完善住房保障制度，调节住房分化

完善住房保障制度，调节住房分化_城市住房分化与社会和谐研究

（四）完善住房保障制度，调节住房分化

党的十七大报告指出，必须在发展经济的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，而住房问题是在温饱问题得到基本解决之后，满足居民基本生活需求的头等大事。完善我国的住房保障制度，让全体公民“住有所居”是调节住房分化，构建社会主义和谐社会的基础工程。针对影响社会和谐的城市住房问题，中央政府出台了一系列的调控政策。1998年的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》、2003年的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（18号文件）、2004年的《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》、2005年的“国八条”、2006年的“国六条”、2007年8月国务院出台的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、中共十七报告以及2010年初出台的“国十一条”《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》等都对缓解住房分化，解决低收入阶层住房困难，加强保障性住房建设具有重要的作用。

下面，我们在剖析我国住房分化现状和机制的基础上，汲取和借鉴国外住房保障制度的先进经验，结合现阶段我国住房保障制度的实际情况，对我国住房保障目标（保障什么）、保障对象（保障谁）和保障措施（怎么保障）进行讨论与分析。

1．住房保障的目标

住房保障目标指住房保障需要保障什么。我们曾将城市居民分为“三阶五级”，即“三阶”指无产权房阶层、有产权房阶层和多产权房阶层，“五级”指无产权房阶层、福利性产权房阶层、商品性产权房阶层、继承性产权房阶层和多产权房阶层。很明显，我们依据住房将城市居民划分为住房无产者、住房有产者和住房富有者，那么，住房保障的目标是否是保障住房无产者成为住房有产者？抑或是保障居民有房产？当然不是。目前，我国正处于工业化加速、经济起飞时期，人口城市化进程加快，住房供求关系短期内还不能从根本上缓解，新进城镇人口也将对住房保障产生巨大的新的需求，而中央财政对建立我国住房保障制度的支持能力又非常有限，因此，住房保障只能是较低水平的基本保障，保障居民能够满足基本的居住需求和发展机会。鉴于此，笔者认为，住房保障的目标是保障“有房住”而不是“有房产”。这不仅是因为保障“有房住”是住房保障的本来涵义，住房保障从本质上来说是解决生存性问题，而不是解决发展性甚至享受性问题；而且保障“有房住”是世界各个国家和地区住房保障的通行做法。如英国（70%）、美国（68.4%）、法国（60%）、丹麦（50%）、荷兰（50%）、瑞典（46%）、德国（39%）、瑞士（31%）等欧美发达国家居民的住房自有率也并不高，欧美多数国家的50%及以下居民都是通过租房居住。^[65]联合国提出“人人享有适当的住房”，是保证每个家庭都有可居之所，而非一定要拥有产权。城镇居民最基本的住房需求是拥有住房的使用权，而非完全实现使用权和财产权的完全拥有。因而，解决城镇居民的最基本住房需求的首要目标是保证城镇居民拥有适当的住房使用权。同时，保障“有房住”也是符合当下中国经济社会发展状况的做法。按照每人每天1美元的联合国标准，我国仍有1.5亿贫困人口，而且不同地区和不同城市之间的发展失衡现象较为严重。在这种情况下，保障人人“有房住”是可能实现的目标，而保障人人“有房产”犹如天方夜谭。因此，对于居民的住房消费，应提倡“居者有其屋”，而不是“居者买其屋”。政府应加强对保障房出租市场的宏观管理，主要是利用税收、补贴等手段来调节并保障租户的合法权益。

2．住房保障的对象

弄清谁是住房的贫困者和谁是住房的富有者，是住房保障的首要的基本问题。在“三阶五级式”住房分化结构中，住房有产者（有产权房阶层）和富有者（多产权房阶层）显然不是住房保障的对象，只有住房无产者（无产权房阶层）才属于住房保障的范围，但这一阶层又不完全或不全部是住房保障的对象。依据我们对无产权房阶层的住房现状分析，无产权房阶层依据其收入水平的高低和购房能力的强弱又分为“具有购房能力而没有住房的居民群体”、“不完全具有购房能力而没有住房的居民群体”、“完全不具有购房能力而没有住房的居民群体”等三类居民群体，他们的住房状况相应表现为“住房状况一般”、“住房较贫困”和“住房贫困”三种状态。我们认为，住房保障应据此区别对待：对前者实行居住引导；对中者实行居住帮助；对后者实行居住保障。也就是说，住房贫困群体才是住房保障的对象，或者说才是住房保障首先或优先考虑的对象，因为他们是既无能力在住房市场上买房又无能力在租房市场上租房的群体。^[66]

