追逐下，往往倾向开发户型大的住房。中国房地产住宅协会常务副会长张元瑞在沈阳的一次房地产会议上说，目前我国的住房供应结构与住房消费结构还很不对应，市场上生产的商品房70％到80％是高档房，存在严重供大于求，而低端住宅明显供不应求。[31]“夹心层”购房能力有限，负担不起大户型住房，而低端住房又数量有限，无法满足“夹心层”的需求。而且“夹心层”在购房后，仍面临着一定的生活成本。作为一种宏观调控、一种简介保障，政府在规划时一方面可加大住房供应结构调整力度，对房地产开发的户型进行限定，重点发展中低价位、中小套型普通商品住房，保证城市新审批、新开工的住房建设，套型建筑面积一定平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的一定比例以上；另一方面也可以针对保障性住房户型的地段进行规划，将“夹心层”住房规划在交通等较为便捷之处。
另一方面，政府要控制房产投资，平抑房价。许多中、高收入者在购房后，借当今住房市场又大搞投资、炒房，这是造成当前房价飙升的一个因素。控制房价投资是一项较为有效的金融手段，对于平抑房价来说，由于住房市场供小于求，对住房的需求仍有很大潜力，很多人投机炒房，哄抬房价。应控制房产投资，对购买第二套住房者提高银行贷款利率。
（三）比照经济适用房，给予“夹心层”补贴
“夹心层”作为被保障者，需要给予其补贴。经济适用房建设采取划拨土地的形式进行建造。对难以购房的“夹心层”，由于其经济状况略优于享受经济适用房者，在其购房时或者购房后，不妨补贴给其一定比例的土地出让金，让其得实惠。由于住房是从市场上购买的，所以在购买房屋后给予补贴也有利于将保障落到实处。
（四）振兴住房二级市场
在商品房市场上，高额的房价使“夹心层”很难买到住房。二手房对于商品房来说，最显著的特点是房价较低。然而我国当前二手房市场并不发达，其中一个主要的原因是二手房市场高额的税费。降低二手房交易的各种税费，不仅有利于提高存量房的利用率，更重要的是可以解决一部分“夹心层”的住房问题，缓解住房压力。
（五）发展住房租赁市场
现在只要有能力，人们观念中仍倾向于拥有自己所有产权的住房，租房居住是一种没有安全感的生活方式。但是我们也应当注意到，现在城市租赁市场有很大的发展空间，许多暂时买不起住房、在城市工作生活的人都采取租赁的方式解决住房问题。住房租赁市场在慢慢发展。
按照我国目前有关政策，住宅租赁的税费相当高，一般占租金金额的20％左右。但是，如果用政府收取的住宅租赁税费和社会实际发生的租赁金额相比，政府实际获得的税费平均水平，远远低于这个比例。正常住宅租赁市场基本在底下进行，游离于国家的经济管理手段之外，形成十分严重的经营偷税现象。[32]政府应对住房租赁税费进行适当的调整，使租房租赁市场依法进行，形成完善的住房租赁市场，不仅能有限地保障“人人享有适宜的住房”，而且还可以形成住房租赁市场与商品发销售市场的互动。
在当前环境下，“夹心层”也要调整自身的消费需求，先通过租赁解决住房问题，待日后经济上脱离“夹心层”便可拥有自己所有产权的住房。房屋租赁市场是当今为解决住房问题的一种权宜之计，也不妨在住房状况基本改善之后发展成为一种生活方式。
住房保障问题是重要的民生问题。“夹心层”群体的住房保障问题已经引起各级政府的关注。建设部领导强调多渠道解决“夹心层”住房问题。上海市采取扩大住房保障范围，即将住房保障范围由城镇最低收入住房困难家庭扩大到中低收入住房困难家庭，以及租房贴费等措施，逐步解决“夹心层”住房问题。[33]杭州市率先提出采取“先租后买”和“租售并举”两种措施来解决“夹心层”住房困难问题。[34]这种灵活的住房保障政策能为“夹心层”群体早日撑起一片屋檐。
【注释】
[1]之所以称“机关事业单位”，是因为新中国成立后到事业单位改革前，机关和事业单位养老保险政策基本同一；即便现在，相当一部分事业单位仍和国家机关实行同一种养老保险制度。
[2]如根据1993年《江苏省人民政府关于省级机关事业单位养老保险制度改革的批复》，试行养老保险改革的范围和对象为：在宁的省级机关、事业单位（含中央部属）中劳动合同制工人，从非在职人员中招收的聘用制干部；驻宁的省属（含中央部属）自收自支事业单位的全体职工。
[3]《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定：企业缴费比例一般不超过工资总额的20％，个人缴费比例要逐步达到本人工资的8％。
[4]《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》显示，此次改革主要有以下几个方面：一是事业单位人员也要和城镇企业职工一样统筹交纳养老保险，即单位缴20％，员工缴8％；二是养老金发放办法也基本一致，但以改革正式实施时间为界，即所谓“老人老办法，新人新制度”；三是事业单位养老金也要逐步实行省级统筹；四是建立基本养老金正常调整机制；最后是建立职业年金制度，形成基本退休金之外的养老保险第二支柱。
[5]《全国人大代表陈小恩谈事业单位养老保险改革》，浙江在线新闻网站，2009年3月4日。http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2009/03/04/015304977.shtml
[6]《事业单位养老保险改革5试点省市启动缓慢》，《中国经济周刊》2009年10月26日。