3．住房保障的方式

住房保障方式的选择，既要考虑住房保障目标，又要考虑住房保障对象。从住房保障目标角度考虑，由于住房保障的目标是保障“有房住”而不是“有房产”，因此，应在完善原有公房制度和廉租房制度的基础上大力发展不同形式的公租房，以满足不同程度住房困难群体的住房需求。从住房保障对象角度考虑，由于无产权房阶层中的住房贫困群体的贫困程度不同，住房保障应注意层次性：一方面应通过发展不同形式的公租房来满足“住房最贫困群体”的住房需求，以实现住房保障；另一方面应通过发展经济适用房及类似方式满足“住房较贫困群体”的住房需求，以兑现住房帮助。随着社会经济的不断发展，社会阶层结构和财富分配结构也在不断地变化，为保持住房保障制度的高效运行，有必要建立健全住房保障政策的动态调整机制等。鉴于此，我们应从以下几方面完善住房保障的方式，加强对住房贫困群体的住房保障。

第一，调整保障性住房供应结构，以小户型廉租房为主。

温家宝总理在十一届全国人大五次会议上指出，2011年全国城镇保障性住房基本建成432万套，新开工建设1043万套。而我国现有保障性住房主要包括廉租房和经济适用房，在供应结构上目前以经济适用房为主，廉租房仅占很小比例。笔者认为，住房保障绝对不应保障“有房产”，但可以帮助“有房产”，而经济适用房是“具有保障性质的政策性商品住房”，兼有保障性住房属性和商品住房属性，政策定位和目标供应对象较为模糊，因而在实际操作中存在着部分中高收入者购买经济适用房，甚至将其作为投资获利的渠道，导致对住房贫困群体的挤出效应，使目标受益人发生偏差，政府财政补贴效益流失。因此，在引领和规定“经济适用房”向保障“有房住”、帮助“有房产”的方向发展的同时，应大力发展小户型的廉租房。通过提高小户型廉租房的比例，保证政府始终持有一定数量的住房产权，有利于长期为住房贫困群体提供保障性住房房源，也可以促使有经济能力的群体通过市场途径去改善住房条件。此外，通过不同的租金标准，有利于形成实现保障性住房的层次性，使不同收入条件的住房贫困群体可以得到相应的保障，体现住房保障的公平性。

在将来保障性住房供需矛盾得到缓解后，也可借鉴香港“租者置其屋”的经验，逐步将廉租房以合理的及可负担的价格出售。对于采取出售形式供应的廉租房，应严格禁止购买者的出租获利行为，购买廉租房后不得同时拥有其他商品住房产权，而当购买者在家庭经济条件改善且廉租房无法满足居住需求的情况下，可以出售廉租房后购买商品住房，此时政府拥有原价或限价优先购买权。

第二，建立住房保障政策动态调整机制。

随着经济社会的不断发展，有必要建立健全住房保障政策动态调整机制，对住房保障体系和保障政策进行适时的动态调整。

住房保障政策动态调整机制应包含以下两个方面内容：一是住房保障水平的动态调整。住房保障水平应坚持适度原则，应与国家和地方的生产力发展水平和各方面的承受能力相适应。从西方发达国家的经验来看，住房保障水平达到一定的限度后就会稳步发展，甚至到一定时期还会逐渐下降。住房保障水平的发展轨迹是一个在适度发展后有所回落的倒U型曲线（见图VI-2-1）。^[67]因此，在不同的发展阶段，应相应地调整住房保障水平，在现阶段由于保障性住房供需矛盾突出，应着力增加保障性住房的供应量，提高住房保障水平，并逐步将进城务工的农民工纳入住房保障的对象。随着经济发展和社会结构由金字塔形向橄榄型合理结构的转变，在达到一定的住房保障水平后，可保持相对稳定，甚至适度调低保障水平。

图VI-2-1　住房保障水平倒U形曲线发展的轨迹

资料来源:褚超孚：《城镇住房保障模式研究》，北京，经济科学出版社，2005。

二是住房保障政策目标群体进入和退出的动态调整。为避免非保障阶层占有稀缺的保障性住房资源，应及时制定适合经济实力增强和住房贫困群体收入变动的制度模式，强化对房补申请户实行的定期复核制度和适时退出机制，进一步健全和完善住房保障政策目标群体进入和退出制度，只有这样，才能使住房保障政策更加有效地发挥作用。

第三，加强住房保障法制建设，构建住房保障的长效运行机制。

随着我国住房保障体系的不断发展，需要加强法制建设明确住房保障目标、住房保障对象和住房保障标准，为建立住房保障体系及相关政策措施的采用提供法律依据，也对居民享有有关住房保障待遇给予法律保障和支持。只有这样才能明确居住权是公民权利的重要组成部分，对居民的居住权加以有效保护。

从西方发达国家住房保障实践的经验来看，各国普遍制定了规范可行的住房法律，几乎所有国家都颁布了有关住房保障的专门性法律^[68]，形成了相互补充的比较完整的住房保障法律体系，从而保证了住房保障政策的贯彻和实施。美国20世纪30年代实施了《住房法》，1965年和1968年相继修改补充《住房法》，并颁布实施了《住房贷款法》、《住房再贷款法》等，从而逐步完善了住房法律体系。日本20世纪五六十年代先后制定实施了《住宅金融公库法》、《公营住宅法》、《日本住宅公团法》、《城市住房计划法》等，逐步建立健全了住房保障法律体系。新加坡20世纪60年代实施了《新加坡建屋与发展法令》、《建屋城市居住弱势群体住房保障的规划问题研究局法》、《特别物产法》等，为“居者有其屋”目标的实现提供了法律基石。香港地区制定了《房屋条例》、《建筑条例》、《业主与租客条例》等法规，同时还制定了可操作性相当强的实施细则，从而保证了政府实现长远的住房政策目标。

反观我国与住房相关的法律，住房保障的相关立法尚不健全。1994年以来，我国颁布了《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城镇经济适用住房建设管理办法》(1994)、《城镇廉租住房管理办法》(1999)、《住房公积金管理条例》(1999)、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》(2003)、《经济适用房管理办法》(2004)等规章。但总体上，我国还没有建立统一的、适用范围大的法律制度体系，住房保障的法规实施机制较为薄弱，运行、监督机制不健全。当务之急是用科学的法律制度规范来推进住房保障的全面健康发展，完善住房保障的法律体系，构建住房保障的长效运行机制。

【注释】

[1]新华社：《胡锦涛在党的十七大上的报告》，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568_7.htm。

[2]张振勇，郭松海：《国内外住房保障理论与政策述评及对我国的启示》，《山东经济》，2010(1)。

[3]［英］阿瑟·马威克，马传禧等译：《1945年以来的英国社会》，43页，北京，商务印书馆，1992。

[4]P.Malpass.Fifty Years of British Housing Policy:Leaving or leaving the Welfare State? European Journal of Housing Policy,PP209-227,2004.

[5]W.Robson.Welfare State and Welfare Society,P31,London:Allen ＆ Unwin,1976.

[6]D.Donnis on and C.Ungerson.Housing Policy,P78,Harm onds worth:Penguin,1982.

[7]张振勇，郭松海：《国内外住房保障理论与政策述评及对我国的启示》，《山东经济》，2010(1)。

[8]M.M ullard.The Politics of Public Expenditure.P24,London:Routledge,1993.

[9]M.Evandrou and M.Evans etc.The State of Welfare:The Economics of Social Spending,P142,Oxford: Oxford University Press,1998.

[10]余南平：《欧洲社会模式——以欧洲住房市场和住房政策为视角》，107页，上海，华东师范大学出版社，2008。

[11]毛锐：《撒切尔政府私有化政策研究》，149页，北京，中国社会科学出版社，2005。

[12]R.Forrest and A.Murie. Selling the Welfare State:The Privatisation of Public Housing,P253,London: Routledge,1988.

[13][英]托尼·布莱尔，曹振寰等译：《新英国：我对一个年轻国家的展望》，224-231页，北京，世界知识出版社，1997。

[14]P.Malpass and A.Murie.Housing Policy and Practice,P276,London:Macmillan Press Ltd,1999.

[15]Sustainable Comm unities:Hom es for All[EB/OL].www.odpm.gov.uk/stellent/groups/odmp_about/documents/divisionhomepage/033927.hcsp.

[16]DETR(Department of the Environment,Transport and the Regions).Circular 6/98,London:DETR,1998:2

[17]唐黎标：《英国住房保障制度》，《上海房地》，2007(9)。

[18]陈杰，曾馨弘：《英国住房保障政策的体系、进展与反思》，《中国房地产》，54-55页，2011（4）。

[19]何伟：《国内外保障性住房比较》，《天津职业院校联合学报》，131-133页，2010（4）。

[20]陈杰，曾馨弘：《英国住房保障政策的体系、进展与反思》，《中国房地产》，2011（4）下半月刊。

[21]杨阳：《住房保障财政支出国际比较与借鉴》，《地方财政研究》，2009(7)。

[22]相关数据来源于英国国家统计局网站，www.statistics.gov.uk。

[23]黄泽华：《公共廉租房制度的国际借鉴》，《改革》，2010(3)。

[24]马光红：《美国住房保障政策及实施策略研究》，《经济学》，2008（12）。

[25]Public Housing in America and the Illumination to China，Harvey Guo，M arch 21,2005.

[26]Alex F.Schwartz,Housing policy in the United States,p129,Taylor ＆ Francis,2010.

[27]姚玲珍：《中国公共住房政策模式研究》，上海，上海财经大学出版社，2009。

[28]Apgar,William C.,Jr..Which Housing Policy Is Best? Housing Policy Debate,PP1–32,1990(1).