[7]《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》的表述是：为建立多层次的养老保险体系，提高事业单位工作人员退休后的生活水平，增强事业单位的人才竞争能力，在参加基本养老保险的基础上，事业单位建立工作人员职业年金制度。具体办法由劳动保障部会同财政部、人事部制定。
[8]《事业单位养老金改革的关键是建立职业年金：“三个联动”建议》，《经济观察报》2009年2月9日。
[9]《专家称我国养老金制度出现碎片化情况》，新浪网新闻中心，2009年2月4日。http://news.sina.com.cn/c/2009-02-04/232117149311.shtml
[10]《未来养老金不会出现支付危机》，新浪财经，2009年1月8日。http://finance.sina.com.cn/g/20090108/10445732636.shtml
[11]《唐钧：关注事业单位养老保险改革》，中国网中国访谈，2009年2月10日。http://webcast.china.com.cn/webcast/created/3066/91-1-0101-desc.htm
[12]胡晓义：《事业单位养老保险制度改革绝不是为财政甩包袱》，中国政府网，2009年6月11日。http://www.gov.cn/zxft/ft177/content-1337558.htm
[13]公务员养老保险制度未能建立，也同样影响公务员在国家机关、事业单位和企业之间的合理流动。
[14]《事业单位养老保险改革5试点省市启动缓慢》，《中国经济周刊》2009年10月26日。
[15]陈信勇：《中国社会保险制度研究》，浙江大学出版社2010年版，第109页。
[16]丁学东：《充分发挥财政职能作用支持社会保障事业可持续发展》，中国就业网，2008年11月11日。http://www.chinajob.gov.cn/NewsCenter/content/2008-11/11/content-81246.htm
[17]陈信勇：《中国社会保险制度研究》，浙江大学出版社2010年版，第130页。
[18]参见陆学艺、李培林：《中国社会蓝皮书》，社会科学文献出版社，2002—2010年版。
[19]《2010年全国“两会”专题》，中国社会保障网，2010年3月10日。http://www.cnss.cn/new/ztzl/201003/t20100310-246768.htm
[20]陈信勇：《中国社会保险制度研究》，浙江大学出版社2010年版，第154页。
[21]有学者提出社会保险综合法和专门法并举的立法模式设想，即制定一部综合法——《社会保险法》，或称《社会保险基本法》，规定社会保险立法依据、立法宗旨、基本原则、基本制度和适用范围等；在此基础上制定《失业保险法》、《养老保险法》、《工伤保险法》、《医疗保险法》等专门法（参见陈志刚、刘光华、张灵强：《我国社会保险法的缺陷及其立法模式思考》，《中国法学》1994年第1期；丁康：《社会保险法制建设研究》，武汉大学出版社2003年版，第70—72页）。也有学者主张针对不同的社会保险项目分别制定社会保险单行法。中国目前应当制定的社会保险单行法包括：基本养老保险法；基本医疗保险法；失业保险法；工伤保险法；生育保险法；社会保险费征缴和基金法；社会保险经办机构法；补充养老保险法；补充医疗保险法；农村社会保险法（参见邹海林主编：《社会保险改革与法制发展》，社会科学文献出版社2005年版，第341页）。
[22]郑功成：《推进我国社会保障改革的几点思考》，《中国软科学》2001年第4期。
[23]郑功成：《社会保险制度建设与社会保险立法》（十届全国人大常委会专题讲座第三十讲），全国人民代表大会/常委会专题讲座，2007年12月29日。http://www.npc.gov.cn/npc/zt/2007-12/29/content-1387569.htm
[24]郝向明：《故意拖欠养老保险费行为分析及对策探讨》，《莱阳农学院学报》（社会科学版）2001年第2期。
[25]陈信勇等：《社会保障法原理》，浙江大学出版社2003年版，第109页。
[26]郑功成：《社会保险费改税应当缓行》，《中国经济时报》2000年2月2日。
[27]郑功成：《从政府集权管理到多元自治管理——中国社会保险组织管理模式的未来发展》，《中国人民大学学报》2004年第5期。
[28]孙建勇：《加强社会保障基金监管制度建设》，载中华人民共和国劳动与社会保障部法制司等编：《中德劳动与社会保障法：比较法文集》，中信出版社2003年版，第190页。
[29]童杭丽：《收取成本租金，解决两个“夹心层”的住房问题》，《每日商报》2008年3月17日第4版。
[30]邵新莉：《关键在于启动中等收入家庭住宅消费》，《房地产市场》2002年第7期。
[31]《张元端：我国住房供应结构与消费结构不对称》，黄河新闻网，2008年3月31日。http://www.sxgov.cn/cjlx%5Ccjyw/542068.shtml
[32]高平、韦德庆：《加快发展我国住宅租赁市场》，《小城镇建设》2002年第12期。
[33]蔡国兆、徐寿松：《上海着手解决“夹心层”住房困难问题》，新华网，2008年4月14日。http://bj.house.sina.com.cn/news/2008-04-14/0744247487.html
[34]王丽、黎莉：《杭州全国首推“先租后买”和“租售并举”住房新政，解决“夹心层”住房难》，《钱江晚报》2008年11月15日A4版。
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