[29]Alex F.Schwartz,Housing policy in the United States,p129,Taylor ＆ Francis,2010.

[30]黄安年：《美国政府的住房福利保障政策——从罗斯福新政到约翰逊“伟大社会”时期》，《山东师范大学学报》，1998（4）。

[31]Matthew J.Scire.Public Housing:HUD’s Oversight of Housing Agencies Should Focus M ore on Inappropriate Use of Program Funds,P1,DIANE Publishing,2009.

[32]相关资料参见www.nlihc.org

[33]Olsen,Edgar O.Housing Program s for Low- Income Households,NBER Working Paper,April,2001.

[34]张静：《国外住房保障制度对我国的启示》，《城市开发》，2002（2）。

[35]张静：《国外住房保障制度对我国的启示》，《城市开发》，2002（2）。

[36]WONG A K,YEH S H K(eds).Housing a nation:25 years of public housing in Singapore,PP60-74,Singapore:Housing Development Board Press,1985.

[37]《新加坡公共住房建设何以顺畅》，《中国经济导报》，2011-02-01。

[38]张静：《国外住房保障制度对我国的启示》，《城市开发》，2002（2）。

[39]李珍：《社会保障理论》，北京，中国劳动社会保障出版社，2001。

[40]《新加坡公共住房建设何以顺畅》，《中国经济导报》，2011-02-01。

[41]王欣：《新加坡中央公积金浅析及借鉴》，《经济工作导刊》，2007（3）。

[42]《新加坡公共住房建设何以顺畅》，《中国经济导报》，2011-2-1。

[43]张静：《国外住房保障制度对我国的启示》，《城市开发》，2002（2）。

[44]Hong Kong Housing Authority.An Illustrated Summary of 40 Years of Public Housing Developm ent in Hong Kong:1953 to 1993.A Story Worth Telling.Hong Kong:Hong Kong Housing Authority,1993.

[45]Long Term Housing Strategy- A Policy Statement.Hong Kong:Housing Authority,1987.

[46]Hong Kong Housing Bureau.Hom es for Hong Kong People in to the 21st Century:A White Paper on Housing Strategy in Hong Kong.Hong Kong:Housing Bureau,1998.

[47]香港特别行政区政府：《公营房屋架构报告书》，香港，政府印务局，2002。

[48]文林峰：《城镇住房保障》，北京，中国发展出版社，2007。

[49]资料来源：香港房屋委员会，2003 www.housingauthority.gov.hk.

[50]David Drakakis.Sm ith.High m oiety:housing provision in metropolitan Hong Kong,1954 to 1979,a jubilee critique.Hong Kong:Centre of Asian Studies.University of HongKong,1979.

[51]William T Tappan.Handbook for the Financial Analysis of Real Estate Investments.M cGraw-Hill Inc,1993.

[52]李斌：《分化的住房政策：一项对住房改革的评估性研究》，北京，社会科学文献出版社，2009。

[53]孙立平：《社会转型：发展社会学的新议题》，《社会学研究》，2005（1）。

[54]赵人伟，李卡：《中国居民收入分配再研究：经济改革和发展中的收入分配》，北京，中国财政经济出版社，1999。

[55]世界银行：《知识与发展：1999/2000年世界银行发展报告》，198页，北京，中国财政经济出版社，1999。

[56]李强：《社会分层与贫富差别》，191页，鹭江出版社，2000。

[57]刘玉照 ＆ 张敦福 ＆ 李友梅：《社会转型与结构变迁》，12页，上海，上海人民出版社，2007。

[58]陈杰：《中国住房公积金的制度困境与改革出路分析》，《公共行政评论》，2010（3）。

[59]马晓河：《人民财评：增加中低收入者收入要过三道“坎”》，人民网http://finance.people.com.cn/GB/16690226.html。

[60]马晓河：《人民财评：增加中低收入者收入要过三道“坎”》，人民网http://finance.people.com.cn/GB/16690226.html。

[61]文林锋：《增加中低价位商品住宅供应量的政策建议》，《中国房地产》，2005（2）。

[62]牛凤瑞：《中国房地产发展报告》，4-5页，社会科学文献出版社，2004。

[63]郭玉坤：《中国城镇住房保障制度研究》，300页，西南财经大学博士学位论文，2006。

[64]温家宝：《调控房价是国家坚定政策》http://news.163.com/11/1107/09/7I8EJA5100014AEE.html。

[65]刘祖云，毛小平：《中国城市住房分层：基于2010年广州市千户问卷调查》，《中国社会科学》，2012（2）。

[66]刘祖云，毛小平：《中国城市住房分层：基于2010年广州市千户问卷调查》，《中国社会科学》，2012（2）。

[67]褚超孚：《城镇住房保障模式研究》，北京，经济科学出版社，2005。

[68]褚超孚：《城镇住房保障模式研究》，北京，经济科学出版社，2005。